Princípio federativo

A concepção moderna de Federação data de 1787, pertinente à Convenção de Philadelphia, onde as treze ex-colônias inglesas resolveram se organizar, dispondo de parte de suas soberanias, no sentido de constituírem um novo Estado. No Brasil este conceito surge apenas um século depois, em 1889, juntamente com a república, de forma inversa, uma vez que no caso não se tratava da comunhão de ordens até então independentes, mas sim sujeitas do mesmo Poder.

Atualmente, o conceito de federação vem insculpido, da mesma forma que o princípio republicano, no artigo 1º da Constituição, ao referir que a República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito.

Conforme já referido, a Constituição Federal prevê em relação às matérias que não podem ser objeto de modificação no âmbito da própria Constituição, referindo expressamente que a forma federativa de Estado não poderá ser objeto de emendas constitucionais.

O vocábulo federação tem origem na expressão latina foederis, cujo sentido é aliança, união ou pacto, de maneira que a forma federativa implica, necessariamente, a concepção de união de partes, de acordo com uma ordem jurídica comum, sem que haja supressão da autonomia política dos Estados- Membros da Federação. A concepção de federação, portanto, pressupõe serem determinadas competências legislativas conferidas aos federados, em relação às quais a delegação deverá ser absoluta, ou seja, que não se permita a interferência, tanto da União, quanto dos demais entes.

Da mesma forma que a república corresponde à forma de governo, o vocábulo federativa agrega característica complementar que designa a forma de Estado, no caso num Estado onde o poder se encontra descentralizado. A respeito dos conceitos relacionados à matéria, que por vezes podem ser utilizados como sinônimos equivocadamente, esclarece José Afonso da Silva:

República Federativa do Brasil condensa o nome do Estado brasileiro – República Federativa do Brasil 00, o nome do país –

Brasil -, a forma de Estado, mediante o qualificativo Federativa, que indica tratar-se de Estado Federal, e a forma de governo – República. Pátria é termo que exprime sentimentos cívicos (Pátria: terra do país, terra que amamos; Patria est ubicumque est bene”, Pátria é o lugar onde se sente bem).

(....)

Forma de Estado. O modo de exercício do poder político em função do território dá origem ao conceito de forma de Estado. Se existe unidade de poder sobre o território, pessoas e bens, tem-se o estado unitário. Se, ao contrário, o poder se reparte, se divide, no espaço territorial (divisão espacial de poderes), gerando uma multiplicidade de organizações governamentais, distribuídas regionalmente, encontramo-nos diante de uma forma de Estado composto, denominado Estado federal ou Federação de Estados.48

Em assim sendo, a concepção de descentralização política, corolário da federação, pressupõe a existência de uma ordem jurídica geral e soberana, em coexistência com diversas ordens parciais, as quais gozarão de autonomia.

Portanto, a fim de compreendermos quanto à relação das duas ordens em questão, faz-se útil a definição do que é soberania, pois trata exatamente de característica que diferencia a União em relação aos Estados. Por soberania compreendemos o poder supremo do Estado, o qual se fundamenta em si mesmo, nos termos da Constituição. Tem soberania aquele que detém o poder supremo e absoluto, de forma a não se sujeitar, ou buscar validade, em “sistema superior”. Neste aspecto do princípio federativo, destacamos a compreensão de Gilmar Ferreira Mendes sobre a matéria, nos seguintes termos:

Assim, a soberania, no federalismo, é atributo do Estado Federal como um todo. Os Estados-membros dispõem de outra característica – a característica da autonomia, que não se confunde com o conceito de soberania.

A autonomia importa, necessariamente, descentralização do poder. Essa descentralização é não apenas administrativa, como, também, política. Os Estados-membros não apenas podem, por suas próprias autoridades, executar leis, como também é-lhes reconhecido elaborá-las. Isso resulta em que se perceba no Estado Federal uma dúplice esfera de poder normativo sobre um mesmo território49 Por este motivo, o Estado soberano é aquele que representa a união dos demais Estados federados, que por sua vez legitima o poder autônomo dos

48 _{SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. São Paulo: Ed. Malheiros, 2009,} p. 100.

