O Projeto Eixo Tamanduatehy

A ideia de se promover um projeto urbano ao longo do eixo do Rio Tamanduateí, junto ao qual correm importantes infraestruturas de transporte metropolitano – a Avenida do Estado e a linha férrea da antiga São Paulo Railway ou Santos-Jundiaí, hoje usada por linhas de passageiros da CPTM - ganhou corpo nos anos 1990 em Santo André, um dos municípios da Região Metropolitana de São Paulo em seu quadrante Sudeste, formando, com São Bernardo do Campo e São Caetano do Sul, o polo da região do “ABC” fortemente industrializada ao longo do século XX, e centralizadora de outros municípios vizinhos, constituindo o chamado “Grande ABC”. Estes municípios, resultantes da subdivisão do território original do Município de Santo André, começaram a se desenvolver após a construção por capitais ingleses da primeira ferrovia que garantia o transporte de gêneros agrícolas do interior da província, depois Estado de São Paulo, para o porto exportador de Santos no litoral, a São Paulo Railway, a partir dos anos 1860. Mantendo o monopólio do tráfego ferroviário para Santos até os anos 1930, esta infraestrutura, implantada junto à várzea do Rio Tamanduateí, formou o mais importante eixo ferroviário paulista e teria criado nesta região um ambiente propício para o surgimento de atividades do Setor Secundário no seu entorno, resultando em uma

85 pujante produção industrial que atingiu o seu ápice nos anos 1970 (JENNY, 2005, p. 8).

O binário formado pela linha férrea e pela Avenida do Estado, que liga o município de Santo André com a capital, constitui um “eixo urbano” de 10,5 km de extensão que orienta as principais dinâmicas de desenvolvimento deste município. A partir da década de 1980 esta área passou a sofrer os impactos da globalização e de mudanças de dinâmicas produtivas mundiais, que levaram muitas indústrias a transferirem suas plantas para outras regiões, resultando em esvaziamento de áreas adjacentes ao citado eixo, fragmentação de territórios e redução da oferta de postos de trabalho, situação que se repetiu em diversos municípios do Grande ABC (TEIXEIRA, 2010).

Incentivada por consultores urbanísticos como Raquel Rolnik e Jordi Borja, o poder público local buscou intervir na faixa de terrenos industriais em processo de transformação na tentativa de reverter problemáticas resultantes da deterioração desta área, promovendo “requalificação urbanística, econômica, social e ambiental”

(TEIXEIRA, 2010, p. 9). O referido projeto, bem mais ambicioso que o da Operação Urbana Água Branca, surgiu com o objetivo de criar uma nova centralidade regional e metropolitana, propondo uma variedade de intervenções urbanísticas que deveriam catalisar requalificações dentro de um perímetro de 12.8 km² sobre a várzea do Tamanduatehy. Buscava-se reverter o quadro de crise resultante da desindustrialização, buscando alternativas para promover crescimento econômico e gerar novos postos de trabalho no município, contando com a participação do setor secundário e com a possibilidade de atrair para a área do Eixo Tamanduatehy atividades do setor terciário avançado que começavam a se proliferar na capital do estado (SOUZA; UEMURA, 2012, p. 113-114).

Segundo Ivana Jollembeck Jenny, a formulação do projeto teria passado quatro fases distintas, relacionadas com mudanças de gestão que redirecionaram suas diretrizes (2005, p. 69). O primeiro período, de “formulação”, tem como agente político principal o ex-prefeito Celso Daniel e teve como foco a busca por meios de viabilizar recuperação econômica da região do Grande ABC e a retomada da discussão de seu papel dentro da Metrópole (JENNY, 2005, p. 73).

