2. DEMOCRACIA E ENSINO SUPERIOR NO BRASIL DO SÉCULO XXI
2.3 POLÍTICAS DE EXPANSÃO E ENFRENTAMENTO DAS
e Dilma Rousseff (2011-2016)
No presente tópico, busca-se apresentar as políticas de expansão e democratização do ensino superior brasileiro no início do século XXI, em especial as políticas adotadas para o setor público no Governo Lula da Silva (2003-2010) e no governo Dilma Rousseff (2011-2016), bem como alguns estudos realizados acerca dos efeitos gerados por essa política, a fim de identificar em que medida se tem procedido à busca pela democratização desse nível de ensino e se ele efetivamente se direciona para o combate à desigualdade estrutural historicamente existente na educação superior no Brasil. Para tanto, serão apresentados inicialmente os marcos regulatórios que dão conta dessa expansão.
De acordo com Franco et al. (2010), o processo de expansão do ensino superior brasileiro tem passado por distintas fases, qualificadas por demandas e estratégias que englobam interiorização, expansão do sistema como um todo e expansão qualificada na equidade – cada fase com seu respectivo conjunto de regulamentações, as quais caminham pari
Nesse sentido, apontam como marcos regulatórios expansionistas a LDB/96, o Plano Nacional de Educação (PNE 2001-2011)28, as políticas que instituem o Sistema Nacional de Avaliação (SINAES), os movimentos de internacionalização, o Programa de Apoio a Planos de Reestruturação e Expansão das Universidades Federais – REUNI (2007) e as políticas de ações afirmativas direcionadas para o acesso e permanência, como o PROUNI - Programa Universidade para Todos.
A eles, acrescenta-se no presente estudo o Plano Nacional de Educação (PNE 2014- 2024), a nova roupagem dada ao crédito educativo por meio do Programa de Financiamento Estudantil (FIES), reestruturado em 2010 e o Sistema de Seleção Unificada (SISU), criado em 2010, além da Lei de Cotas no Ensino Superior, promulgada em 2012.
Todas essas medidas resultaram do documento “Uma Escola do tamanho do Brasil”, no qual constavam os compromissos do Governo Lula para a educação, com destaque para a necessidade de ampliação do acesso ao ensino superior para todos os que a ela demandarem, preconizando ainda uma universidade comprometida com a inclusão social.
A meta do PNE 2001-2011 foi reforçada no referido documento, na medida em que este estabelecia o percentual de 30% de jovens em idade escolar matriculados em instituições de ensino superior, dado o atraso que o país se encontrava em relação a outros de nível de desenvolvimento semelhante – apenas 8% de jovens entre 20 e 24 anos estavam matriculados nos cursos de graduação, na época de elaboração do documento (MICHELLOTO et al., 2006).
Em termos atuais, quando da aprovação do PNE 2014-2024, apesar do crescimento dessa taxa para 17,7%, bem como de um expressivo aumento no número de matrículas, a mesma permanecia abaixo da meta projetada pelo primeiro Plano Nacional de Educação (2001- 2011). Por outro lado, de acordo com Lázaro (2016), a taxa bruta em 2014 de 34,2% revela um sinal positivo de uma retomada do percurso escolar por parte de estudantes mais velhos.
Tais estudantes com idade de 24 anos ou mais no ensino superior se encontram em maior proporção do que a dos jovens na faixa de 18 a 24 anos, indicando um dos grandes desafios
28 Foi discutido no tópico 1.6 o caráter expansionista da LDB/96, em função da diversificação institucional por ela
possibilitada e que impulsionou o crescimento de vagas no ensino superior, especialmente no setor privado. Do mesmo modo, o PNE 2001-2011 e sua meta de 30% de matrículas de jovens entre 18 e 24 anos no ensino superior, a qual apesar de não ter sido alcançada, possibilitou avaliação e replanejamento expresso no PNE seguinte, o do decênio 2014-2024. Ressalta-se, mais uma vez, o veto presidencial à meta de 40% das matrículas no ensino superior público, reforçando assim o caráter privatista dessa expansão como política do governo FHC.
para que o país alcance as metas projetadas pelo PNE 2014-2024, especificamente a meta 12, que é “elevar a taxa bruta de matrícula na educação superior para 50% e a taxa líquida para 33% da população de 18 a 24 anos, assegurada a qualidade da oferta e expansão para, pelo menos, 40% das novas matrículas, no segmento público” (BRASIL, 2014).
