Pobreza e equidade

O mecanismo do mercado de factores dá uma distribuição de

rendimento, mas essa distribuição (que é Pareto eficiente se o

mercado for competitivo) não é, como vimos, necessariamente justa. A justiça da distribuição, visto que a equidade não está entre os critérios garantidos pelo mercado, depende, em primeiro lugar, da situação inicial da riqueza, ou seja, da posse dos factores produtivos. O rendimento é apenas o fluxo anual de um stock de factores produtivos, numa relação semelhante à de um rio face ao lago de onde sai. Se o stock estiver mal distribuído, o resultado é mal distribuído.

A estrutura da propriedade dos factores é, normalmente, relacionada com a riqueza material, ligada à terra e ao capital. Os ricos são os que possuem grandes quantidades de recursos naturais ou que dominam capital físico ou financeiro. Neste sentido, os problemas relativos à herança, à riqueza da região, às leis relativas à preservação e tributação da propriedade material são essenciais para determinar a sua distribuição.

Mas é bom não esquecer o outro factor, o trabalho. Os problemas da discriminação, da educação, das capacidades pessoais, da influência político-social dos agentes, etc., são hoje tanto ou mais importantes quanto a riqueza material de cada um para determinar o seu nível de satisfação das necessidades.

Da má distribuição nasce a pobreza, ou seja, uma situação em que o acesso aos bens necessários para satisfazer as necessidades está abaixo de um certo nível considerado normal. A pobreza é, naturalmente, a principal questão dentre os problemas de distribuição.

A pobreza constitui um conjunto de problemas dos mais complexos na Economia actual. Para o analisar são necessárias considerações prévias, algumas das quais são esquematizadas adiante.

Podemos dividir a pobreza em quatro tipos distintos:

— Um primeiro tipo de pobreza resulta do facto de o total da produção da economia, o bolo global, ser demasiado pequeno para dar uma quantidade satisfatória a todos, mesmo que fosse bem distribuída. Esta situação, a que alguns chamam «subdesenvolvimento», foi a que prevaleceu durante séculos, e hoje prevalece em boa parte do mundo (nos países pobres, conhecidos por «terceiro mundo»). Trata- se de um problema estrutural que só se resolve pelo aumento do bolo total, ou seja, pelo desenvolvimento económico, tema que trataremos numa secção posterior.

— Um segundo tipo de pobreza resulta de choques e perturbações que a economia sofre, e que, afectando certos estratos da economia menos favorecidos, podem fazê-los cair numa situação de pobreza. Estes problemas de flutuação económica , eminentemente

transitórios, são os causadores do aumento da pobreza verificado em períodos de crise e depressão, que adiante analisaremos.

— Um terceiro tipo, talvez o mais popularmente referido, resulta de uma má distribuição do bolo global, que, se fosse repartido de forma mais equitativa, daria o suficiente para todos. Aqui é que o problema da pobreza se liga ao da equidade.

— Deve ser referido um quarto tipo de pobreza, que aparece mesmo quando uma sociedade resolveu, em boa medida, os seus problemas de desenvolvimento, estabilidade e distribuição. Estes novos tipos

elementos mais essenciais da estrutura do indivíduo e da sociedade. São situações de pobreza, marginalização e isolamento que resultam de «doenças», pessoais e sociais, e que só podem ser resolvidas por um processo que leve a pessoa e a sociedade a defrontarem-se consigo próprias.

Para além da distinção destes vários tipos de pobreza, com diferentes naturezas, causas e remédios, é importante notar um outro aspecto, essencial para a compreensão da pobreza. Trata-se da constatação de que a pobreza tem características cumulativas de círculo vicioso. As várias causas de um certo estado de pobreza tendem a agir e reagir entre si, criando uma interacção de motivações que constituem uma verdadeira armadilha de pobreza. É claro que essa armadilha pode e deve ser quebrada, mas as suas características sistémicas e cumulativas devem ser entendidas.

Uma realização desta interacção pode ser notada no facto de, na maior parte das situações concretas de pobreza, se poder encontrar, simultaneamente, vários dos tipos de pobreza acima referidos, embora um possa ser dominante.