49 _{BRANCO, Paulo Gustavo Gonet; MENDES, Gilmar Ferreira. Curso de Direito Constitucional. 6.ed.} São Paulo: Saraiva, 2011, p. 754.

membros da Federação. Por essa razão, o Estado soberano (União) distingue-se das unidades da Federação em função de sua capacidade de representar os “Estados-membros” no âmbito internacional.

A federação tem por objetivo a distribuição do poder e o respeito às autonomias regionais, objetivo este que somente será bem sucedido uma vez que a Constituição acerte ao dispor quanto às matérias que são de competência legislativa dos Estados-membros. Sobre este aspecto, Celso Ribeiro Bastos esclarece:

A federação é a forma de Estado pela qual se objetiva distribuir o poder, preservando a autonomia dos entes políticos que a compõem. No entanto, nem sempre se alcança uma racional distribuição do poder; nestes casos dá-se ou um engrandecimento da União ou um excesso de poder regionalmente concentrado, o que pode ser prejudicial se este poder estiver nas mãos das oligarquias locais. O acerto na Constituição, quando dispõe sobre a Federação, estará diretamente vinculado a uma racional divisão de competência entre, no caso brasileiro, União, Estados e Municípios; tal divisão ara alcançar logro poderia ter como regra principal a seguinte: nada será exercido por um poder mais amplo quando puder ser exercido pelo poder local, afinal os cidadão moram nos Municípios e não na União.50

Nestes termos, somente a União é soberana, restando aos Estados-membros autonomia política em relação à competência constitucionalmente estabelecida.

A respeito do Estado Brasileiro, dispõe Roque Antonio Carrazza:

O Estado Brasileiro, como dissemos, é um Estado Federal. Nele, os Estados-membros, embora conservem sua autonomia nas relações internas, não têm personalidade internacional, não podendo comparecer diretamente ante o foro do direito das gentes. Assim, não lhes é dado, diretamente, nem manter relações diplomáticas com Estados estrangeiros (ius legationis), nem declarar guerra (ius belli), ou celebrar a paz, nem, tampouco, firmar tratados internacionais (ius tractatuum). Os que nascem em qualquer dos Estados-membros têm nacionalidade brasileira. Não possuem, igualmente, soberania. Soberano é o Estado Brasileiro51_.

Desta forma, de acordo com a organização do Estado Brasileiro, este é indubitavelmente um Estado Federal, uma vez que o poder político é descentralizado, de acordo com uma ordem geral que convive harmonicamente com

50 _{BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional. 24.ed. revista e atual. São Paulo:} Malheiros, 2013, p. 223.

51 _{CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de Direito Constitucional Tributário. 29.ed. São Paulo: Ed.} Malheiros, 2013, p. 161.

ordens parciais. Ainda, se verifica no Estado Federal Brasileiro a participação da vontade das ordens jurídicas parciais na ordem jurídica nacional, de acordo com sistema democrático e representativo dos Estados-membros.

No que diz respeito à autonomia conferida aos “Estados–membros”, destacamos que esta é verificada uma vez que inexiste hierarquia entre as normas emitidas pelas unidades da Federação e as normas emitidas pela União, tampouco destas em relação às normas municipais, uma vez umas não extraem validade em função das outras, mas sim diretamente da Constituição, que outorga a competência legislativa para cada um dos entes políticos.

Temos, portanto, que embora não sejam entidades idênticas, União e Estados-membros, estes convivem em igualdade política e jurídica, de acordo com o feixe de competências conferido a cada um.

Em matéria tributária verificamos que o constituinte originário conferiu competência para os Estados-membros e para os Municípios, bem como à União, garantindo aos entes da Federação verdadeira autonomia financeira, permitindo que os interesses locais sejam prestigiados e suportados por receitas próprias.

No que diz respeito às unidades da Federação, a estas é outorgada competência para instituir diversos tributos, todos obrigatoriamente descritos na Constituição. O Estado, na figura de qualquer um dos entes políticos, esta legitimado a cobrar tributos, sendo vedados, no entanto, que sejam criados novos tributos, muito menos sobreposição de incidências sobre os mesmos fatos, o que pode vir a desestabilizar o pacto federativo desenhado pelo legislador constitucional, resguardado em nível constitucional como cláusula pétrea.