Reformas na economia e a transformação de atores na gestão da energia elétrica: Do Estado para o Setor privado e a Parceria Pública-Privada

Os modelos de gestão da energia elétrica na América do Sul variaram no tempo e possuem origens e explicações complexas, transformando-se conforme a preponderância da gestão pública ou privada e ainda público-privada, cada tipo de gestão com suas vantagens e desvantagens. Enquanto no Brasil, houve uma forte gestão empresarial que posteriormente passou para as mãos do Estado e depois passou para uma gestão hibrida público-privada; no Peru, a gestão continua fortemente feita pelos atores privados com pouca intervenção do Estado.

No contexto pós Segunda Guerra Mundial, a lógica econômica do país era pautada na necessidade de industrialização como lema para “atingir o desenvolvimento”, época em que a demanda de energia elétrica deu um salto de maneira que foi necessário desenvolver um planejamento de fornecimento de eletricidade. Neste sentido, o Plano Nacional de Eletrificação brasileiro foi desenvolvido por Getúlio Vargas, que foi a base do atual sistema integrado nacional. Até a crise econômica internacional de 198245, o Estado que financiava as obras para alimentar o sistema. Neste contexto, Getúlio criou a Eletrobrás com o mandato de elaborar o planejamento energético do país. A Eletrobrás montou o sistema interligado em escala nacional baseado em usinas hidrelétricas. Nesta época, a Eletrobrás era uma empresa verticalizada, responsável ao mesmo tempo pela geração, a distribuição e a transmissão.

Entretanto, segundo CASTRO, N.J. LEITE, A. L. S. e ROSENTAL, R. (2012), a crise econômica internacional iniciada em 1982 desarticulou o planejamento do Sistema Elétrico Brasileiro (SEB), pois provocou a queda de demanda de eletricidade e as usinas planejadas previstas ficaram paralisadas.

A crise internacional também colaborou para diminuir a capacidade de financiamento público do Estado, levando o SEB repensar o modelo do setor elétrico para ser mais eficiente e ter maior diversificação da matriz energética. Desta forma, na década de 1990 acontece uma grande medida de privatizações de empresas públicas do setor elétrico através do Programa

45 _{Vale lembrar que a crise de 1982 foi a da dívida externa que levou o Brasil à iminência de um racionamento de}

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Nacional de Privatização (Lei 8.031/1990). Este programa foi voltado para o equilíbrio fiscal do Estado com o objetivo de atrair investidores. E em 1995, houve a promulgação da Lei das Concessões (Lei 8.987/95) para a construção de um novo ambiente de marco regulatório. Em seguida a Lei 9.074/95 antecipou as bases do modelo competitivo, introduzindo princípios de renovação e leilões de empresas geradoras. Em 1996 foi criada a Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel), autarquia federal com a missão de “proporcionar condições favoráveis para que o desenvolvimento do mercado de energia elétrica ocorra com equilíbrio entre os agentes e em beneficio da sociedade”.

A respeito da estrutura acionária no setor elétrico antes das privatizações, FERREIRA (2000, p.181) aponta que:

“O setor de serviços públicos era todo de propriedade pública, mas o governo federal era proprietário dos ativos da geração de transmissão, enquanto só governos estaduais eram proprietários das empresas de distribuição bem como algumas empresas de serviços públicos com integração vertical. O Presidente FHC decidiu pela privatização do setor elétrico no inicio do seu primeiro mandato em 1995. Críticos acreditavam que não seria bem sucedido pois o núcleo central do sistema elétrico não poderia ser desmembrado ou descentralizado. Houve um processo de desverticalização e desmembramento do setor elétrico para geração e distribuição de energia elétrica. Em 3 anos após o inicio da privatização dos ativos do setor, os governos federal e estaduais receberam US 20,8 bilhões da privatização dos serviços públicos. Foi criado um novo sistema regulatório e um mercado atacadista de energia elétrica gradualmente em processo de introdução.” (Grifos nossos).

CASTRO, N.J. LEITE, A. L. S. e ROSENTAL, R. (2012) ressaltam que esta dinâmica ocorreu em toda América Latina e que em alguns países como na Argentina, a escala de privatização das empresas públicas foi tão alta a ponto de o Estado perder sua capacidade de elaboração da política energética e de realizar o planejamento energético a longo prazo. No Brasil, apesar da privatização da distribuição demorar oito anos, houve seguidas crises econômicas que tornaram impossível a privatização de todas as atividades da Eletrobrás, o que, para muitos estudiosos, foi melhor para o futuro do país.

Em 2003-2004, um ano após o apagão, é introduzido no país um novo modelo de gestão do setor elétrico que permite investimentos estatais em parceria com empresas privadas (“modelo de parceria público-privada”). Desta maneira, as obras não são inteiramente estatais como ocorreu na 1ª fase com Itaipu, por exemplo, nem feitas totalmente por empresas privadas como

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ocorreu com a privatização após a crise internacional. Nesse novo modelo, suspendeu-se o processo de privatização das empresas estatais de energia elétrica e inicia-se a formação de consórcios para construção de usinas hidrelétricas onde o capital é público-privado e os sócios possuem o objetivo em comum de construir uma usina, obra decidida a partir de um planejamento de demanda energética feito pela Empresa de Planejamento Energético, a EPE.

A criação da EPE, em 2004, resgatou a importância e a elaboração dos planejamentos de demanda energética a longo prazo como função essencial do Estado para garantir equilíbrio dinâmico entre crescimento da demanda e da oferta. Com a criação da EPE, foi retirada a função de planejamento da Eletrobrás que se tornou menos verticalizada. Assim, a EPE desenvolve estudos de planejamento de 30 anos (Plano Nacional de Energia - PNE) e 10 anos (Plano Decenal de Energia - PDE) sendo que os PDEs são realizados e atualizados a cada ano.

Neste contexto de evolução regulatória, as usinas como Belo Monte, Santo Antônio e Jirau estão sendo construídas através deste modelo de parceria público-privada. Ocorre porem que este modelo, apesar de envolver o setor privado, o número de empresas privadas elegíveis e envolvidas pelo governo é extremamente limitado e frequentemente não variam. Portanto, percebe-se que há neste modelo pouca competição efetiva e alta concentração de capital em mãos de poucas empresas.

Em relação ao Acordo Energético Peru-Brasil, verificou-se que a partir dos anos 70 havia apenas estudos de levantamento do potencial energético em território peruano, porém somente no ano 2010 foi finalmente assinado tal Acordo. Desta forma, o contexto da celebração do Acordo se deu em um ambiente concorrencial (apesar de ser pouca competição efetiva), a partir do planejamento de demanda energética feito pela EPE e com o modus operandi “parcerias público-privadas” como veremos em maior profundidade no Capítulo 3 sobre o Acordo.

Por outro lado, no Peru até hoje vemos a dificuldade do Estado construir um planejamento energético de longo prazo. Apenas no final de 2014, foi publicado o primeiro “Plan Energético Nacional - 2014 -2024”, prevendo o crescimento da demanda de acordo com dois cenários de crescimento do PIB (4,5% e 6,5%) do país e segregando como sanar a demanda de acordo com as fontes de geração. Além disso, a Constituição Política Peruana e a atual Lei de Concessões

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Elétricas preconizam o modelo de garantia ao livre mercado, livre comercio e indústria que não facultam ao Estado dirigir o destino da produção de energia.