A questão da sustentabilidade fiscal

O Estado de bem-estar surge como um contraponto ao mercado. Segundo Scharpf (1999) ele tem suas raízes nas últimas décadas do século 19 e primeira do século 20, e atingiu seu apogeu no pós-segunda guerra sob condições econômicas específicas de retrições aos mercados internacionais de capitais e de produtos, de forte protecionismo e da utilização de mecanismos keynesianos de estímulo ao crescimento econômico associado ao pleno emprego. Isso significa dizer que os Estados de bem-estar dispunham de liberdade política para correção de mercado, de mecanismos protetivos (políticas monetária, cambial e fiscal) que possibilitavam às economias nacionais conviverem com as crises econômicas recorrentes e evitar as consequências da distribuição desigual (fornecimento de bem-estar geral). Para Scharpf (1999) "[...] todas as democracias capitalistas usaram sua liberdade recente de ação política de correção de mercado para alcançar o pleno emprego, a segurança social e os objetivos igualitários [...]"220 (SCHARPF, 1999).

218 _{Tradução livre do texto original: "[…] a two-class system where tax-financed public institutions could provide no more than minimal} services for those who cannot afford to pay for private day care, private schools, private health insurance, or private long-term care for the elderly." (SCHARPF, 2002).

219

Tradução livre do texto original: "[…] is strongly advocated by business interests and the neoliberal opponents of the welfare state." (SCHARPF, 2002).

220 _{Tradução livre do texto original: "[…] all capitalist democracies used their new-found freedom of market-correcting political action to} pursue full-employment, social security, and egalitarian goals […]" (SCHARPF, 1999).

De fato, as restrições de mercado no pós-guerra possibilitaram às democracias avançadas o controle da economia. Assim, os Estados de bem-estar tiveram a capacidade de controlar suas fronteiras econômicas e a movimentação transnacional do capital e da produção (SCHARPF, 1999). Os Estados de bem-estar se desenvolveram sob condições de forte imposição de barreiras protecionistas, as quais possibilitaram certa autonomia em relação à mobilidade do capital, dos contribuintes e dos consumidores. Com isso, era possível manter fixo o câmbio, reduzir as taxas de juros, escolher, sem maiores preocupações, as bases econômicas de incidência tributária (capital, lucro, patrimônio, renda ou consumo), a fim de repassar para os consumidores os altos custos de produção (SCHARPF, 1999). Segundo Scharpf (1999), "Sob essas condições, as avançadas democracias industriais foram capazes de alcançar a "grande transformação" (Polanyi 1957) que permitiu que elas explorarassem a eficiência econômica do capitalismo dinâmico sem ter que aceitar suas crises recorrentes e as consequências da distribuição altamente desigual"221 (SCHARPF, 1999).

Até o início da década de 1970, as democracias industriais avançadas foram capazes de proporcionar proteção socioeconômica sem grandes desconfortos macroeconômicos. Mas, segundo Scharpf (1999), o colapso do sistema Bretton-Woods de fixação da taxa de câmbio – que propunha a adoção de políticas monetárias dos países com base em taxas de câmbio parametrizadas e indexadas ao dólar que, por sua vez, estaria atrelado ao ouro – e os choques macroeconômicos da década de 1970, decorrentes das crises do petróleo de 1973 e 1979- 1980, alteraram radicalmente a capacidade de os Estado nacionais atingirem suas metas de

bem-estar sem comprometer a viabilidade de suas economias222. Na opinião de Scharpf,