Mas a cumulatividade causal da pobreza é algo sempre presente no estado de pobreza, que pertence à sua própria definição. A interacção dos factores objectivos e subjectivos de uma situação de pobreza estão sempre presentes, criando a cultura de pobreza, de que atrás se falou, mas até entre os factores objectivos existe essa interacção. Um pobre, desempregado, devido à sua situação de carência, tem tendência a ter fome e problemas de saúde. Sendo pobre, é marginalizado, sem formação, o que aumenta as suas dificuldades em melhorar a sua situação. No fundo, na expressão de um analista destes problemas, um

pobre é pobre porque é pobre.

Esboçados os contornos dos problemas de equidade, pobreza e distribuição, podemos tratar, muito esquematicamente, alguns problemas relativos a estratégias de solução para estas questões. Essas estratégias serão descritas muito brevemente, apontando-se as suas principais características, vantagens e deficiências.

A distribuição de transferências directas (esmolas, programas directos

de combate à pobreza) para os mais pobres foi o grande falhanço nas estratégias contra a pobreza. Por isso, normalmente, a ajuda acaba antes da pobreza ter sido erradicada, ficando no final a situação igual à inicial.

Por isso, estes programas só se verificam para casos e situações especiais, onde a pobreza ou é de natureza transitória, eliminando-se por si, ou não tem solução, sendo a assistência a única forma de a abordar.

Mas é essencial que essa ajuda seja bem delimitada e restrita no tempo, sob pena de tornar inoperantes os resultados das estratégias que acompanham.

A redistribuição directa dos factores produtivos é uma estratégia que actua sobre as causas do terceiro tipo de pobreza atrás referido. A má distribuição da terra e do capital está normalmente na origem da desigualdade e, consequentemente, da pobreza. Assim, as políticas de redistribuição de activos (reforma agrária, confiscação e nacionalização do capital) parecem ser o modo mais natural e economicamente mais directo de resolver o problema.

Esta constatação deve ser acompanhada pela clarificação das dificuldades que lhe são inerentes. As redistribuições bem sucedidas estão normalmente ligadas a grandes convulsões políticas, onde se

aproveita a alteração do quadro sociopolítico para redifinir a distribuição da riqueza. No entanto, nas sociedades onde esta desigualdade é muito acentuada, não há alternativa fácil a esta redistribuição fundamental. O acesso à educação, a criação de condições básicas de vida indispensáveis à realização da actividade produtiva e a eliminação de discriminações são algumas das formas mais eficientes de combater as desigualdades neste campo, embora existam alguns elementos (dotes pessoais, inteligência, etc.) que não podem ser redistribuídos facilmente. Para além destas estratégias, os esforços de estabilização e desenvolvimento, que serão tratados em secções posteriores, são

meios importantes de combate à pobreza.

A complexidade das várias situações de pobreza faz com que as várias estratégias referidas tenham de ser combinadas para conseguir uma abordagem eficiente. O Banco Mundial, num documento de 1990, apresentou uma estratégia mista, orientada sobretudo para os países subdesenvolvidos. Nesta estratégia existem essencialmente duas linhas de actuação:

— orientação do processo de crescimento económico no sentido de favorecer o trabalho não especializado, factor produtivo que é detido, sobretudo, pelos mais pobres;

— fornecimento de serviços públicos nos campos da saúde, educação, assistência, etc., que permitam aos pobres aproveitar das oportunidades de desenvolvimento que a primeira componente lhes traz.

O ponto mais importante da estratégia reside no facto de as suas duas partes serem interdependentes.

Esta estratégia, acompanhada da assistência necessária a casos especiais, é um exemplo de políticas compostas e multifacetadas que podem ter sucesso em situações concretas de pobreza.

Quem mais sabe de pobreza são os pobres. Por outro lado, ninguém pode ser «desenvolvido» por outros, tem de se desenvolver a si próprio. Assim, a única forma de conhecer e eliminar a situação de pobreza é quando isso é feito pelo próprio pobre. Só o pobre, se estiverem criadas as condições, o pode fazer.

Mas existe uma outra abordagem ao problema da pobreza, que sublinha o chamado conceito relativo e subjectivo da pobreza. Este problema está ligado à diferente percepção do que pode ser considerado como «satisfação mínima das necessidades». Ou seja, quando o nível geral de satisfação sobe, o nível de pobreza também sobe. Este conceito consiste na inclusão de considerações de igualdade na definição de pobreza. Mas o que é igualdade? Há pelo menos três definições do conceito que têm sido utilizadas pelos seus defensores:

— Igualdade de direitos políticos, que consiste na eliminação das discriminações. Esta igualdade realiza-se na sociedade democrática.