Retomando os marcos regulatórios antes especificados e que constituíram o cerne das políticas de ensino superior do governo Lula, tem-se a introdução do SINAES, o qual abarca um conjunto de normas que tratam da avaliação do ensino superior. Isto como meio de assegurar um efetivo controle sobre o processo de expansão acentuada no número de IES, ampliação de cursos e de matrículas, verificado desde os anos 1990.
O SINAES foi introduzido pela Lei nº 10.861, de 14 de abril de 2004, com procedimentos de avaliação regulados pela Portaria nº 2.051, de 9 de julho de 2004. Esta portaria estabelece competências para a Comissão Nacional de Avaliação da Educação Superior (CONAES), bem como estabelece três etapas para o processo de avaliação das IES: a “Avaliação Institucional”, com o objetivo de identificar o perfil e o significado de atuação das instituições; a “Avaliação dos Cursos de Graduação”, realizada por meio de instrumentos e visitas in loco; e a “Avaliação do Desempenho dos Estudantes” que objetiva acompanhar o processo de aprendizagem e o desempenho acadêmico dos mesmos29.
A lei que instituiu o SINAES representou um marco da expansão da educação superior pela via das ações afirmativas, segundo Franco et al. (2010). Isto porque esta lei, em seu art. 3º, passou a conferir o caráter de centralidade a essas ações na universidade brasileira contemporânea, ressaltando a responsabilidade dessas instituições em promover inclusão social. As autoras também ressaltam que as ações institucionais desta natureza são integrantes do perfil institucional pensado, inclusive em termos de atuação qualificada. De acordo com este dispositivo legal:
Art. 3º. A avaliação das instituições de educação superior terá por objetivo identificar o seu perfil e o significado de sua atuação, por meio de suas atividades, cursos, programas, projetos e setores, considerando as diferentes dimensões institucionais, dentre elas obrigatoriamente as seguintes:
[...]
III: a responsabilidade social da instituição, considerada especialmente no que se refere à sua contribuição em relação à inclusão social, ao desenvolvimento econômico
29 Como parte do conjunto normativo do SINAES, há ainda o Decreto Federal nº 5.773, de 9 de maio de 2006, que
e social, à defesa do meio ambiente, da memória cultural, da produção artística e do patrimônio cultural” (BRASIL, 2004).
Desse modo, passa-se a conferir destaque a dois marcos, ou programas desenvolvidos pelo Governo Lula, que representam a busca pela expansão e democratização do ensino superior, com garantia de igualdade de acesso por parte de minorias sociais a universidades públicas federais: o REUNI e o SISU30.
O primeiro marco regulatório destacado no presente estudo está relacionado à expansão da rede federal de ensino superior, iniciada em 2003 por meio do Programa EXPANDIR31 e que teve como foco o processo de interiorização dos campi das universidades federais. Naquele ano, o número de municípios atendidos por universidades federais era 114, passando para 275 municípios em 2013, segundo dados do MEC/SESu apresentados por Ristoff (2016).
Como parte do Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE) e atendendo a uma solicitação da Associação Nacional dos Dirigentes das Instituições de Ensino Superior (ANDIFES) realizada em 2003, foi criado o Programa de Apoio a Planos de Reestruturação e Expansão das Universidades Federais (REUNI), por meio do Decreto nº 6.096, de 24 de abril de 2007, com o objetivo de “ampliar o acesso e a permanência na educação superior, no nível de graduação, pelo melhor aproveitamento da estrutura física e de recursos humanos existentes nas universidades federais” (BRASIL, 2007) 32.
