PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO PROGRAMA DE ESTUDOS PÓS-GRADUADOS EM
SERVIÇO SOCIAL
Ana Paula Cardia Soubhia
A dinâmica entre governo e sociedade civil na gestão da assistência social: uma década de ação do Conselho Municipal de
Assistência Social em Bauru.
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PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO PROGRAMA DE ESTUDOS PÓS-GRADUADOS EM
SERVIÇO SOCIAL
Ana Paula Cardia Soubhia
A dinâmica entre governo e sociedade civil na gestão da assistência social: uma década de ação do Conselho Municipal de
Assistência Social em Bauru.
Dissertação apresentada à Banca Examinadora da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, como exigência parcial para obtenção do título de Mestre Serviço Social, sob a orientação da Profª. Dra. Aldaíza de Oliveira Sposati
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SOUBHIA, Ana Paula Cardia
A dinâmica entre governo e sociedade civil na gestão da assistência social: uma década de ação do Conselho Municipal de Assistência Social
em Bauru.
Banca Examinadora:
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AGRADECIMENTOS
À Profª. Draª. Aldaíza Sposati, minha sincera gratidão, pela possibilidade de discutir e aprender com sua pessoa, que significa tanto para a categoria pela sua contribuição excepcional, como também por ter sido uma honra ser sua orientanda.
Aos queridos mestres da PUC pelas oportunas discussões e observações nas disciplinas cursadas, possibilitando-se reflexões importantíssimas para a construção deste estudo.
Às novas amigas da PUC, Isabel e Tânia, pelas palavras de apoio, que foram fundamentais para suavizar a caminhada.
Ao amado companheiro Paulo, pelo incentivo e apoio constante, sem ele não seria possível este trabalho.
À querida amiga, Cinthia, que solidariamente me ouviu e ajudou nos momentos difíceis.
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RESUMO
Essa dissertação de mestrado direciona sua análise para as relações estabelecidas entre sociedade civil e governo no interior do Conselho Municipal de Assistência Social da cidade de Bauru, município com aproximadamente 340.000 habitantes, localizado no interior do Estado de São Paulo, pelo período de dez anos (1995-2005). Pretende-se, assim, apresentar um estudo a respeito da histórica relação Estado e sociedade civil, portanto, busca-se analisar o grau de democratização na gestão da política de assistência social, no sentido do estabelecimento de um padrão de relações que a sustente enquanto política de proteção social afiançadora de direitos de cidadania, através das relações estabelecidas entre governo e sociedade civil, mediadas pelo Conselho Municipal de Assistência Social de Bauru. Esse estudo realizou entrevistas com os conselheiros, buscando objetivar o pensamento de cada um, sua a apreensão sobre o conselho, a conceituação sobre a assistência social e da relação Estado, sociedade civil organizada e usuários na gestão democrática e histórica da institucionalização da assistência social na cidade e os caminhos estatais trilhados em sua gestão. Tendo como norte de análise o princípio universalizante que rege a assistência social, todo cidadão pode vir a ser usuário dessa política, assim, não se excluem os usuários da sociedade civil uma vez que estes são parte integrante dela e, portanto, processantes também, no controle social dessa política. Como aproximação conclusiva, destaca-se que a relação democrática na gestão da política de assistência social na cidade de Bauru, por meio do CMAS, é um processo em construção, que necessita de envolvimento dos sujeitos sociais – poder público e sociedade civil - no aprofundamento da cidadania plena, exige mudanças radicais nas instâncias políticas de poder, assim como, a efetiva participação popular no processo de formulação das decisões políticas, e seu reconhecimento da autoridade da população são mecanismos essenciais para sua concretização.
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ABSTRACT
This master’s degree dissertation directs its analysis to the established relationships between the civil society and Government in the Municipal Council of Social Assistance (Conselho Municipal de Assistência Social) of Bauru, a city with approximately 340.000 inhabitants and located in Sao Paulo State, through a period of ten years (1995-2005). This dissertation is intended, thus, to present a study on the historic relationship between the State and the civil society. Therefore, it searches to analyze the level of democratization of the political management of social assistance in the sense of establishing a pattern of relationships that maintain it as a warranted social protection of citizenship rights policy, through the established relationships between the Government and the civil society, mediated by the Municipal Council of Social Assistance of Bauru. Interviews with the councilors were accomplished by this study, searching to focus on the thoughts of each councilor, their apprehension about the Council and the conceptualization about social assistance and the State, organized civil society and users relationship in the historical and democratic management of the institutionalization of social assistance in the city and the state ways made in each one’s management period. Having as an analysis key the universalizing principle that prevails in social assistance, every citizen may become a user of such policy; this way, it is not possible to exclude the users of the civil society once they are integrant part of it, and, therefore, processing as well, in the social control of this policy. As a conclusive approach, it is distinguished that the democratic relationship in the political management of social assistance in the city of Bauru through the MCSA is an under-construction process, which needs the engagement of its social subjects – State and civil society – in the deepening of the absolute citizenship and requires radical changes in the political instances of power, the effective popular participation in the process of political decision making as well as the acknowledgment of the authority of the people which are essential mechanisms for its realization.
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LISTA DE ILUSTRAÇÕES
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ABREVIATURAS
AEAPS: Associação das Entidades de Assistência e Promoção Social de Bauru e região
CADEM: Conselho de Apoio ao Desenvolvimento Municipal CASMU: Comissão de Assistência Social do Município CEAS: Centro de Estudos e Ação Social
CEPET: Centro de Pesquisa e Encaminhamento para o Trabalho CESB: Centro de Entidades Sociais de Bauru
CIAM: Consórcio Intermunicipal de Assistência ao Menor CIPS: Consórcio Intermunicipal de Promoção Social CMAS: Conselho Municipal de Assistência Social
CMDCA: Conselho Municipal da Criança e do Adolescente CMS: Conselho Municipal de Saúde
COMSEG: Conselho Municipal de Segurança COMTUR: Conselho Municipal de Turismo COMUDE: Conselho Municipal do Deficiente COMUPI: Conselho Municipal da Pessoa Idosa CONSEAS: Conselho Estadual de Assistência Social DEAS: Diretoria de Educação e Assistência Social ECA: Estatuto da Criança e do Adolescente
IBGE: Instituto Brasileiro de Geografia e Pesquisa IEE: Instituto de Estudos Especiais
INSS: Instituto Nacional de Seguridade Social IPEA: Instituto de Pesquisas Aplicadas
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LOS: Lei Orgânica da Saúde NOB: Norma Operacional Básica ONU: Organização das Nações Unidas PMAS: Plano Municipal de Assistência Social PNAS: Política Nacional de Assistência Social
SEADS: Secretaria Estadual de Assistência e Desenvolvimento Social SEBES: Secretaria Municipal do Bem-Estar Social
SEPROCOM: Secretaria de Projetos Comunitários SUAS: Sistema Único de Assistência Social
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SUMÁRIO
INTRODUÇÃO...13
CAPÍTULO 1 – Assistência Social: política de responsabilidade do Estado e espaço de democratização da sociedade civil...34
1.1 A Assistência Social em Bauru...40
1.2 O Plano e o Fundo Municipal de Assistência Social...56
1.3 O SUAS em Bauru: caminhando para a operacionalização e construção de parâmetros de atendimento na política de assistência social....60
1.4 As Conferências Municipais...65
CAPÍTULO 2 - Histórico e formação do Conselho Municipal de Assistência Social de Bauru...73
2.1 O CMAS de Bauru: particularidades de sua construção histórica....79
2.1.1 A caracterização do CMAS de Bauru: elementos de sua funcionalidade...82
2.2 Atas das reuniões: expressões das falas, forças políticas e lideranças no CMAS de Bauru...95
CAPÍTULO 3 - As relações estabelecidas entre sociedade civil e governo na gestão da política de assistência social em Bauru...101
3.1 A inserção institucional...104
3.2 Os representantes de usuários...109
3.3 Os representantes governamentais...117
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3.5 A capacitação ...132
CONSIDERAÇÕES FINAIS ...136
BIBLIOGRAFIA ...143
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INTRODUÇÃO
O processo de construção democrática não é linear, mas contraditório, fragmentado e permeado por interesses diversos. Para Vieira (1998, p. 70), a democracia não é um estado, mas um processo pelo qual a soberania popular vai controlando e aumentando os direitos e deveres sociais. Quanto mais coletiva é a decisão, mais democrática é a sociedade.