— Igualdade de direitos económicos , que consiste na necessidade de toda a gente partir da mesma situação com iguais regras de jogo. As sociedades modernas têm lutado por ela, mas não foi atingida na generalidade dos casos.

— Igualdade de resultados económicos, que se atinge quando toda a gente se encontra sempre na mesma situação económica. Este resultado apenas se conseguiu em certas utopias.

A principal questão relacionada com a busca da igualdade prende-se com o efeito que a redistribuição pode ter sobre a eficiência produtiva. Aqui, a maior parte dos autores fala do nosso já conhecido conflito entre

a eficiência e a equidade. Tem-se verificado que se o bolo é mais bem distribuído, ele fica mais pequeno. É mais uma manifestação da lei de que «não há almoços grátis».

Mas este conflito, se o mercado funcionar bem, é muito pequeno. Considere-se que uma pessoa é a dona de todos os factores. Se é racional, vai afectar cada factor de forma a que o benefício marginal do uso de cada factor em cada produto seja igual em todos os produtos. Se agora os factores produtivos não forem propriedade de uma única pessoa mas sim distribuídos por muitos e não houver custos de negociação entre as pessoas, como todos são racionais, a afectação final de factores vai ser exactamente igual à anterior. Esta ideia é uma aplicação do célebre teorema de Coase, da autoria do economista Ronald Coase.

RONALD COASE (n. 1910)

A sua ideia básica é que, se houver um mercado a funcionar bem, as pessoas vão negociar de tal forma que, qualquer que seja a distribuição dos direitos o resultado produtivo seja o mais eficiente. A sua intervenção criou várias disciplinas, como a Economia do Direito ou Economia da Propriedade, que são ainda hoje muito dinâmicas.

É claro que, dado que na realidade há custos de negociação, a redistribuição pode ter efeitos na afectação de factores. É daí que nasce o conflito eficiência-equidade, que incorpora os custos, por vezes elevados, que a política de redistribuição levanta em termos de eficiência. Esses custos são dos tipos mais variados.

Em primeiro lugar devem referir-se os custos administrativos do aparelho de redistribuição. Ao afectar terra, trabalho e capital à tarefa de redistribuição, esses factores são desviados das tarefas directamente produtivas.

Por outro lado, existe o custo relacionado com a perda de incentivos. Os ricos pensam que não vale a pena esforçar-se (investir, trabalhar, produzir), se depois lhes tiram o produto desse esforço, enquanto os pobres pensam que, dado que recebem o mesmo sem esforço, este não é necessário.

O Estado tem apresentado vários programas para promover a

equidade: os impostos progressivos, a segurança social, etc. O debate

tem sido muito forte entre defensores e atacantes (que confiam no mercado) da intervenção do Estado.

Ultimamente têm sido apresentadas algumas alternativas que minimizam o custo de eficiência.

A questão central do conflito eficiência-equidade reside no facto de os

custos em eficiência representarem o que a sociedade paga para ter a equidade, que é um benefício para si. Por outro lado, um bom

programa deve ter somo principal finalidade quebrar o círculo vicioso

da pobreza, melhorando a sua situação de educação, saúde, integração

na sociedade, etc. Trata-se, na verdade, de um investimento da sociedade. Por isso, o custo actual não é uma perda, mas sim um investimento.

Estes problemas não são fáceis e exigem um intenso e contínuo estudo e atenção. Podemos afirmar que eles estiveram no centro das preocupações da Economia. Em resumo, diremos, como o Prof. Gerald Meier, que o economista é, simultaneamente, «guardião da

racionalidade e procurador dos pobres».

Estas duas dimensões acompanharam a Economia ao longo de toda a sua história, e se a primeira, a busca da racionalidade, é a mais difundida e mais enquadrada na noção popular do economista, a

segunda está, talvez, ainda mais enraizada. Esta última afirmação pode ser exemplificada por uma história do grande Alfred Marshall. Este patriarca da Economia tinha colocado, junto à sua mesa de trabalho, um pequeno quadro representando um jovem pobre. O declarado objectivo dessa figura era recordar ao grande mestre que a finalidade principal da sua ciência residia na erradicação da pobreza. Também neste ponto, os economistas de sempre devem ser discípulos de Marshall.