Por meio desse programa, o governo buscaria dotar as universidades federais das condições necessárias para a ampliação do acesso e permanência na educação superior, de modo
30 Além destes programas, outros foram desenvolvidos, tendo como foco a educação superior privada, como: 1) o
Programa Universidade para Todos (PROUNI), referente à concessão de bolsas universitárias, com recursos não vinculados constitucionalmente à educação – sua criação se deu mediante Medida Provisória nº 213 de 10 de setembro de 2004, sendo institucionalizado em 13 de janeiro de 2005 por meio da Lei nº 11.096; e 2) o Programa de Financiamento Estudantil (FIES), de longa presença no sistema educacional brasileiro, tendo recebido nomes distintos no decorrer de sua história, como o Crédito Educativo, criado em 1976 pelo Regime Militar; nos atuais moldes durante o governo FHC por meio da Lei nº 10.260 de 12 de julho de 2001, o FIES sofreu significativa reestruturação em 2010, com a promulgação da Lei nº 12.202.
31 De acordo com Costa Filho (2016), o Programa EXPANDIR (2003-2006) representou o primeiro ciclo de
expansão das universidades públicas federais, voltado para o aumento do número de vagas e de uma presença mais efetiva das universidades federais nos municípios do interior dos estados brasileiros. Esse período também ficou conhecido como Pré-REUNI.
32 Franco et al. (2010, p. 130) destacam que “o Reuni apresenta pontos em comum com o projeto Universidade
Nova – Uninova, elaborado e divulgado por um grupo de reitores das IFES, cujo teor influenciou a elaboração de um documento entregue ao MEC pela ANDIFES, com a proposta de um programa de expansão e reestruturação das IFES. A fonte inspiradora da Uninova se reporta, por sua vez, aos pressupostos do Acordo de Bolonha, principalmente no que concerne à remodelação e reorganização de modelos acadêmicos (com os bacharelados interdisciplinares, por exemplo), cursos e currículos”.
a “consolidar uma política nacional de expansão da educação superior pública, cumprindo o que está disposto no Plano Nacional de Educação, que estabelece o provimento da oferta de educação superior para, pelo menos, 30% dos jovens na faixa etária de 18 a 24 anos, até o final da década” (FRANCO et al., 2010).
No intuito de dar concretude a esta e às outras metas dispostas no referido decreto33, seria assinado entre o MEC e a IFES um “Termo de Adesão”, no qual seriam repassados recursos financeiros adicionais àquelas que optassem por aderir ao programa (o prazo para aderirem à proposta era de cinco anos), havendo ainda concessão de autonomia às universidades participantes para elaboração de um modelo próprio de expansão que pudesse levar em conta as urgências e vocações da instituição.
Como contrapartida, as IFES deveriam mostrar eficiência e rapidez nas providências relativas à expansão, de modo inclusive a ter no edital do processo seletivo imediatamente seguinte à assinatura do Termo de Adesão, os cursos novos que constavam do seu projeto de expansão. Além disso, deveriam realizar outras ações institucionais com vistas à redução da evasão e da repetência como: a criação de cursos novos ou novas modalidades acadêmicas e curriculares; o aumento de vagas e matrículas (o que leva a aumento de alunos por turma, por sala e por professor), o aproveitamento da “capacidade ociosa” física, material e de pessoal, o preenchimento de vagas ociosas e a reformulação de programas, cursos, grades curriculares e recursos didáticos deveriam ser iniciadas, com o fim precípuo de obter maiores índices de aprovação/conclusão (FRANCO et al. 2010).
Quanto à meta que prevê taxa de sucesso de 90%, Ristoff (2016, p. 24) afirma que esta não encontra sustentação, face o “comportamento histórico da educação superior brasileira que, em 1999, registrou a mais alta taxa de sucesso (60%) nos últimos 22 anos e que, atualmente, está em 51%”. Para o autor, esta taxa atual tem sido superior quando comparada com outros países, como Itália e Suécia, sendo muito próxima da França. Diante disso, considera não parecer razoável manter a meta de 90% de taxa de sucesso, embora seja sempre desejável quem número cada vez maior de estudantes ingressantes conclua a graduação.