Com a instituição do Estado democrático, incluídas as conquistas das eleições, da liberdade de imprensa, entre outras, fica cada vez mais clara a multiplicidade de interesses em relação a projetos políticos com visões diversas demonstrando a heterogeneidade da sociedade brasileira (DAGNINO, 2002, p.9). A década de 1980 marca a presença em cena de novos sujeitos democráticos: os movimentos sociais, para além das representações dos trabalhadores articuladas pela ação sindical, expandiram a agenda democrática, introduziram as lutas sociais pelo alcance das políticas públicas, pela ampliação da agenda do Estado, incluindo novas necessidades e representações sociais.
Apesar da heterogeneidade da presença das representações sociais na década de 80, ocorreu um forte grau de unidade nas lutas pelo reconhecimento universal dos direitos sociais dos cidadãos, com ênfase na construção da cidadania social e não a cidadania salarial ou sindical reconhecida pelo mundo do trabalho (Ibid., p.10).
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considerados de segunda geração, sendo conquistados somente no século XX, e correspondem ao direito da aquisição de um mínimo de bem-estar e segurança sociais pelo cidadão. Segundo Marshall, os direitos e deveres são inerentes ao cidadão. Janoski registra que após Marshall o segundo momento de formulação de concepção de cidadania deve ser referido à abordagem de Tocqueville e Durkheim, os quais expressam que a cidadania tem, como aspecto essencial, a virtude cívica. Esse modo de pensar abre espaço para que a cidadania seja remetida à esfera pública. A terceira contribuição, é referida a Marx e mostra que a cidadania está centrada na sociedade civil, repousa em Gramsci, que opera uma mudança significativa quando se refere à visão tripartite de: Estado – Mercado – Sociedade Civil como referências para a construção e reconhecimento da cidadania.
Liszt Vieira define cidadania como um processo constituído de práticas políticas, econômicas, jurídicas e culturais, podendo somente ser universalmente aplicadas e garantidas pelo poder público. Tal autora (2001, p. 36) escreve:
[...] os direitos e as obrigações de cidadania existem, portanto, quando o Estado valida as normas de cidadania e adota medidas para implementá-las. Nesta visão, os processos de cidadania – lutas por poder entre grupos de classes – não são necessariamente direitos de cidadania, mas constituem variáveis independentes para sua formação.
A luta pela cidadania apresenta-se como um instrumento fundamental dos movimentos sociais em busca da democratização das relações sociais. A apropriação da noção de cidadania fez parte da luta política contra a ditadura, contra as formas difusas de manifestação de autoritarismo social, sendo um eixo aglutinador para que os movimentos sociais se constituam em ação coletiva (DAGNINO, 2000).
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aglutinador para que os movimentos sociais se constituam em ação coletiva (DAGNINO, 2000).
Para Dagnino (2000), a partir da década de 1990 o conceito de cidadania foi difundido fortemente na sociedade brasileira e incorporou-se aos diversos movimentos sociais. Aqui ele se redefiniu, e, ainda, operou um apelo como chamamento à solidariedade e à mobilização da classe média nas campanhas pela cidadania e contra a fome. Sendo assim, a difusão do termo cidadania se generalizou, contudo, com sentido e direção completamente diferentes. A versão neoliberal de cidadania, por exemplo, tem por sentido a integração individual ao mercado, e, conseqüentemente, na identificação do cidadão como consumidor, cujos direitos se aninham no âmbito da defesa dos direitos do consumidor.
A construção e consolidação da sociedade civil não se limitam ao exercício do voto, pois implica na expansão da liberdade e na participação política que conduzem à igualdade social. Não se trata apenas do exercício formal da manifestação pela representação institucional. O Estado democrático requer sem dúvida, o exercício da soberania popular que se dá na escolha de governantes pelo voto. Parafrazeando o que afirma Vieira (1998), uma democracia não se faz apenas pelo voto, sendo imprescindível o exercício do controle social. Para Sader (2004), a democracia só se realiza por meio de direitos universalmente garantidos. O público representa o espaço da universalização dos direitos e, portanto, espaço socialmente democrático.
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serviços públicos e pelas garantias das atenções providas pelas políticas públicas (MARTINS, 1997; VITA, 1999).
Ilse Gomes Silva (2003, p.33) considera tais movimentos como “novos” em função da heterogeneidade dos sujeitos envolvidos, assim como, pelo processo de recriação de espaços públicos a partir do seu cotidiano, que, apesar de diversificado, unificam-se na luta por direitos sociais e pela democratização do Estado, exigindo a participação direta nas decisões.
Diante da crise do Estado, do agravamento da questão social e da luta pela democratização, a busca por novos espaços de participação da sociedade civil acabou por definir uma Constituição que propõe instrumentos de publicização na formulação e gestão das políticas públicas (RAICHELIS, 1988).
Para Coelho e Veríssimo (2004), o Brasil conta com uma legislação que franqueia à sociedade civil a participação nos processos de definição e gestão das políticas públicas. A defesa da aprovação dessa legislação avançou na direção da inclusão de setores tradicionalmente excluídos do processo de formulação e gestão das políticas públicas, sua população demandatária e usuária, tornando o controle social do processo de gestão da política um campo de reconhecimento do processo de cidadania. A gestão da política passa a ser concebida de forma descentralizada, colocando em cena os municípios e não só a União. A realidade do cidadão e o gestor local passam a ser a primeira via a facilitar o acesso aos direitos sociais e, conseqüentemente, ao controle social. O modo de gestão partilhado entre Estado e sociedade civil através de conselhos gestores, com membros nominalmente reconhecidos pelo Estado, passa a ser a grande e nova estratégia institucional difundida como espaço de democratização da gestão.
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Os conselhos de gestão, como conquistas no campo da democracia e da participação popular, representaram uma nova forma de participação pela qual a sociedade apontou, por meio de movimentos sociais, para a possibilidade de representação e reconhecimento de representantes dos setores historicamente excluídos no processo decisório das políticas públicas. Para Raichelis e Wanderley (2004) consideram que os conselhos representam uma “nova institucionalidade” nas práticas de gestão pública pela articulação entre Estado e sociedade civil. Com eles um novo campo se abriu para a nova cultura participativa da gestão social, complementada após com o orçamento participativo.
O Brasil vem apresentando ainda que paulatinamente sinais mesmo que intermitentes um pacto social de reconhecimento dos direitos sociais. Todavia, esse processo principia no Brasil ao final dos anos 80 quando países centrais da Europa operavam o desmanche do modelo social do Estado Providência, optando pela regulação neoliberal que prega a redução das responsabilidades sociais do Estado (SPOSATI, 2002). Por outro lado, intensifica-se o processo de mundialização da economia através da globalização que submete cada país, e principalmente os do Terceiro Mundo, às regras econômicas dos países fortes e neoliberais. O endividamento brasileiro ao FMI – Fundo Monetário Internacional - vai forçar por meio dos mecanismos de controle da dívida o enquadramento da economia brasileira nas normas neoliberais.
Apesar das conquistas sociais, a partir de década de 1980, impõe-se uma nova realidade em decorrência de mudanças histórico-estruturais defendidas pelo neoliberalismo. Suas propostas de intervenção se baseavam na reestruturação de políticas sociais, justificadas pela necessidade de eficácia num contexto de crise. Dessa forma, as políticas sociais de “caráter focalizado” derivariam de uma série de fontes: o Estado com o “recurso do poder”, o mercado com o “recurso do capital’; e a sociedade civil, com o “recurso da
solidariedade” (PEREIRA, 2004, p.32-33).
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de relação entre o Estado e a sociedade civil e apresentaram uma definição distinta da esfera pública e seus participantes, baseada numa concepção minimalista do Estado e da democracia (PAOLI, 2004).