86 No ano de 1998 a prefeitura de Santo André contratou estudos para a área do Eixo Tamanduatehy, a fim de fornecer ideias para a administração pública, os quais foram formulados por quatro equipes lideradas por urbanistas renomados como Christian de Portzamparc, Eduardo Leira, Joan Busquets e Cândido Malta Campos Filho (SOUZA; UEMURA, 2012, p. 122-123). Estes trabalhos foram divulgados publicamente no ano seguinte, gerando grande repercussão no meio acadêmico, político e empresarial e criando um marketing indispensável para atrair a participação de outros agentes nesta intervenção (JENNY, 2005, p. 79). As principais diretrizes destes estudos foram compiladas em um “projeto síntese” para esta intervenção, conforme veremos a seguir:

Os Projetos elaborados previam a valorização da região do Rio Tamanduateí enquanto pólo indutor do desenvolvimento econômico das zonas leste e sudeste da Região Metropolitana de São Paulo. De forma geral podemos destacar as seguintes propostas: maior acessibilidade com aeroportos e o porto de Santos, novo arranjo fundiário, valorização do transporte ferroviário para cargas e passageiros, marcos referenciais urbanísticos, marcos arquitetônicos, centros culturais, requalificação de espaços públicos e áreas verdes. A partir destas propostas, a equipe elaborou um projeto síntese que seria utilizado para ordenar o desenvolvimento da área. (JENNY, 2005, p.80)

Sakata (2006) destaca que os projetos desenvolvidos pelos especialistas internacionais se mostravam inadequados à realidade fundiária da região, uma vez que a maior parte dos terrenos que deveriam receber intervenções pertenciam à iniciativa privada, e não à prefeitura, e que esta não contava com recursos para adquirir e intervir em tais glebas. O “projeto síntese” elaborado pela administração municipal de Santo André buscou adaptar as referidas concepções em uma proposta adequada à condição real, priorizando a criação de áreas verdes, de equipamentos comunitários, e a reformulação do sistema viário estrutural. Foram previstas novas vias transversais e transposições do referido eixo, que seriam combinadas a uma nova via local paralela à Avenida dos Estados e a uma nova avenida junto à ferrovia, garantindo acessibilidade aos inúmeros fundos de lotes voltados para esta infraestrutura. Entretanto, a referida autora destaca que o “projeto síntese” não cumpriu sua função original, atuando mais como compilação de diretrizes do que como definidor de desenho urbano, servindo de base para futuras negociações de contrapartidas entre o setor privado e o poder público (SAKATA, 2006).

87 A segunda fase, compreendida entre os anos de 2001 e 2002, foi marcada por uma revisão deste projeto encabeçada por Irineu Bagnarioli, que havia assumido a Secretaria de Desenvolvimento Urbano, e por Enio Moro, coordenador dessa repartição (JENNY, 2005, p. 96). A proposta desenvolvida anteriormente era criticada por não apresentar um modelo de operacionalização capaz de cumprir o seu objetivo de atrair o setor terciário avançado e por vender uma ideia de cidade compatível com o interesse de empreendedores, ignorando as necessidades da população local. Esta gestão previu a criação de áreas destinadas à construção de habitação social, uma vez que dentro do perímetro da intervenção já existiam núcleos de habitação subnormal, e também buscou democratizar o projeto junto das demais repartições da Prefeitura. Além disso, promoveu a regularização jurídico urbanística das iniciativas em curso no perímetro do projeto e buscou aumentar contrapartidas a serem pagas pelos investidores (JENNY, 2005, p.106).

Entre os anos de 2003 e 2004 se deu a terceira etapa deste projeto, marcada pela direção de Jayme Marques e pela morte do prefeito Celso Daniel, seguida pelo empossamento de João Alvamileno. Esta brusca mudança de gestão implicou em reformulação da agenda política municipal, que deixou de colocar este projeto entre suas prioridades. O diretor Marques, profissional ligado á iniciativa privada, buscou novas maneiras de atrair o capital privado, mesmo que desligadas das políticas sociais do município, e propôs novas formas de financiamento para esta operação além da outorga onerosa e contrapartidas, como obter recursos junto ao BID e ao BNDES (JENNY, 2005, p. 107). Neste mesmo período ocorreu a discussão e aprovação do novo Plano Diretor do município, à luz dos novos instrumentos conferidos pelo Estatuto da Cidade aprovado em 2001.