O primeiro criou um ambiente de taxas de câmbio flutuantes e acelerou o crescimento dos mercados de capital "offshore" que não estavam sob o controle de quaisquer um dos principais bancos centrais. O segundo, confrontou as economias industriais dependentes do petróleo com o duplo desafio da "estagflação" – ou seja, o impacto simultâneo da inflação empurrada pelos custos, causada pelo aumento em poucos meses de doze vezes do preço do petróleo bruto, e do hiato da demanda pelo desemprego, causados pelo desvio do poder de compras para os países da OPEP que não conseguiram "reciclar" de imediato suas novas riquezas em demanda adicional para produtos industriais. Sob estas condições, os governos comprometidos com o controle keynesiana da demanda foram confrontados com um dilema: se eles escolhessem lutar contra o desemprego com reflação de demanda fiscal e monetária [aumento da demanda, estímulo ao consumo]223, iriam gerar taxas crescentes de inflação, mas se eles, ao invés disso combatessem a inflação com políticas fiscais e

221 _{Tradução livre do texto original: "Under these conditions, advanced industrial democracies were able to achieve the "Great} Transformation" (Polanyi 1957) that allowed them to exploit the economic efficiency of dynamic capitalism without having to accept its recurrent crises and highly unequal distributional consequences." (SCHARPF, 1999).

222 _{Texto original: "[…] during the postwar decades, all advanced industrial democracies were able to achieve their respective welfare-state} goals without endangering the viability of their capitalist national economies. However, institutional differences began to matter from the early 1970s onward, when major changes in the international environment did increase the economic vulnerability of advanced welfare states." (SCHARPF, 1999).

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monetárias restritivas, o resultado seria o desemprego em massa. 224 (SCHARPF, 1999).

Esta nova realidade econômica mundial, certamente apresenta-se muito distinta daquele em que o Estado de bem-estar das democracias avançadas alcançou seu apogeu. É neste contexto econômico mundial que surgem, então, os conflitos em relação às responsabilidades fiscais dos Estados nacionais com o bem-estar econômico e social dos cidadãos (SCHARPF, 1998). Se, por um lado, tem-se a elevação da inflação concomitantemente à estagnação econômica (estagflação), por outro, as economias nacionais se deparam com a internacionalização dos mercados de capital e de produtos. Assim, enquanto a estagnação econômica estava a exigir políticas monetárias e fiscais destinadas à retomada do crescimento econômico pelo lado da demanda (keynesianismo), as medidas keynesianas de estímulo ao crescimento provocavam a elevação da inflação (estímulo ao consumo). Por sua vez, a partir de meados da década de 1980, intensifica-se a internacionalização dos mercados de capital e de produtos, a qual, por um lado, impõe a elevação das taxas de juros225, a fim de evitar a fuga de capitais e de postos de trabalho, e, por outro, prenuncia restrições fiscais aos Estados de bem-estar, decorrentes de deslocamentos de relevantes bases econômicas de incidência tributária, tais como o capital e o lucro (SCHARPF, 1999). Neste contexto, a proteção socioeconômica do indivíduo apenas pode ser ofertada dentro das limitações do capitalismo internacional (SCHARPF, 1999).

Os desdobramentos subsequentes indicam mudanças significativas no panorama econômico mundial. Essas mudanças são capazes de evidenciar a vulnerabilidade econômica dos Estados de bem-estar: "No período do início dos anos 1970 até meados dos anos 1980, estas foram da natureza dos choques macroeconômicos, enquanto o período posterior e o presente são caracterizadas pela intensificação da concorrência internacional nos mercados de capital e de produtos"226 (SCHARPF, 1999). Na verdade, tanto as crises do petróleo como a internacionalização dos mercados terminam por afetar sobremaneira as possibilidades de os Estados nacionais de utilizarem suas políticas cambiais, monetárias e fiscais, a fim de garantir a proteção socioeconômica do indivíduo. Mas, especialmente a internacionalização dos

224 _{Tradução livre do texto original: "The first created an environment of floating exchange rates and accelerated the growth of "offshore"} capital markets that were not under the control of any of the major central banks. The second confronted oil-dependent industrial economies with the double challenges of "stagflation" - i.e., the simultaneous impact of cost-push inflation, caused by the twelve-fold increase within a few months of the price of crude oil, and of demand-gap unemployment, caused by the diversion of purchasing power to OPEC countries that could not immediately "recycle" their new wealth into additional demand for industrial products. Under these conditions, governments committed to Keynesian demand management were confronted with a dilemma: If they chose to fight unemployment with monetary and fiscal demand reflation, they would generate escalating rates of inflation; but if they would instead fight inflation with restrictive fiscal and monetary policies, the result would be mass unemployment." (SCHARPF, 1999).