A conquista do novo modelo de gestão social participativa da política pública, pontualmente experenciado principalmente na área da saúde, foi estendido pela Constituição Federal de 1988 como o modelo brasileiro de gestão social. Esse processo amalgamou duas lutas: luta pelo reconhecimento da atenção pública às necessidades da população e a luta pela democratização e desprivatização do Estado no exercício do controle social e a efetivação de seus mecanismos.
De um lado, a luta pela ampliação das respostas do Estado coloca um conflito entre os direitos sociais constitucionais e a orientação neoliberal que vai causar múltiplos embates. Mas, de outro lado, a luta democrática pelo controle social segue em paralelo, pressionando pela emergência de múltiplos conselhos de gestão, conselhos de direitos, que vão surgindo pela conquista de direitos da mulher, dos afrodescendentes, das crianças e adolescentes, de idosos, de pessoas com deficiências, entre tantos outros segmentos e situações de exclusão além dos excluídos. As políticas de saúde, habitação, assistência social têm na sua gestão participativa reclamada por fóruns da sociedade civil, conferências locais, regionais e pela pressão em ter seus conselhos reconhecidos.
Essas novas “formas participativas” se apresentam, porém, numa conjuntura de minimização do Estado e do aprofundamento das desigualdades sociais. Nem todos os agentes públicos se mostram preocupados com a democratização do poder. Todavia, são forçados a essa preocupação para a liberação de recursos federais, já que a formação de canais formais de participação na gestão é pré-requisito para a transferência federal de subsídios financeiros para algumas políticas públicas.
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entre as faces formal e informal da economia no processo de reestruturação do capital, mas também foi ampliada a demanda por políticas sociais (BEHRING, 2003).
Para Paoli (2004) apesar da década de 1990 ter sido adentrada com a democracia formal, consolidada pelo reconhecimento constitucional dos direitos sociais, garantias civis e prerrogativas cidadãs, continuou-se a conviver cotidianamente com a violência e a reiterada violação dos direitos humanos, contrariando todas as garantias de cidadania e das regras de civilidade, e, dessa forma, sem fazer vigorar a lei e a justiça social.
Conforme sinaliza Dagnino (2000, p. 38), as relações sociais entre sociedade civil e Estado se dão “através de encontros”. A autora utiliza este termo para designar a amplitude dos vários tipos de relações estabelecidas entre sociedade civil e Estado. Exige, portanto, uma sociedade civil participativa, que exerça seu direito de cidadania garantido por meio de dispositivo legal.
A participação social na gestão das políticas públicas é algo novo para a sociedade brasileira, algo pouco exercido em razão da precária experiência democrática. Há um longo caminho a se percorrer para a construção de uma cultura de participação efetiva, o que significa não só a participação em reuniões, mas também a capacidade de auto-reconhecimento como sujeitos sociais, que estabelecendo uma interlocução pública, possam deliberar em conjunto sobre questões que dizem respeito a um destino de interesse coletivo.
O processo de democratização estabelecido pela Constituição de 1988 resgatou, por outro lado, o direito civil do voto. Isto permitiu a extensão dos processos eleitorais em todos os municípios brasileiros, pois durante a ditadura alguns reconhecidos como de segurança nacional viveram intervenção sem direito a escolha do prefeito.
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desde o nível local por uma nova forma de gestão social. Essa força certamente vai introduzir mudanças locais, em alguns casos regionais, e em momentos diversos de demandas em âmbito nacional.
Esta dissertação se ocupa em examinar no período pós constitucional uma experiência de democratização da gestão de uma política social em uma cidade do estado de São Paulo, Bauru, no âmbito da política de assistência social e, mais particularmente, do novo ente que ali se cria para a democratização da gestão: o Conselho Municipal de Assistência Social de Bauru. O estudo aqui realizado se estendeu para duas décadas do pós Constituição de 1988, isto é, no intervalo de décadas entre 1995 a 2005.
O palco deste estudo é o Conselho Municipal de Assistência Social do município de Bauru e os sujeitos e atores os conselheiros. Busca-se conhecer as relações estabelecidas entre os conselheiros na construção da gestão da política de assistência social nos últimos dez anos, já que o conselho mudou suas funções em dois momentos, nesse período, por meio de alteração legal na Lei de criação desse conselho. A recuperação histórica aqui processada não se limita ao corte linear, em traçar fatos, mas procura recuperar as relações existentes entre sociedade civil e governo.
Considerando que a trajetória histórica do CMAS constitui-se em um processo que se faz no tempo e no espaço, a partir da prática social de sujeitos históricos, procurou-se, desta forma, delimitar os últimos dez anos de atuação do referido conselho em razão de o Conselho Municipal de Assistência Social funcionado muito precariamente nos seus primeiros anos de atuação (MUNIZ, 1998).
Foi realizado um estudo qualitativo, tendo por objetivo revelar o que os sujeitos participantes pensam a respeito do objeto pesquisado, suas relações no Conselho Municipal de Assistência Social de Bauru. O estudo qualitativo exige contato direto com os sujeitos e trabalha temas mais localizados, aprofundando tanto quanto possível a realidade, e exige também um posicionamento consciente por parte do pesquisador (MARTINELLI, 1994).
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pesquisa bibliográfica proporcionou ao pesquisador uma visão mais global sobre a situação em análise, possibilitando uma interpretação concreta e crítica da realidade. De acordo com Neto (1994) a pesquisa bibliográfica tem sua importância no fato de o pesquisador realizar a articulação de conceitos, concepções teóricas e sistematizar a produção de uma determinada área do conhecimento.
Posteriormente, deu-se seqüência a análise documental efetuada junto à Secretaria do Bem-Estar Social - SEBES e secretaria executiva do Conselho Municipal de Assistência Social, a qual possibilitou conhecer a estrutura de funcionamento do referido conselho, assim como, os sujeitos desta pesquisa. Foi utilizada, no primeiro passo, a análise documental para iniciar o processo de pesquisa. Foi feita a escolha dos documentos de forma intencional, identificando aqueles que pudessem contribuir para a análise e para delinear as configurações conjunturais em que foi se realizando o funcionamento do CMAS. Destacam-se as leis, reportagens, relatórios que expressavam a trajetória e as relações estabelecidas pelos sujeitos da investigação. Conforme Gomes (1994, p.67), os dados colhidos podem exigir do pesquisador reestudos, redefinições para se alcançar os objetivos propostos na pesquisa sejam alcançados. Tendo em vista se tratar de “fenômenos... que se dão em
um contexto confluente de relações” (CHIZZOTTI, 2001, p. 84), os dados,
neutros ou inertes, se reproduzem de forma dinâmica.
A abordagem junto aos sujeitos se deu por meio de entrevistas semi-estruturadas, com perguntas abertas, objetivando nortear a fala, porém sem influenciá-la. A pesquisadora realizou as entrevistas como uma conversa com “propósitos definidos” (DINIZ, 1999, 49).
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O resultado dos dados foi apresentado à banca de qualificação, não havendo sugestão para alterações, dessa forma aplicou-se o mesmo roteiro para os demais sujeitos.
As entrevistas duraram em média 30 minutos e foram gravadas em áudio para maior fidedignidade nas expressões orais dos sujeitos, possibilitando ao pesquisador observar as expressões não-verbais, extremamente importantes, qualificando a coleta dos dados.
Foi sempre esclarecido ao entrevistado o objetivo do estudo e informado sobre a conduta de identificação dos sujeitos no relatório de pesquisa. Os entrevistados foram acessíveis e procuraram responder às questões de forma clara e objetiva.
A coleta dos dados da entrevista foi transcrita e organizada de acordo com as determinações dos objetivos da pesquisa, ou seja: dados de identificação; contexto da entrevista - onde ela foi feita, como o assunto foi introduzido, se o local interferiu no andamento da entrevista e a análise do discurso de cada sujeito. Seguiram como eixos distintos para análise: identificação dos sujeitos, o entendimento sobre em que consiste o conselho, a conceituação sobre a assistência social e a relação do Estado com a sociedade civil.