A última etapa deste projeto, indicada por Ivana Jollembeck Jenny, iniciou-se em 2005, sob coordenação da então Secretária de Desenvolvimento Urbano e Habitação Rosana Denaldi. Os instrumentos do Estatuto da Cidade incorporados na legislação municipal nos anos anteriores possibilitaram uma política mais eficaz em favor da habitação social, mecanismos com os quais a coordenação de Enio Moro não contava (JENNY, 2005, p. 111). Verifica-se o empenho da prefeitura em criar diretrizes para intervenções urbanísticas pontuais capazes de catalisar modificações no seu entorno, embora até aquele momento ainda não houvesse uma clara

88 definição das diretrizes macro da área. Destaca-se também a continuidade da subordinação destas iniciativas aos interesses dos empreendedores privados, que de fato contavam com recursos para modificar o espaço construído (JENNY, 2005, p. 112).

FIGURA 2.4 - Mapa de Intervenções, Operações Urbanas e Parcerias realizadas no Projeto Eixo Tamanduatehy após 3 anos e meio de projeto (2002)

Fonte: PMSA / Projeto Eixo Tamanduatehy.

Até o ano de 2005 foram viabilizadas diversas intervenções no perímetro do Projeto Eixo Tamanduatehy, que compreendeu três Operações Urbanas dentro de seu extenso território, além de diversas outras parcerias entre o poder público e a iniciativa privada (TEIXEIRA, 2010). Uma vez que este projeto foi concebido antes da aprovação do Estatuto da Cidade, suas operações não seguiram as diretrizes estabelecidas por esta lei, sendo marcadas por um estreito diálogo entre empreendedores e prefeitura que excluía a sociedade de qualquer participação no processo decisório (SOUZA; UEMURA, 2012, p. 132). O “projeto síntese” não se mostrava uma ferramenta eficaz de gestão do solo urbano, não estabelecendo programas de ocupação de área detalhados como manda a referida legislação e nem contrapartidas capazes de gerar melhorias sociais significativas.

89 A prefeitura concedeu como benefício aos empreendedores deste projeto a flexibilização de índices construtivos e de usos, além de possibilidade de permuta entre áreas públicas e privadas, parcelamento de lotes e isenção de IPTU. A captação de mais-valia urbana se dava principalmente por meio da Outorga Onerosa do Direito de Construir, embora a utilização deste instrumento e a definição do estoque de potencial adicional não tenham sido estipulados para esta área no Plano Diretor vigente nos primeiros anos do projeto. Contrapartidas a serem oferecidas pela iniciativa privada eram calculadas pelo poder público individualmente, caso a caso, e poderiam se dar também através da construção de equipamentos urbanos (SOUZA; UEMURA, 2012, p. 129).

As operações urbanas implantadas restringiram-se a requalificar o entorno de grandes empreendimentos como shoppings centers, complexos hoteleiros e edifícios habitacionais. As contrapartidas demandadas pelo poder público beneficiavam tanto a população da região quanto os empreendedores, uma vez que estes, contribuindo com a viabilização de melhoramentos viários, novos espaços públicos e áreas verdes, garantiam a valorização de seus próprios investimentos (JENNY, 2005).

Destaca-se a Operação Urbana Pirelli, prevista para o terreno que correspondia ao complexo industrial do grupo de mesmo nome. A planta desta empresa foi compactada após a desativação da sua fábrica de cabos e supressão de residências operárias e outros edifícios menores, dando espaço para novas iniciativas. A empresa pretendia implantar um grande empreendimento, a Cidade Pirelli, com diversas torres, projetado pelo escritório do arquiteto Edo Rocha, que deveriam abrigar atividades de serviços, shopping centers, restaurantes e um hotel (JENNY, 2005, p. 138). Este projeto ia de encontro aos objetivos do poder público local, que buscava converter o uso da região em favor de atividades do setor terciário avançado. Assemelhava-se a projetos urbanos de reconversão de antigas glebas industriais promovidos na Europa, como a própria Pirelli havia realizado na área de Bicocca junto a Milão.