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O endividamento público, claro, era inevitável.

226 _{Tradução livre do texto original: "In the period from the early 1970s to the mid-1980s, these were in the nature of macro-economic} shocks, whereas the later period and the present are characterized by intensified competition in international capital and product markets." (SCHARPF, 1999).

mercados de capital e de produtos (globalização) conflita com as responsabilidades dos Estados de bem-estar econômico e social dos cidadãos. E, obviamente, nenhum estatuto constitucional do indivíduo previsto em sede constitucional-nacional, por si só, é apto a enfrentar a realidade político-econômica mundial. Principalmente no modelo de Estado de bem-estar escandinavo, mas também no continental, a proteção socioeconômica (serviços e transferências sociais) fornecida aos indivíduos pelo Estado exige, certamente, vigorosa atividade financeira, com elevadas cargas tributárias. As pressões para o aumento das receitas públicas são inevitáveis. Em especial a partir dos anos 1970, os Estados de bem-estar se deparam com fortes pressões por elevação das receitas públicas:

As pressões ascendentes que tinham elevado as cargas tributárias em toda a década de 1970 e início da de 1980 não haviam, é lógico, como ser abatidas posteriormente: o desemprego, a pobreza, as pensões e os cuidados de saúde para uma população que estava envelhecendo, as crescentes exigências em matéria de educação e de de infraestrutura direcionadas aos negócios – tudo teria, sob as circunstâncias

anteriores, exigido e justificado novos aumentos de tributação.227 (SCHARPF,

1999).

Contudo, a internacionalização dos mercados de capital e de produtos exerce evidente pressão no sentido da redução das receitas tributárias, decorrente da crescente dificuldade de tributar bases econômicas móveis, tais como o capital, o lucro, a produção e os altos salários228:

Quanto às pressões descendentes, as suspeitas habituais são os governos competindo por receitas provenientes de bases tributárias internacionais móveis (em particular, os dos lucros das empresas e dos juros de capital) e por investimentos e produção internacional móveis. Como resultado, a maioria dos países tem reduzido significativamente as taxas nominais de impostos sobre os rendimentos de capital

desde meados dos anos 1980.229 (SCHARPF, 1999).

Surgem, então, pertinentes preocupações com a sustentabilidade fiscal do Estado de bem-estar, sobretudo porque os serviços e transferências sociais fornecidos pelo Estado estão sendo corroídos por restrições fiscais (SCHARPF, 2002). Neste contexto, a compensação pela

227 _{Tradução livre do texto original: "The upward pressures that had increased tax burdens everywhere in the 1970s and early 1980s have of} course not abated thereafter: Unemployment, poverty, pensions and health care for an aging population, rising demands on education and business-oriented infrastructure - all would under earlier circumstances have required, and justified, further increases of taxation." (SCHARPF, 1999).

228 _{Scharpf (1999) divide a estrutura tributária em três grupos: impostos sobre a renda PF e PJ; os impostos sobre o consumo e as} contribuições sociais.

229

Tradução livre do texto original: "As for the downward pressures, the usual suspects are governments competing for revenue from internationally mobile tax bases (in particular from corporate profits and capital interest) and for internationally mobile investments and production. As a result, most countries have significantly cut the nominal rates of taxes on capital incomes since the mid 1980s." (SCHARPF, 1999).