Conforme Chizzotti (2001, p.83), “Todas as pessoas que participam da pesquisa são reconhecidas como sujeitos que elaboraram conhecimento e produzem práticas”. Diante disso, o resultado final da pesquisa não será fruto de um trabalho meramente individual, mas uma tarefa coletiva, gestada em muitas micro-decisões que a transformam em uma obra coletiva.
Como já foi dito anteriormente, os sujeitos desta pesquisa são os conselheiros da assistência social da cidade de Bauru, representantes da sociedade civil e do governo, os quais participaram das gestões do CMAS nos últimos dez anos, portanto o período em análise se estende de junho de 1995 até novembro de 2005, num intervalo de 10 anos.
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governo. A amostra foi selecionada por extratos compostos por natureza de representação e período de exercício da representação de modo a abranger todo período e neles a representação da sociedade civil e do governo, destacando na sociedade civil o usuário dos demais.
Optou-se por diferenciar entre os conselheiros da sociedade civil os das organizações e os dos usuários, por considerar que estes últimos têm estatuto diverso dos demais, pois são os demandatários da política, ao passo que os demais representantes da sociedade civil são executores/gestores da política, através da categoria profissional (advogados, assistentes sociais, Faculdade de Serviço Social de Bauru - FSSB), dirigentes de entidades (AEAPS) e conselhos de direitos.
Na Lei Orgânica da Assistência Social - LOAS a assistência social se destina a quem dela necessitar. No Sistema Único de Assistência Social -SUAS, os usuários da assistência social na Política Nacional de Assistência Social – PNAS/2004 são “cidadãos e grupos que se encontram em situações de vulnerabilidade e riscos [...]”.
Já na Resolução No 24, DE 16 DE FEVEREIRO DE 2006 – DOU 03/03/2006 do Conselho Nacional de Assistência Social - CNAS os usuários são:
Art. 1º Definir que os Usuários são sujeitos de direitos e público da PNAS e que, portanto, os representantes de usuários ou de organizações de usuários são sujeitos coletivos expressos nas diversas formas de participação, nas quais esteja caracterizado o seu protagonismo direto enquanto usuário.
§ 1º Serão considerados representantes de usuários, pessoas vinculadas aos programas, projetos, serviços e benefícios da PNAS, organizadas sob diversas formas, em grupos que têm como objetivo a luta por direitos. Reconhecem-se como legítimos: associações, movimentos sociais, fóruns, redes ou outras denominações, sob diferentes formas de constituição jurídica, política ou social.
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sua própria participação ou de seu representante legal, quando for o caso.
O art. 3º da LOAS define como entidades e organizações de assistência social, ou seja, “aquelas que prestarem, sem fins lucrativos, atendimento e assessoramento aos beneficiários abrangidos por esta Lei, bem como aquelas que atuam na defesa e garantia de seus direitos”.
Sob a égide da Política Nacional de Assistência Social - PNAS e do Sistema Único de Assistência Social - SUAS são instituições aquelas que prestam serviços de assistência social, de forma direita ou indireta, no âmbito da proteção social, atendimento direto, vigilância social e defesa de direitos e que integram a rede socioassistencial (PAZ, 2005).
Quanto aos trabalhadores da área da assistência social, foi aprovado pelo CNAS, através da Resolução nº. 23, de 16 de fevereiro de 2006, que regulamenta o entendimento acerca de trabalhadores do setor:
Art. 1º Estabelecer como legítima todas as formas de organização de trabalhadores do setor como, associações de trabalhadores, sindicatos, federações, confederações, centrais sindicais, conselhos federais de profissões regulamentadas que organizam, defendem e representam os interesses dos trabalhadores que atuam institucionalmente na política de assistência social, conforme preconizado na Lei Orgânica de Assistência Social, na Política Nacional de Assistência Social e no Sistema Único da Assistência Social.
Parágrafo único. A participação no Conselho Nacional de Assistência Social deve contemplar as entidades de
representação nacional das diversas profissões que atuam no campo da formulação, execução e avaliação da política de assistência social.
Art. 2º Fixar os seguintes critérios para definir se uma organização é representativa dos trabalhadores do setor da assistência social:
I - ter em sua base de representação segmentos de trabalhadores que atuam na política pública de assistência social;
II - defender direitos dos segmentos de trabalhadores na
Política de Assistência Social;
III - propor-se à defesa dos direitos sociais aos cidadãos e aos usuários da assistência social;
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profissão regulamentada, ou associação de trabalhadores legalmente constituída; e
V - não ser representação patronal ou empresarial.
Para melhor situar o contexto de análise das relações estabelecidas entre Estado e sociedade civil no âmbito do Conselho Municipal de Assistência Social - CMAS, considerou-se oportuno incluir nesta introdução uma breve aproximação ao cenário da pesquisa: o município de Bauru.
• O cenário da pesquisa
É no município de Bauru que esta pesquisa se realiza, região que até o século XVIII era habitada pela nação indígena caigangues. O reconhecimento jurídico da cidade data do século XIX. Em 1850 ela era parte da Comarca de Itapetininga, em 1894 passa a ser distrito e transformou-se em município em 1896 (SOARES, 1996, p.58).
A frente cafeeira e a expansão ferroviária foram fatores fundamentais para a dinâmica do povoamento da cidade. Por outro lado, foram se desenvolvendo atividades do setor industrial e terciário em apoio à agricultura, aos migrantes em trânsito e à sua população fixa. Contudo, industrialmente o município não se projetou, tornando-se importante pólo terciário para a sua região de influência.
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Outra característica da cidade é sua composição por migrantes, porque cerca de 50% do total da população de Bauru é proveniente de outras cidades do país. Com isso, pode-se dizer que o crescimento urbano, o aumento populacional e a diversificação econômica também ocorreram com esse perfil.
Nos anos 80 e 90, a duplicação da Rodovia Marechal Rondon e a construção da Hidrovia Tietê Paraná contribuíram para a criação de novos empregos, o que ajudou a acelerar os movimentos migratórios locais (SOARES, 1995, p. 55).
Figura 1 – Mapa com a localização do município de Bauru no país
Fonte: IBGE, 2004. Disponível em: www.ibge.gov.br Acesso em: 10/02/2006.
Observa-se que a população bauruense cresceu quase 50% nas décadas de 1950 a 1980, chegando a dobrar em vinte anos (entre 50 e 70). Esse rápido crescimento alterou as características de cidade pacata do interior para pólo de serviços.
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desigualdade social que caracteriza a população brasileira. Há na cidade um número expressivo de pobres.
Conforme observa Muniz (2003, p.154), com base no estudo sobre o Índice de Exclusão Social organizado por Pochmann e Amorim em 2003, utilizando o Censo de 2000, Bauru ocupa, entre os 5.507 municípios brasileiros, o 49º lugar na incidência de exclusão. Numa escala de 0 a 1,000, o índice de exclusão da cidade é de 0,654, tendo como índices: pobreza igual a 0,829; vulnerabilidade juvenil: 0,789; escolaridade: 0,756; violência: 0,238 e desigualdade: 0,364.
Gráfico 1 - Demonstrativo sobre o crescimento urbano no município de Bauru desde a década de 20
185.683
259.504
93.980 65.452
20.386
45.652
50.609
132.057
316.064
0 50.000 100.000 150.000 200.000 250.000 300.000 350.000
1920 1935 1940 1950 1960 1970 1980 1991 2000
Inflexão
Fonte: Data/ ITE, 2004. Disponível em:< www.ite.edu.br > Acesso em: 10/02/2006.
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Segundo dados do censo de 20001 do IBGE, o número de pessoas vivendo no município de Bauru é de 316.064, e, deste total, 13.818 são maiores de 10 anos de idade, analfabetos ou têm menos de um ano de estudo, representando 4.38% da população total. Entre 1 a 3 anos de instrução, estão 29.674 habitantes, perfazendo um total de 9.39% de habitantes de baixa escolaridade.