No ano de 1998 foi aprovada a lei de uma Operação Urbana para esta área, a fim de flexibilizar diretrizes urbanísticas e requalificar seu entorno, especialmente através do provimento de infraestruturas (JENNY, 2005, p.140). Porém, relatos colhidos por Jenny indicam que a Pirelli acabou desistindo de implantar o

90 empreendimento proposto originalmente mesmo após já ter pago algumas contrapartidas, revendendo parcelas do seu lote para a TIM, PROEM e para a Uni ABC. Uma vez que a lei desta Operação Urbana definia apenas os benefícios e deveres a serem seguidos pelos empreendedores que atuassem nessa área, o poder público não tinha mecanismos para direcionar o projeto imobiliário a ser implantado (JENNY, 2005, p. 144). Atualmente o projeto imobiliário adotado para o aproveitamento da gleba segue diretrizes distintas das propostas originalmente.

FIGURA 2.5 - Projeto Cidade Pirelli proposto pelo escritório Edo Rocha Arquitetos, em 1998

Fonte: Edo Rocha Arquitetos, 1998, apud SAKATA, 2006, p. 150.

A prefeitura de Santo André também realizou inúmeras parcerias com a iniciativa privada e com outras instâncias governamentais, a fim de viabilizar intervenções urbanísticas, usualmente relacionadas à implantação de algum empreendimento importante dentro do perímetro do Eixo Tamanduatehy cuja função não estava prevista pelas diretrizes de zoneamento vigentes. Estas cooperações eram oficializadas por termos de compromisso, que não tinham força de lei, o que algumas vezes resultou no não cumprimento de todas as contrapartidas estipuladas pelo poder público local por parte dos empreendedores. Foram realizadas parcerias com inúmeras finalidades, viabilizando a implantação de shoppings, supermercados,

91 a ampliação do polo petroquímico de Capuava e a construção de equipamentos educacionais como a Uni Abc e a Universidade Federal do ABC (JENNY, 2005, p. 145). De acordo com Silva e Cocco (2012, p.177) a implantação da referida instituição pública de ensino superior se mostrou vital para a “formação de recursos humanos qualificados e capital social na região”. Para efeitos deste trabalho

destaca-se a associação entre a Prefeitura de Santo André e a TERSA, Terminal Rodoviário de Santo André, para a construção de um terminal intermunicipal de ônibus e de uma rodoviária junto à Estação Prefeito Saladino, da CPTM (JENNY, 2005, p.150).

FIGURA 2.6 - Fotografias do Terminal Rodoviário de Santo André

Fonte: Brasil Arquitetura, Disponível em: <http://brasilarquitetura.com/projetos/terminal-rodoferroviario-e-vitrine-da-cidade- info-box/>. Acesso em: julho de 2014.

92 A TERSA venceu a licitação para construção do terminal, recebendo da municipalidade o direito de uso de três áreas públicas que somavam cerca de 19 mil metros quadrados, além da concessão para operação e exploração de receitas associadas à rodoviária, com validade de 25 anos (JENNY, 2005, p.150). A contrapartida seria a contratação do projeto e a construção dos referidos terminais e de uma passarela cuja função seria garantir a transposição da ferrovia e integrar os referidos edifícios. O projeto foi realizado pelo escritório Brasil Arquitetura e teve grande repercussão no meio especializado, revitalizando urbanisticamente o entorno da estação da CPTM. Segundo Ivana Jenny, o aumento do número de frequentadores reduziu a sensação de insegurança na região, cercada por galpões industriais abandonados (2005, p. 152).