O relatório elaborado pela ANDIFES em 2010 e mencionado por Franco et al. (2010) destacou dentre os resultados apresentados pelo REUNI, o aumento da oferta de vagas nos
33 De acordo com art. 1º, § 1º do Decreto 6.096/2007, “o Programa tem como meta global a elevação gradual da
taxa de conclusão média dos cursos de graduação presenciais para noventa por cento e da relação de alunos de graduação em cursos presenciais por professor para dezoito, ao final de cinco anos, a contar do início de cada plano” (BRASIL, 2007).
cursos de graduação presenciais, ampliação de ofertas de vagas nos cursos noturnos, evolução no número de cursos de graduação presencial, evolução da pós-graduação, e inovações acadêmicas34.
Em meio às novas arquiteturas institucionais propostas a partir do REUNI, como parte do processo de expansão e democratização das IFES, um segundo marco legal também relacionado a esse processo é implantado, desta vez com foco no processo de seleção dos candidatos às vagas oferecidas nas universidades federais. Trata-se do Sistema de Seleção Unificado (SISU), um sistema informatizado, gerenciado pela Secretaria de Educação Superior do MEC, no qual as IFES oferecem, por adesão voluntária, vagas a candidatos participantes do ENEM.
O SISU foi instituído pela Portaria Normativa do MEC nº 2, de 26/01/2010. Recentemente passou a ser regulado pela Portaria Normativa nº 21, de 5/11/2012, tendo em vista a incorporação da Lei de Cotas no Ensino Superior (Lei nº 12.711, de 29/8/2012), lei essa promulgada durante o Governo de Dilma de Rousseff (2011-2016)35 e após o julgamento pelo Supremo Tribunal Federal (STF) da Ação de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) nº 186 – proposta pelos Democratas (DEM) – em 26 de abril de 2012.
Em sua decisão, o plenário do STF manifestou-se pela constitucionalidade da política de cotas raciais, utilizando quatro eixos de argumentos: 1) o princípio da igualdade material; 2) a importância da promoção da diversidade por meio dessa política; 3) o entendimento de que raça não se constitui em um conceito biológico/genético, mas sim numa construção histórica e social, que leva em consideração elementos fenotípicos e grupos sociais; 4) e o caráter proporcional da medida, uma vez que propicia mais oportunidade às universidades, com base em critérios objetivos (MAUÉS e ALMEIDA, 2014).
34 De acordo com o relatório da ANDIFES, das 53 universidades federais que aderiram ao Reuni, 45, ou seja, 85%
delas responderam que estão realizando inovações acadêmicas.
35 Tecendo uma análise da primeira fase do Governo Dilma Rousseff, Evandicleia Carvalho (2016, p. 71) afirma
que sua base normativa evidenciou uma opção pela continuidade de programas do governo anterior que conferiram ênfase ao crescimento de matrículas (setores público e privado) no ensino superior, com ampliação do acesso a minorias sociais. Segundo a autora, isso indicou uma fase de consolidação de diretrizes da reforma em curso no país com alteração de modelos institucionais e expansão do sistema de ensino superior, com destaque para a continuidade da interiorização de campi universitários e para ações de fortalecimento da pesquisa, especificamente científica e tecnológica, como o Programa Ciências Sem Fronteiras, criado pelo Decreto nº 7.642, de 13 de dezembro de 2011.
Apesar da adesão voluntária ao SISU, Ristoff (2016) observa que, em 2015, todos os institutos federais participavam do programa, sendo que apenas duas das 63 universidades federais ainda preferiam contar com processos seletivos próprios36.
O que se observa é que ano após ano, o Sisu ganha espaço, e o antigo vestibular – pequeno, estadualizado, elitista, pago e com mobilidade restrita aos ricos – vai-se tornando coisa do passado, cedendo lugar a um processo seletivo amplo, nacional, democrático, gratuito e com oportunidade de mobilidade para todos (RISTOFF, 2016, p. 26).
Cabe, entretanto, problematizar em que medida essa democratização do acesso, com oportunidade de mobilidade para todos, vem se realizando no âmbito da universidade, principalmente após a aprovação de reserva de vagas por meio de cotas para estudantes egressos de escolas públicas e estudantes pretos, pardos e indígenas (PPIs).