Com relação à renda, 29.87% (94.399)2 dos moradores do município vivem sem qualquer renda para sua manutenção, e 8.41% (26.553) vivem com renda de até um salário mínimo e 10.68% (33.725) possuem renda entre 1 a 2 salários. Diante desses dados, quase metade dos moradores do município (48.96%), ou seja, 154.677 de pessoas vivem em precárias condições para sua sobrevivência, são vulneráveis socialmente e certamente apresentam níveis de risco social.
Gráfico 2 – Pirâmide etária da população residente em favelas do município
No quadro político Bauru, pós-Constituição Federal de 1988, teve sempre prefeitos ligados a partidos como PSDB, PMDB, PPS, e atualmente, PDT. Houve desde 1984 três reeleições dos prefeitos no município.
FONTE: DATA/ITE – Bauru/SP. Disponível em< www.ite.edu.br> Acesso em: 10/02/2006.
-500 -400 -300 -200 -100 0 100 200 300 400 500
00>04 15>19 30>34 45>49 60>64 75>79
homens mulheres
1
Fonte: IBGE, Resultados da Amostra do Censo Demográfico 2000 - Malha municipal digital do Brasil: situação em 2001. Rio de Janeiro: IBGE, 2004.
2
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A pirâmide etária de Bauru apresenta forte concentração de crianças e adolescentes e um número inexpressivo de idosos em face do total da população residente em favelas.
Diferentes enfoques foram dados à administração municipal, fundamentados em ideologias de cada governo, sem deixar de refletir aspectos conjunturais do país.
Segundo Filho & Pimenta (1988) somente com a eleição de 1984 Bauru conseguiu alterar o quadro histórico de autoritarismo vivido pelo município até então. Com a eleição de Edson Bastos Gasparine do PMDB, que era oposição na época, a sociedade bauruense buscou novos caminhos para a política do município.
No ano de 1993, assume um novo prefeito, ex-deputado federal por três legislaturas e de oposição ao anterior. A prefeitura sofre mudanças estruturais, a Secretaria de Projetos Comunitários - SEPROCOM é extinta e cria-se pela Lei nº. 3.601/93 a Secretaria do Bem-Estar Social - SEBES. De acordo com Muniz (1998, p.150):
Os profissionais da secretaria se posicionaram a favor de que o órgão denominasse de Assistência Social, com atribuição de realizar a política municipal de assistência no âmbito do município. No entanto o secretário colocou-se contrário, por entender que assistência social dava idéia de assistencialismo.
Em 1997, assume o cargo o Sr. Antônio Izzo Filho, conhecido nacionalmente em decorrência do processo de sua cassação e prisão, ocorrido em 1999. A população do município foi drasticamente afetada e, conseqüentemente, o andamento administrativo do município ficou praticamente parado nessa época.
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O primeiro conselho aprovado em Bauru foi CADEM - Conselho de Apoio ao Desenvolvimento Municipal, criado pela lei nº. lei 905 datada de 15 de Junho de 1961, teve várias alterações legais por meio de decretos e leis municipais a última data de 2004 pela lei nº. 5.198/04, seu caráter é consultivo.
O Conselho Municipal de Saúde - CMS foi o segundo conselho a ser criado em 1984, todavia pouco funcionou. De acordo com Capistrano & Pimenta (1988) o CMS foi aprovado num período fértil para a política de saúde do município, com alterações significativas para essa política, já que os pontos essenciais da gestão municipal, naquela época, eram ‘Saúde, Educação e Organização Popular’; foi considerada como uma administração socialmente avançada para o momento histórico brasileiro. A alteração legal do CMS ocorreu pela Lei nº. 3.310, de 09/04/1991, a qual serviu de modelo para a composição do projeto de lei para os demais conselhos do município.
O Conselho Municipal de Defesa do Meio Ambiente foi criado em 1984 pela Lei nº. 2.514, como órgão consultivo, porém não funcionou até sua alteração legal em 06/04/2000 pela Lei nº. 4.522, tendo sua primeira gestão iniciada em 2001, funcionando como órgão deliberativo.
O Conselho Municipal de Assistência Social – CMAS foi criado pela Lei nº. 3.395 de 11/10/1991, como órgão consultivo e, posteriormente, passou por duas alterações legais pelas Leis Nº. 4.147, de 25/10/1996, e 4.715, de 03/09/2001, tendo como mudanças principais em sua composição o número e as representações, passando a ser órgão deliberativo da política municipal de assistência social.3
O Conselho Municipal de Turismo - COMTUR foi criado pela Lei nº. 4.319, de 07/07/1998, e se constitui em “órgão local na conjugação de esforços entre o poder público e a sociedade civil, de caráter consultivo e deliberativo para assessoramento da municipalidade em questões referentes ao desenvolvimento turístico da Cidade de Bauru” (art. 1º).
Para os usuários de água e esgoto de Bauru a Lei nº. 3.416, de 23/12/1991, criou o Conselho Municipal dos Usuários de Água e Esgoto, que porém, não funcionou, até a alteração legal nº. 4.970, de 23/04/2003, tendo
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sido definido para funcionar com caráter consultivo, estando atualmente, em sua segunda gestão.
O Conselho Municipal da Criança e do Adolescente – CMDCA foi criado pela lei Municipal nº. 3.474, de 25/06/1992, contudo somente em 1993 assumiu sua primeira gestão, tendo como ações principais “[...] o estabelecimento de padrões que norteassem a inscrição de programas públicos e privados no conselho” (MUNIZ, 1998, p.102).
Para a representação das mulheres, foi instalado o Conselho Municipal da Condição Feminina pela Lei nº. 3.558, de 1993, funcionando como órgão consultivo para a política voltada para a mulher.
O Conselho Municipal Anti-Drogas – COMAD encontra-se há três anos desativado, desta forma não foi possível localizar dados sobre esse órgão.
Há uma particularidade quando se fala dos segmentos idoso e portador de deficiência. O Conselho Municipal da Pessoa Deficiente foi criado em 1992 e por um movimento social, que defendia que idosos e deficientes teriam as mesmas necessidades, em 1997, houve a criação do conselho para esses dois segmentos pela Lei nº. 4.248, aprovada em 31/07/97. Somente em 1999, por outro movimento dos segmentos, foi alterado seu caráter para deliberativo e desmembrou-se o conselho em dois: Conselho Municipal do Portador de Deficiência - COMUDE (4.503/99, alterada pela Lei nº. 5.114, de 05/04/2004) e Conselho Municipal da Pessoa Idosa – COMUPI (Lei nº. 4.497, de 27/12/1999), órgãos deliberativos e fiscalizadores das políticas voltadas para cada segmento.
O Conselho Municipal da Comunidade Negra iniciou sua primeira gestão em 2003, com a aprovação da Lei nº. 5.051, de 07/11/2003, tendo caráter consultivo. Atualmente está na sua 2ª gestão.
O Conselho Municipal da Cultura é recente, aprovado pela Lei nº. 5.233, de 04/01/2005, teve sua primeira alteração legal em 07/06/2005, modificando seu caráter deliberativo para assessoramento da política (art. 3º).
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Histórico Municipal, quando ainda pertencia ao Estado, com a municipalização do Museu cria-se o CMHM pela Lei nº. 8.813, de 18/08/2000, como um órgão consultivo.
A lei de criação do Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano - COMDURB é a de nº. 4.429, com data de aprovação em 04/08/1999. Sua natureza é deliberativa. A data da posse da primeira gestão foi no dia 29 de junho de 2000, nomeada pelo Decreto nº. 8.754 de 26/05/2000.
Ainda existem no município os conselhos: de Desenvolvimento Rural; de Segurança – COMSEG, dividido por regiões administrativas (Noreoeste e Oeste, Centrosul, Leste e Sudeste); de Educação; de Alimentação Escolar – CAE; de Defesa do Patrimônio Cultural, das Associações de Moradores; e, de Usuários do Transporte Coletivo. Os dados desses conselhos não foram localizados, contudo entendeu-se importante apresentá-los, tendo em vista que a discussão dessa dissertação se volta para o protagonismo social, enquanto mecanismo de controle das políticas públicas.