De um ponto de vista geral o Projeto Eixo Tamanduatehy foi uma proposta inovadora no contexto metropolitano por sua tentativa de reversão da crise econômica gerada pela desindustrialização da região e por novas dinâmicas resultantes da transição para o modelo capitalista contemporâneo (SOUZA; UEMURA, 2012, p. 113). Entretanto constata-se o caráter privatista desta operação, uma vez que proporcionou melhorias urbanísticas apenas no entorno dos empreendimentos viabilizados, beneficiando principalmente o capital privado que tivesse recursos para investir na região (JENNY, 2005, p. 176). Atualmente esta iniciativa continua distante de atingir seu objetivo principal, que seria promover reestruturação produtiva da região, e também resultou em poucos ganhos sociais, incluindo aqueles almejados a partir da coordenação de Enio Moro.

Um dos motivos para este fraco desempenho seria, para Ivana Jenny, a ausência de um projeto capaz de conferir diretrizes globais para a intervenção do ponto de vista urbanístico, social e de pagamento de contrapartidas por parte da iniciativa privada (2005, p. 175). Apesar das quatro propostas iniciais, elaboradas por urbanistas de renome, terem gerado um grande marketing urbano e estimulado a discussão sobre a região o poder público local não teve capacidade de chegar a um consenso claro sobre quais princípios e objetivos seriam de fato adotados nesta intervenção. Segundo Souza e Uemura (2012, p. 142) o desenho urbano serviu apenas como elemento de promoção da área, uma vez que o “projeto síntese”,

93 elaborado posteriormente, não atuou como um verdadeiro elemento de articulação dos investimentos públicos ou privados, pois não correlacionava-se adequadamente com a questão fundiária. Além disso cabe destacar que cada empreendedor definia diretamente com a municipalidade quais benefícios deveria receber e quais contrapartidas ofereceria, tratativa que excluía qualquer participação popular, resultando em inúmeras intervenções desconexas, incapazes de beneficiar a sociedade como um todo (SOUZA; UEMURA, 2012, p. 132).

A ausência de um agente incorporador, capaz de integrar os interesses de todos os atores em função do objetivo comum de promover a requalificação da região, também foi identificado como um elemento que reduziu as chances de sucesso do Projeto Eixo Tamanduatehy (JENNY, 2005, p. 177). Analisando o histórico desta iniciativa fica claro que as consecutivas trocas de gestão pública, embora tenham contribuído para aprimorar as diretrizes desta intervenção em alguns aspectos, acabaram dificultando sua implementação. Conforme analisado por Campos e Somekh (2005), esse projeto se ressentiu da falta de uma agência implementadora com autonomia financeira e controle sobre os terrenos, não vinculada a um determinado alinhamento político, o que lhe conferiria maior coerência e efetividade na aplicação desta política urbana. Uma organização do gênero se mostraria ainda mais relevante se levarmos em consideração o longo prazo necessário para implementar uma iniciativa de tal porte, muito maior que um mandato político.

Finalizando, cabe destacar que a pequena capacidade de investimento do poder público local foi um dos fatores que mais dificultou o atendimento dos objetivos estipulados para o Projeto Eixo Tamanduatehy, complementada pela dificuldade em se obter financiamentos provenientes de outras instâncias federativas (SOUZA; UEMURA, 2012, p. 142). Conforme os relatos coletados por Ivana Jenny, a Prefeitura de Santo André muitas vezes se viu obrigada a se render em favor dos interesses dos investidores privados para conseguir viabilizar qualquer tipo de benfeitoria (JENNY, 2005, p.177). Esta situação se agravou ainda mais pelo fato de que o poder público não era proprietário da maioria das áreas onde pretendia intervir, situação que diminuiu consideravelmente sua capacidade de direcionar o desenvolvimento urbano dentro do perímetro do projeto, e que a iniciativa privada

94 não demonstrou um interesse pela região e pela intervenção compatível com as expectativas do poder público (SOUZA; UEMURA, 2012, p. 143).

2.3. Casos Referenciais II - _{Zones d’Aménagement Concerté}