124 perda de receitas se dá pelo alargamento da base econômica de incidência tributária, a fim de alcançar bases menos móveis que o capital e o lucro, tais como o consumo e os salários:

Entre as bases de impostos menos móveis, os com maior potencial de receita são os impostos sobre o consumo, as contribuições para a seguridade social e os impostos sobre a renda proveniente do trabalho, todos que são relativamente imunes à concorrência fiscal internacional. Ao fazer isso, no entanto, os governos necessitam considerar o potencial impacto dos aumentos dos impostos nos custos do trabalho e

por conseguinte no emprego.230 (SCHARPF, 1999).

Particularmente, a intensificação dos mercados internacionais de capitais e produtos e a consequente integração econômica, a partir de meados de 1980, provocam o acirramento da competição internacional, o que permite maior mobilidade de capitais e de setores produtivos relevantes. A partir daí, tem-se a crescente desregulamentação da economia e a desoneração tributária de relevantes bases econômicas de incidência, tais como, o capital e o lucro. Esse último traz à tona o problema da translação dos encargos financeiros do Estado aos indivíduos (trabalhadores, consumidores etc.). Para Scharpf (1996): "[...] se o financiamento do bem- estar através de impostos sobre as empresas e sobre os custos não-salariais do trabalho levam à fuga de capitais, ao desinvestimento e desemprego, uma maior parcela do encargo [financeiro]231 do bem-estar deve ser deslocada para impostos sobre o consumo"232. Também é importante ressaltar que o financiamento de serviços e transferências sociais, através da tributação sobre folha de pagamento, pode provocar a perda de competitividade internacional. Na verdade, o financiamento do orçamento da seguridade social através da tributação sobre a folha de pagamento apresenta-se como uma desvantagem concorrencial internacional:

Países que têm tradicionalmente financiado grandes parcelas do orçamento do bem- estar na forma de impostos sobre a folha de pagamento não estão apenas em desvantagem competitiva em nível internacional, mas estão também deprimindo o emprego de um modo geral, como consequência dos altos custos totais do

trabalho.233 (SCHARPF, 1996).

Essa questão da tributação incidente sobre a folha de pagamento é potencialmente mais ofensiva no mercado de trabalho no setor de serviços:

230 _{Tradução livre do texto original: "Among the less mobile tax bases, the ones with the largest revenue potential are taxes on consumption,} social security contributions, and taxes on income from labor, all of which are relatively immune to international tax competition. In doing so, however, governments need to consider the potential impact of tax increases on the costs of labor and hence on employment." (SCHARPF, 1999).

231 _{Grifos nossos.}

232 _{Tradução livre do texto original: "[…] if financing welfare expenditures through taxes on business and non-wage labor costs leads to} capital flight, disinvestment and job losses, a larger part of the welfare burden must be shifted to taxes on consumption." (SCHARPF, 1996). 233 _{Tradução livre do texto original: "Countries that have traditionally financed large shares of the welfare budget in the form of payroll taxes} are not only at a competitive disadvantage internationally, but are also depressing overall employment as a consequence of high total labor costs." (SCHARPF, 1996).

O impacto negativo no emprego no setor de serviços é particularmente grave naqueles países que, como a França e a Alemanha, dependem em grande medida dos impostos sobre a folha de pagamento para o financiamento do Estado de bem-estar. Na Alemanha, por exemplo, 74% do total das despesas sociais eram financiados através das contribuições dos trabalhadores e empregadores para os sistemas de seguro social em 1991 e na França era precisamente de 82%. Na Alemanha, estas contribuições somam atualmente cerca de 42% do salário nominal pago pelo

empregador.234 (SCHARPF, 1997a).