Conforme se observa o protagonismo da sociedade civil de Bauru na gestão das políticas públicas municipais tem forte expressão participativa, desencadeando um amplo processo democrático que se inicia mesmo antes da aprovação da Constituição Federal de 1988, com o CMS, mas aparece incisivamente pós-Constituição e por respectivas Leis Orgânicas, que regularam os dispostas constitucionais civis. Este processo construiu nos últimos 17 anos uma gama extensa de conselhos de direitos, de políticas públicas, com caráter deliberativo ou consultivo que se constituíram em espaços de práticas que tensionam velhas formas de fazer política e criam possibilidades concretas para um futuro democrático. Portanto, podem, ainda, influir no caminho a seguir pelas políticas públicas a partir do momento em que existem meios para o controle social, podendo tais políticas se constituírem como impulsionadoras de inovações e mudanças no seio da sociedade civil e alcance da universalização de direitos.
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vezes articulados à própria gestão pública, como é o caso dos conselhos gestores.
Este estudo trata das relações estabelecidas no CMAS de Bauru, buscando retratar sua constituição histórica no período de 1995 a 2005, portanto os seus últimos dez anos de funcionamento, enquanto protagonistas das ações públicas que envolvem a sociedade civil como um todo.
Para melhor entendimento do tema no primeiro capítulo resgatam-se elementos da história da assistência social em Bauru, através de estudos já realizados, ou seja, por meio da bibliografia específica, que aborda a conceituação da política de assistência social no Brasil hoje, assim como a trajetória dessa política em Bauru, desde o início das primeiras ações empenhadas pela sociedade civil no atendimento à população do município até a implantação dos Centros de Referência de Assistência Social – CRAS.
O capítulo segundo aborda a formação do Conselho Municipal de Assistência Social de Bauru e suas mutações no período estudado; assim, delineia-se a construção do sistema descentralizado e participativo no município de Bauru, por meio do Conselho Municipal de Assistência Social, na gestão da política ora em referência.
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CAPÍTULO 1
Assistência social: política de responsabilidade do Estado e espaço de democratização da sociedade civil
A responsabilização por parte do poder público pelas provisões sociais é uma construção social recente, pois, somente a partir do século XX, ela se manifesta seja pela regulação keynesiana/beveridgiana ou pelo ideário da social-democracia. Antes disso, o Estado assumia circunstancialmente uma ou outra forma de atenção sob a configuração de um Estado assistencial, isto é, que opera de forma residual e meritocrática e não são a orientação de um estado de direitos movido pela responsabilidade em mover uma política pública de proteção social (SPOSATI, 2002).
O regime brasileiro de assistência social é resultante de um processo histórico político dado nas relações de forças sociais e políticas da sociedade civil. Dessa forma o alcance das provisões sociais pelas quais ela se responsabiliza, ou possa se responsabilizar no futuro, vai depender, em parte, das orientações que a sociedade brasileira estabelece quanto às repostas públicas às necessidades de reprodução social e dos cidadãos.
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A assistência social parte do princípio constitucional previsto no art. 194 da Constituição Federal de 1988, que prevê o sistema de seguridade social no Brasil “que compreende um conjunto de ações de iniciativas dos poderes públicos e da sociedade destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social”. Ainda respaldado pelo princípio constitucional, a assistência social encontra nos arts. 203 e 204 da Constituição em referência diretrizes para o seu funcionamento, colocando para si a possibilidade de um novo tempo, o tempo do direito e a perspectiva de ruptura com a prática do favor e do clientelismo, sendo que estas se constituem em marcas profundas na trajetória da assistência social.
Dessa forma, o marco para a redefinição na concepção da assistência social é o ano de 1988, quando a nova Constituição brasileira trouxe a tona o novo paradigma da assistência social como proteção social (YAZBEK, 2004). A partir desse período a assistência social entrou como campo próprio da seguridade social, decorrente de uma decisão política. A presença de benefícios não contributivos no campo Previdência Social, não respondia ao propósito dessa política, pois não havia uma contribuição prévia dos possíveis beneficiários. Em grande parte a assistência social foi admitida como uma das políticas de seguridade social pela exigência em consolidar o campo da previdência social e não propriamente por decorrência de significativo movimento social. Diferentemente do que ocorreu com o movimento da saúde que propôs um conjunto de mudanças do modelo assistência e da reforma sanitária para território nacional, antes mesmo da Constituição de 1988. A militância pela assistência social só se movimentou pós Constituição e sem a plena clareza do impacto do modelo assistencial desejado face o existente. A ausência de clareza está referida ao desconhecimento no senso comum da seguridade social, dos direitos de assistência social e de efetiva incorporação na academia de estudos e pesquisas sobre a política. Nesse período estava obscuro o papel estatal quanto à ampliação de suas responsabilidades acerca daqueles que não alcançam o seguro social e quanto à ampliação da concepção de proteção social agora como proteção à vida e a cidadania. Sposati afirma que “durante esses dez anos não foi consolidado o campo da
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Estabelece o art. nº. 204 da Constituição de 1988:
As ações governamentais na área da assistência social serão realizadas com recursos do orçamento da seguridade social previstos no artigo 195, além de outras fontes, e organizados com base nas seguintes diretrizes:
I – descentralização político-administrativo, cabendo a coordenação e as normas gerais à esfera federal e a coordenação e a execução dos respectivos programas à esfera estadual e municipal, bem como a entidades beneficentes e de assistência social.
II – participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis.
A inclusão, em 1988, da assistência social como campo próprio na seguridade social, decorreu mais da decisão política do grupo de “transição democrática” do final da ditadura militar em tratar a gestão da previdência social expurgada do que não era stricto sensu seguro social. A constituição político-institucional da assistência social na seguridade social se deu pela negativa, isto é, passou a ser do campo de assistência social o que não era da previdência, por não ser benefício decorrente de contribuições prévias (SPOSATI, 2004).
Dessa forma, a especificidade da assistência social enquanto política pública de direito, logo parte integrante da seguridade social, não resultou de um processo político pela ampliação do pacto social brasileiro.
Completa Sposati (2004, p. 12),
Não ficou claro à partida que esta decisão geraria novas responsabilidades públicas e sociais para com a população que não alcança o seguro social por não ter relação formal de trabalho. Ou ainda, que se tratava de uma decisão política de alargamento da proteção social dos brasileiros, configurando-se como proteção à vida e à cidadania, além do configurando-seguro social como partes componentes da seguridade social. A hegemonia do pensamento da Seguridade Social se deu pela Previdência Social, isto é, pelo seguro e não pela cidadania ou pela justiça social.
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matriz, a assistência social no campo da proteção social, âmbito da garantia da cidadania sob a vigilância do Estado, cabendo a ele a universalização da cobertura e acesso a bens e serviços.
De acordo com Sposati (2004, p. 5):
Incluída no campo da seguridade social, a assistência social é política de proteção social não contributiva, portanto lhe cabe prover ações preventivas e protetivas face à vulnerabilidade, riscos e danos sociais. Ela deve prover proteção social básica e especial independente da contribuição financeira, da situação legal do usuário ou mesmo de ter, ou não, endereço ou domicílio fixo. Ela chega até aos que estão nas ruas e desenvolve a concepção de proteção extensiva.
As necessidades e possibilidades humanas no campo da assistência social, são sem dúvida marcadas pelas profundas desigualdades socioconômicas e políticas, e agravadas pela miserabilidade.
Com a movimentação para a construção do Sistema Único de Assistência Social – SUAS, desde 1996, por ocasião da I Conferência Nacional de Assistência Social, articulava-se para a regulamentação legal do SUAS, porém somente em dezembro de 2003, na IV Conferência Nacional de Assistência Social é que se delibera pela sua implantação. O processo de implantação do SUAS, pós IVª Conferência Nacional de Assistência Social, tem como marco inicial a reformulação do órgão gestor federal reorganizando-o face as atribuições da gestão de um sistema nacional. Isto se deu através do Decreto Federal n.º 5.074, de 11 de maio de 2004, o qual aprova a estrutura Regimental e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comissão e das Funções do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome.