Por meio da promulgação da Lei de Cotas em 2012, o SISU, a partir de 2013, passou a incorporar, para as universidades e institutos federais, as regras previstas por essa lei, que prevê reserva de vagas de, no mínimo, 50% para estudantes que tenham cursado integralmente o ensino médio em escolas públicas.
Com a implantação da Lei de Cotas37, as regras do SISU passaram a prever seis possíveis
rotas de concorrência: 1) Ampla concorrência; 2) ações afirmativas próprias de cada instituição; 3) estudantes PPIs oriundos de escolas públicas, com renda familiar de até um salário mínimo e meio; 4) estudantes PPIs, com renda familiar superior a um salário mínimo e meio; 5) estudantes oriundos de escolas públicas, com renda familiar de até um salário mínimo e meio; 6) estudantes oriundos de escolas públicas, com renda familiar superior a um salário mínimo e meio.
Importante observar que, apesar do STF ter se posicionado favorável à política de cotas raciais, sem sua subsunção a cotas relacionadas à renda, a Lei 12.711/12 acabou por inserir
36 Adesão crescente das IFES ao SISU, aliada à política do REUNI, teve impacto imediato sobre o número de
vagas, saindo de menos de 50 mil em 2010 para mais de 205 mil em 2015, representando um aumento de 329% no período (RISTOFF, 2016).
37 As bases normativas que regulamentam a Lei de Cotas (Lei nº 12.711/2012) são: o Decreto nº 7.824/2012, que
define as condições gerais de reservas de vagas, estabelece a sistemática de acompanhamento das reservas de vagas e a regra de transição para as instituições federais de educação superior; e a Portaria Normativa nº 18/2012, do Ministério da Educação, que estabelece os conceitos básicos para aplicação da lei, prevê as modalidades das reservas de vagas e as fórmulas para cálculo, fixa as condições para concorrer às vagas reservadas e estabelece a sistemática de preenchimento das vagas reservadas.
aquela como parte desta, associando, pois, a questão racial à questão social. A este respeito, estudos como o de Jesus (2014), em sua tese de doutorado pela Universidade Federal Fluminense (UFF), entendem que o “racismo presente na sociedade brasileira e que gerou as desigualdades de oportunidades e as desigualdades raciais foram ignorados pelos legisladores da lei federal de cotas”.
Ao tratar da previsão de cotas no SISU, Ristoff (2016) afirma que PPIs representam 52% da população brasileira. Ainda assim, ele constata que mesmo atendendo às exigências da lei com relação à origem dos estudantes na escola pública, há ainda uma enorme distância entre o que os PPIs representam na população brasileira e o que eles representam no campus das instituições federais.
Diversos questionamentos surgem a partir da implantação da política de cotas no acesso ao ensino superior. Ristoff (2016) destaca, entre eles, a qualidade dos estudantes selecionados, enfatizando a questão da mídia e a convicção ou preconceito de que, com as cotas, a qualidade da educação superior só tenderia a piorar. Tomando dados do MEC/INEP referentes ao desempenho dos cotistas e não-cotistas no SISU, o autor observa que em 2015 a relação candidato vaga (sendo ampla concorrência 25,66 e cotistas 27,99) é muito semelhante, com a disputa um pouco mais acirrada entre os candidatos cotistas.
Um ponto relevante observado por Ristoff (2016) é o de que a lei de cotas tem significativo impacto nos cursos de alta demanda. Porém, o mesmo não é observado em cursos de baixa demanda, como Pedagogia e Licenciaturas, que tendem a concentrar os mais altos percentuais de estudantes oriundos da escola pública, filhos de pais de baixa renda, com pouca ou nenhuma escolaridade, e de PPIs. Essa observação se faz importante, uma vez que a proposta apresentada na presente pesquisa refere-se à análise dos efeitos causados por essa política em cursos de alta e baixa demanda, onde são analisados, respectivamente, os dois cursos mais antigos do campus da UFMA de Imperatriz, quais sejam o curso de Direito e o curso de Pedagogia.
2.4 DEMOCRACIA EM CRISE E RECRUDESCIMENTO CONSERVADOR NO