Em relação à União Europeia, Scharpf (1996) ressalta que a integração econômica criou o problema da concorrência interna entre os estados-membros, com resultados tais como a necessidade de desonerar o capital móvel e as empresas, aumentando a carga fiscal sobre os trabalhadores e os consumidores. Evidentemente, as contribuições para a seguridade social e os impostos sobre o consumo "são relativamente imunes à concorrência fiscal internacional" e podem ser melhor manejados em uma política de deslocamento dos encargos sociais (SCHARPF, 1999). Mas, exatamente neste ponto, vem à tona a questão da legitimidade da mudança das bases de tributação, a partir da mobilidade dos fatores de produção:

[...] a competição por fatores de produção móveis e por bens tributáveis impõe um viés redistributivo nas escolhas políticas nacionais que desviarão os encargos dos atores móveis e dos proprietários do capital móvel para atores imóveis e os proprietários de bens imóveis. Novamente, não existe razão para esperar que estas mudanças políticas sejam legitimadas por mudanças correspondentes nas

preferências autênticas dos cidadãos nos países concorrentes.235 (SCHARPF, 1998).

A questão da legitimidade da redistribuição (invertida) dos encargos incidentes sobre os capitais móveis e os proprietários desses capitais, para aquelas indivíduos que dispõem de escassa mobilidade, faz incidir mais pesadamente a tributação sobre a renda e o consumo desses indivíduos. É evidente que a internacionalização dos mercados e a consequente integração econômica mundial colocam em evidência a questão do déficit democrático: cada vez mais as decisões soberanas nacionais ficam adstritas aos interesses econômicos internacionais. Apesar disso, segundo Scharpf (1996) a tendência é a desoneração dos rendimentos empresariais e do capital, fazendo incidir a tributação sobre os salários e o consumo. Contudo, essas duas bases econômicas também estão sujeitas a fugas. Por exemplo,

234 _{Tradução livre do texto original: "The negative impact on service employment is particularly acute in those countries which, like France} and Germany, rely to a large extent on payroll taxes for the financing of the welfare state. In Germany, for instance, 74 percent of total social expenditures were financed through workers' and employers' contributions to social insurance systems in 1991, and in France that was true of 82 percent. In Germany these contributions presently amount to about 42 percent of the nominal wage paid by the employer." (SCHARPF, 1997a).

235

Tradução livre do texto original: "[…] the competition for mobile factors of production and taxable assets imposes a redistributive bias on national policy choices that will shift burdens from mobile actors and the owners of mobile capital onto immobile actors and of the owners of immobile assets. Again, there is no reason to expect that these policy shifts would be legitimated by corresponding shifts in the authentic preferences of citizens in the competing countries." (SCHARPF, 1998).

126 os altos rendimentos, assim como o capital, podem ficar sujeitos a pressões de internacionalização dos empregos mais qualificados. Adicionalmente, tal qual a tributação sobre a propriedade, a tributação direta sobre os salários está sujeita às intermináveis pressões sobre o sistema político. No campo da tributação sobre o consumo, o limite será sempre a disposição individual para o consumo. Tirando as necessidades mais elementares, todo e qualquer consumo pode ser adiado. Também pode haver a internacionalização do consumo de bens e serviços para países com mais baixa tributação. No caso específico de serviços, isso já é uma realidade, talvez incontrolável. Por exemplo, serviços médicos, hospitalares e de comunicação, dentre outros, estão sujeitos à competição internacional, com a migração dos prestadores de serviços para países com mais baixa tributação. Além disso, os Estados nacionais se deparam com a crescente dificuldade de fiscalização das aquisições internacionais de determinados bens, produtos e mercadorias quando efetuadas diretamente pelo consumidor. A internacionalização dos mercados talvez não alcance aquele consumo mais imediato à existência humana (alimentos, medicamentos) e os estritamente locais (água, energia, transporte público urbano), esses últimos sempre sujeitos a monopólios. Em qualquer caso, uma redução do consumo também afetaria a rentabilidade, associada à escala dos negócios. Esse problema é mais dramático naqueles setores de serviços (telecomunicações, postagens, eletricidade, água etc.) que possuem altos investimentos em ativos específicos, não passíveis de flexibilização produtiva. A redução do consumo, nesses casos, colocaria em risco a rentabilidade dessas empresas.