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O SUAS – Sistema Único de Assistência Social deve regular em todo território nacional a política de assistência social, observando as propostas das conferências e as deliberações do CNAS.
Posteriormente, a Política Nacional de Assistência Social - PNAS é aprovada ainda em 2004, consolidando princípios, diretrizes, objetivos e ações da assistência social, em particular a proteção social básica e especial. O desenho da gestão do SUAS parte da compreensão da matricialidade sócio-familiar, da descentralização político-administrativa e da territorialização, reafirmando as novas bases para a relação entre Estado e a sociedade civil e para o financiamento e controle social da política.
Nesse sentido, a concepção de assistência social, definida na LOAS e posteriormente na PNAS, ultrapassa e rompe com as noções de caridade, benemerência e doação, passando a ter um novo paradigma, ou seja, a política de direitos de cidadania, norteando-se pela direção do desenvolvimento humano, integral e social e dos direitos de cidadania, com relação à proteção social e à defesa do caráter público e à garantia de direito aos usuários. Para tanto, significa prevenir, reduzir e proteger pessoas e famílias em situação de vitimizações, fragilidades, contingências, vulnerabilidades e riscos que o cidadão e sua família enfrentam na trajetória de seu ciclo de vida em decorrência de imposições sociais, econômicas, políticas e de ofensas à dignidade humana.
Os riscos sociais não são provenientes de situações físicas, psíquicas, biológicas como a saúde, mas sim de situações que se realizam no campo relacional da vida humana. A assistência social está no campo societário e, como tal, são os riscos sociais advindos da ruptura das condições de autonomia em responder pela própria vida e do núcleo familiar a que pertence e das rupturas do processo de convívio causada pelo enfraquecimento de vínculos sociais, que se colocam sob sua responsabilidade.
Amplia-se a visão de usuário da política quando estabelece não apenas situações materiais, mas relacionais:
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decorrência da perda ou fragilidade de vínculos de afetividade, pertencimento e sociabilidade; ciclos de vida; identidades estigmatizadas em termos étnico, cultural e sexual; desvantagem pessoal resultante de deficiências; exclusão pela pobreza e/ou não acesso às demais políticas públicas; uso de substâncias psicoativas; diferentes formas de violência advinda do núcleo familiar, grupos e indivíduos; inserção precária ou não inserção no mercado de trabalho formal e informal; estratégias e alternativas diferenciadas de sobrevivência que podem representar risco pessoal e social (PNAS/2004).
Nesse mesmo caminho a Norma Operacional Básica – NOB/ SUAS, aprovada pelo CNAS em julho de 2005, vem consagrar os “eixos estruturantes para a realização do pacto a ser efetivado entre os três entes federados e as instâncias de articulação, pactuação e deliberação, visando à implantação e
consolidação do SUAS no Brasil” (NOB-2005). Dessa forma, a NOB disciplina a
gestão pública da política de assistência social no território nacional, estabelecendo que a proteção social de assistência social tem por garantias: a segurança de acolhida; a segurança social de renda; a segurança do convívio ou vivência familiar, comunitária e social; a segurança do desenvolvimento da autonomia individual, familiar e social e a segurança de sobrevivência a riscos circunstanciais.
Por assim dizer, a trajetória da assistência social em andamento significa um novo patamar para uma política de Estado na área da assistência social.
Busca-se implementar um sistema público que consolide um modo de gestão compartilhada, o co-financiamento, a cooperação técnica entre os três entes federativos, que hierarquiza as ações, uniformiza conceitos no sentido da classificação dos serviços específicos de assistência social e estabelece o lugar próprio da rede socioassistencial (PAZ, 2005, p.13).
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Portanto, a assistência social é de responsabilidade pública, de direção universal, não contributiva e constitui um direito de cidadania capaz de alargar a agenda dos direitos sociais a serem assegurados a todos/as os/as brasileiros/as, de acordo com suas necessidades e independentes de sua renda. A partir de sua condição como ser de direitos, ela representa política de garantias de direitos de prevenção e proteção social através de serviços, benefícios, programas, projetos, monitoramento e trabalho social que previne/reduz situações de risco social e pessoal; protege pessoas e famílias vulneráveis e vitimizadas independente de idade, sexo, raça, etnia, renda; cria medidas e possibilidades de ressocialização, reinserção e inclusão social; monitora exclusões, vulnerabilidades e riscos sociais da população.
1.1 A assistência social em Bauru
Conforme salienta Sposati, historicamente
[...] a assistência social, na sociedade brasileira, antes de ser uma ação, um serviço, ou uma área de ação governamental, é expressão da relação de classes. Ela manifesta uma estratégia de mútua sobrevivência entre riqueza e pobreza, que vincula proprietários e despossuídos, benfeitores e auxiliados, dominantes e dominados, e, quando sob a forma de assistência social pública, governantes e governados, na manutenção dessa relação contraditória (1988, p.313).
A cidade de Bauru, fundada em 1896, surge no período da Primeira República em que a assistência social era assumida apenas pelo setor privado, principalmente pela filantropia ligada a grupos religiosos. As ações voltavam-se para o desenvolvimento de atendimento por especialidades como: asilos, orfanatos, hospícios, auxílios mútuos, direcionados, sobretudo, para crianças, idosos, mendigos, doentes mentais e imigrantes.
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primeira instituição voltada para o atendimento da classe pauperizada no município, atendendo não só a realidade local, mas também a regional e, até mesmo a de outros estados, devido ao fácil acesso à Bauru pela via férrea. Nomeada Centro Espírita Amor e Caridade, esta organização social de assistência social, fundada em 1919, foi a primeira ação organizada que prestava assistência espiritual e material (JUAREZ, 1997).4
No período imperial, até 1889, prevaleceu a filantropia caritativa, marcada pela ação de ordens religiosas e pelo atendimento conjugado de órfãos, inválidos, enfermos, alienados e delinqüentes. Já na Primeira República, de 1889 a 1930, surgem as obras sociais com características de atendimento especializado, como albergues, hospedarias, hospícios, sanatórios, dispensários, asilos para idosos, mendigos e inválidos, orfanatos e internatos para crianças, sociedade de socorro mútuo.
Estando de acordo com a visão social predominante, as obras sociais estão orientadas pela segregação social da filantropia higiênica, já que as iniciativas sociais objetivavam afastar ou esconder da sociedade as seqüelas da pobreza, haja vista o crescente grau de empobrecimento da população, que é vista como “sina de incapacidade pessoal e como tal deve ser alvo da
filantropia e benemerência” (MESTRINER, 2001, p. 50).
O privilégio de desenvolver ações sociais não ficou restrito àqueles que professavam o espiritismo. A sociedade católica também teve presença na área da assistência social. Quatorze anos após a iniciativa espírita em 1933, foi criada em Bauru a Conferência do Divino Espírito Santo; em 1936 o Conselho Particular; em 1964, o Conselho Central. A instalação dessa instituição ocorreu progressivamente, já que são transmutações de uma mesma iniciativa. Pela demanda o Conselho particular depois Central, transformou-se em Conselho Metropolitano em 1989, atendendo todo o Oeste Paulista e o Estado do Mato Grosso do Sul (JUAREZ, 1997, p.23).
A Caixa Beneficente do Sanatório Aimorés foi criada em 1941, tendo como população-alvo os doentes e egressos do Hospital Lauro de Souza Lima. No mesmo ano, o Educandário Madre Clélia, dirigido pela Universidade do
4Utilizou-se da publicação: “A trajetória da Assistência no município de Bauru”, obra com textos
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Sagrado Coração, foi criado para atender meninas órfãs e/ou abandonadas (Ibid, p. 25).
Em 1944, existia em Bauru a Comissão Municipal da Legião Brasileira de Assistência, cuja função era atender às famílias dos pracinhas, como extensão da LBA criada em 1942 por Darcy Vargas. Em 1956, o mesmo grupo criou a Sociedade Berçário Rodrigues de Abreu, cujo atendimento era voltado para crianças em creche (ibid., p.30).
O período de Vargas, de 1930 a 1945, foi marcado pela filantropia disciplinadora, pautada na necessidade de enquadramento das organizações sociais às normas técnicas (MOREIRA, 1998).
Sebastião Paiva e Roberto Previdello foram os fundadores da Sociedade Beneficente Cristã , em 1946, com base na doutrina espírita. Naquele período seu atendimento voltava-se para viúvas carentes e suas crianças. Mais tarde os mesmos fundadores implantaram, em prédio próprio, o hospital para dependentes químicos e doentes mentais, que foi fechado em 2004. Atualmente, ainda funciona o abrigo para idosos e portadores de deficiência mental e física sem retaguarda familiar, e a gestão de 220 casas cedidas para famílias em situação de pobreza. Em 1956, foi criada a Sociedade de Proteção à Maternidade e à Criança, mais conhecida como Casa da Criança, entidade com os mesmos sócios e fundadores, atendendo em regime de abrigo crianças, adolescentes e suas famílias, em situação de risco (JUAREZ, 1997, p. 29).
No mesmo ano foi criada a Casa do Garoto dos Padres Rogacionistas. Seu objetivo era a formação educacional e profissional de meninos entre 7 a 16 anos, funcionando assim até os dias atuais.
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Quadro 1 – Tipologia de serviços socioassistenciais privados por período histórico
Caracterização
Católica Espírita Evangélica S.D. (2) S.L.R. (3)
Períodos históricos e tipos de filantropia brasileira (1)
Implantação Nº %
Nº % Nº % Nº % Nº % Nº %
Primeira República: 1889 – 1930 Filantropia Higiênica
Inicio séc. XX 1919 01 02% 01 10%
Década de 1930 02 04% 01 12.5% 01 10%
Getulismo: : 1930 – 45
Filantropia Disciplinadora Década de 1940 06 10% 04 50% 01 10% 01 08%
Década de 1950 09 16% 02 25% 04 40% 03 25%
Estado Democrático
Populista: 1946 – 64 Filantropia Partilhada
Estado Autoritário: 1964 – 88 Filantropia de Clientela
Década de 1960 09 16% 0 0 02 20% 01 33% 02 18% 04 19%
Década de 1970 04 8% 01 08% 03 15%
Década de 1980 08 15% 01 12.5% 02 67% 04 33% 01 5%
Estado Democrático:
1988 – 99 Filantropia Democrática
Década de 1990 15 29% 01 10% 01 08% 13 61%
Total 55 100% 08 100% 10 100% 03 100% 12 100% 21 100%
Fonte: A trajetória da assistência social no município de Bauru; (1) Referência aos períodos extraídos de Mestriner, 2001, p.45-46. (2) S.D.: dados não localizados,
Nos anos 50 cresceram as obras filantrópicas no município (vide Quadro 1), porém faltou apoio financeiro por parte dos governos federal e estadual para o município. Para Juarez (1997), isto se deu em razão da pouca preocupação com as cidades do interior do Estado. A prefeitura, por sua vez, participava com doações de terrenos e de convênios. As instituições sobreviviam principalmente de donativos da comunidade e das festas para a arrecadação de recursos.
Conforme Mestriner (2001, p.21)
Tradicionalmente, em nosso país, o Estado tem sido o último a responder diretamente pelas atenções sociais. Neste campo, tem se prevalecido o princípio da subsidiariedade entre o estatal e o privado, em que o Estado transfere para a sociedade as responsabilidades maiores, restringindo-se à execução de ações emergenciais. Para tanto, tem utilizado da estratégia da delegação, manipulação de subsídios, subvenções e isenções por meio de mecanismo de convênios e atribuição de certificados, numa pretensa relação de parceria ou de co-produção de serviços sob o financiamento estatal. Como e Estado sempre destinou para esta área restritos recursos financeiros, que levaram a seleção de entidades sociais e pagamentos simbólicos de per capita ele estabeleceu, com o conjunto de entidades, uma atitude ambígua e discriminada de acomodação de interesses econômicos e políticos, atravessadas pelo clientelismo e o fisiologismo.
Quadro 2 - Trajetória do órgão público municipal de gestão da assistência social em Bauru
ANO NOMENCLATURA DO ÓRGÃO GESTOR MUNICIPAL
1967 DEAS – Diretoria de Educação e Assistência Social da Prefeitura 1970 Diretoria de Promoção Social
1974 CESB – Centro de Entidades Sociais de Bauru 1984 SEPROCOM – Secretaria de Projetos Comunitários 1993 SEBES – Secretaria do Bem-Estar Social
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Dessa forma, o investimento municipal segue de acordo com o interesse do gestor público, caracterizado pela política implementada por cada um respectivamente, conforme se observa no quadro abaixo os valores alocados na política de assistência social do município são bastante diferenciados.
Em Bauru as entidades enfrentavam os problemas gerados pela industrialização, urbanização e as mazelas do pós-guerra, ou seja, a pobreza. As décadas de 40 e 50 foram profundamente marcadas pelo agravamento da política econômica em função da inflação crescente desencadeada no país (JUAREZ, 1997, p.29).
Nas décadas seguintes (50/60), ocorreram mudanças significativas na estrutura produtiva, em decorrência do avanço da taxa de urbanização, proveniente da decadência da cana-de-açúcar e da pecuária, aliado à intensificação do êxodo rural.
A filantropia em Bauru, na década de 1960, começou a receber influência dos métodos e técnicas do Serviço Social, devido à implantação da Faculdade de Serviço Social de Bauru, em 1963, que passou a incluir alunos para realizarem estágios nas entidades sociais.
Em 1961, pela Lei Estadual nº. 6.055, a Secretaria de Justiça e Negócios do Interior promoveu a constituição do CIAM – Consórcios Intermunicipais de Assistência ao Menor, em diversas regiões do Estado de São Paulo. Teve como proposta o aproveitamento racional e coordenado dos recursos existentes nos municípios, a execução de um programa de obras de segmento, estimulando novos setores e apoiando iniciativas sadias. O CIAM subsidiava as entidades voltadas ao menor com recursos oriundos dos municípios, de campanhas, de convênios, do governo estadual e do Serviço de Colocação Familiar de Bauru. Em 1968, essa instituição transformou-se no Consórcio Intermunicipal de Promoção Social – CIPS, a fim de se integrar à Secretaria de Promoção Social (MUNIZ, 1997, p. 22).
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pessoas empobrecidas, principalmente em datas comemorativas como o Natal (GIL, 1997). 5
No ano de 1969, acontece outra transformação na história da assistência social em Bauru, com a inauguração da Primeira Divisão do Estado de São Paulo. A partir desse momento a filantropia passou a ser norteada por padrões estabelecidos, o que ocasionou o fechamento, ou reestruturação, de cerca de 50% das entidades cadastradas no órgão estadual (JUAREZ, 1997).
Para Muniz (1998), a década de 1960 foi marcada pela criação de três importantes órgãos: Faculdade de Serviço Social de Bauru, Consórcio Intermunicipal de Promoção Social e a Divisão Regional da Secretaria do Estado de Promoção Social.
A estrutura estatal emergente se propõe, a partir de 1969, à execução de um processo de modernização social, acionando o crescimento econômico acelerado, por meio de um conjunto de medidas apoiadas numa política financeira de favorecimento do capital estrangeiro e do empobrecimento compulsivo das populações assalariadas (MUNIZ, 1997, p.56).
A Prefeitura Municipal assumiu oficialmente a assistência social com a criação da Diretoria de Educação e Assistência Social – DEAS, mediante a implantação do Programa de Desenvolvimento de Comunidade, iniciado na Vila Ipiranga. Em 1968, a prefeitura contava com duas assistentes sociais em seu quadro de funcionários. Em 1970, o DEAS foi extinto e, para substituí-lo, criou-se a Diretoria de Promoção Social, que abriu mais uma vaga para o cargo de assistente social, por meio de concurso público, contudo até aquele período não havia uma verba específica no orçamento municipal destinado à Assistência Social pública (NEVES, 1997).
Desde o final de década de 60, as práticas assistenciais vinham sendo incorporadas pelas várias instâncias
