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Mestre em Gestão e Políticas Ambientais

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Academic year: 2019

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Peter Paiva Pitrez

Mestre em Gestão e Políticas Ambientais

Acesso aos Recursos Genéticos, Partilha

dos Benefícios e Biopirataria

- Contributo para uma Política Pública

Participada em Portugal

Tese para obtenção do Grau de Doutor em Ambiente

Orientador: Lia Maldonado Teles de Vasconcelos,

Professora Doutora, Faculdade de Ciências e Tecnologia

da Universidade Nova de Lisboa

Presidente: Prof. Doutora Maria Rosa Santos de Paiva

Arguente(s): Prof. Doutor Henrique Manuel Roque Nogueira Cabral Prof. Doutor Jorge Silva Macaísta Malheiros

Vogais: Prof. Doutor António Paulo Brandão Moniz de Jesus Prof. Doutora Maria Paula de Oliveira Sobral

Prof. Doutora Maria João Veloso da Costa Rabos Pereira

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Peter Paiva Pitrez

Mestre em Gestão e Políticas Ambientais

Acesso aos Recursos Genéticos, Partilha

dos Benefícios e Biopirataria

- Contributo para uma Política Pública

Participada em Portugal

Dissertação para obtenção do Grau de Doutor em Ambiente

Orientador: Lia Maldonado Teles de Vasconcelos,

Professora Doutora, Faculdade de Ciências e Tecnologia

da Universidade Nova de Lisboa

Presidente: Prof. Doutora Maria Rosa Santos de Paiva

Arguente(s): Prof. Doutor Henrique Manuel Roque Nogueira Cabral Prof. Doutor Jorge Silva Macaísta Malheiros

Vogais: Prof. Doutor António Paulo Brandão Moniz de Jesus Prof. Doutora Maria Paula de Oliveira Sobral

Prof. Doutora Maria João Veloso da Costa Rabos Pereira

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i

Políticas Públicas Participadas, Biopirataria, Acesso

aos Recursos Genéticos e Partilha dos Benefícios

-

As

Experiências do Brasil, da Costa Rica e de Portugal

Copyright em nome de Peter Paiva Pitrez, da FCT/UNL, da UNL e da Fundação para Ciência e Tecnologia.

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iii

AGRADECIMENTOS

Gostaria de agradecer a todos que fizeram parte dessa longa caminhada, no Brasil e em Portugal, que ultrapassa fronteiras, limites académicos e profissionais e transforma o ABS num projeto de vida e numa causa a sempre defender.

Agradeço à Deus pela vida e oportunidades.

À minha esposa Lucidéia e ao meu filho Tomás pelo amor incondicional, paciência companheirismo e compreensão relativamente a minha constante ausência e por me ajudarem e incentivarem sempre a nunca desistir dos meus objetivos e por sempre apoiarem-me nesta luta constante pelo saber.

À Professora Doutora Lia Vasconcelos, pela orientação deste trabalho, amizade, estima e dedicação.

Ao meu pai e à Ângela por permitirem, financiarem, apoiarem e compreenderem que o querer bem é ajudar na concretização dos objetivos e sonhos de um futuro melhor, mesmo sabendo que este futuro pode ser distante do seio da família, mas nunca longe do coração.

À equipa do Gabinete de Relações Internacionais do então Ministério do Ambiente e Ordenamento do Território de Portugal que sempre apoiaram e proporcionaram todas as possibilidades para sempre participar das reuniões internacionais sobre o tema ABS e sempre impulsionaram o meu crescimento científico e profissional.

Ao grupo de orientandos da Professora Lia Vasconcelos que sempre com muita atenção deram ótimas sugestões para o afinamento da tese, em especial Alexandra Lima, Ana Mascarenhas, Mariana Lopes e Idalina Baptista.

À Diana Carlos, Marco Rebelo, Liliana Fonseca, Catarina Sousa, Sónia Costa, Elsa Lopes, Jennifer Barreto e Augusto Serrano pela ajuda no levantamento de dados, revisão do texto da tese, reflexões, críticas e paciência em responder às minhas divagações sobre ABS.

Ao Ministério do Meio Ambiente do Brasil pelo material concedido sobre o estado da arte da biodiversidade do Brasil, bem como sobre o Acesso aos Recursos Genéticos e a Partilha dos Benefícios que Advêm da sua Utilização.

Ao Instituto da Conservação da Natureza e das Florestas, Investigação Agrária e Veterinária, Estrutura de Missão para a Extensão da Plataforma Continental e seus funcionários que me auxiliaram na pesquisa documental.

Ao Instituto Indígena Brasileiro para Propriedade Intelectual e a Cooperativa de Mulheres extractivistas da Ilha do Marajó.

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APOIO FINANCEIRO

A presente tese foi financiada pela fundação para a Ciência e Tecnologia através da atribuição de uma bolsa de doutoramento (SFRH / BD / 31290 / 2006).

FINANCIAL SUPPORT

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vii

Ao meu Pai e Ângela Leadebal;

Em memória da minha mãe;

Aos meus amados

Lucidéia Pitrez e Tomás Pitrez;

Aos familiares, amigos e todos aqueles que acreditam em uma partilha justa e equitativa dos benefícios que advêm da utilização dos recursos genéticos e conhecimentos

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RESUMO

A presente tese apresenta uma proposta de elaboração de políticas públicas participadas de Acesso aos Recursos Genéticos e Partilha dos Benefícios (ABS) para Portugal. O ABS, terceiro objetivo da Convenção sobre Diversidade Biológica (CDB), tem sido negligenciado nos últimos 20 anos, resultando num aumento sem precedentes da biopirataria, com consequências negativas que afetam desde a conservação da biodiversidade até ao crescimento económico de um país. Em 2010, foi adotado o Protocolo de Nagoia sobre ABS, visando operacionalizar este objetivo da CDB. Para uma implementação eficaz e eficiente do Protocolo, é necessário que as Partes elaborem políticas públicas de ABS. Nesta tese identificam-se as lacunas e alternativas na elaboração destas políticas, recorre-se a uma análise histórica das ferramentas e dos processos de ABS e a uma análise comparativa da elaboração de políticas de ABS já utilizadas, como suporte para que Portugal possa, apoiando-se nestas aprendizagens, elaborar a sua própria política pública. Utilizando elementos de análise de modelos de políticas públicas e uma metodologia qualitativa, a pesquisa apoiou-se em entrevistas a técnicos de diferentes países e de comunidades tradicionais, e no acompanhamento das negociações internacionais para a elaboração do Protocolo. Os resultados demonstram que Portugal, apesar de ter participado ativamente das negociações do Protocolo até muito recentemente, encontra-se, presentemente, num estágio preliminar quanto a criação dos elementos de ABS, devido às dificuldades na operacionalização e participação técnica, e à falta de sensibilização dos vários setores da sociedade para esta questão. Conclui-se que apesar de não existir um modelo único de políticas públicas de ABS e de ainda existirem lacunas por colmatar, Portugal poderá beneficiar ao optar por elaborar políticas públicas participadas de ABS, tirando partido das lições aprendidas com outros modelos identificados e analisados, que sejam claras, transparentes e que assegurem segurança jurídica junto dos utilizadores e fornecedores de Recursos Genéticos.

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ABSTRACT

This thesis intends to provide a proposal for the development of participated public policies, for Portugal, in the area of Access and Benefit Sharing (ABS). ABS, the third goal of the Convention on Biological Diversity (CBD), has been neglected over the past twenty years, resulting in an unprecedented increase in biopiracy, with negative impacts on Biodiversity conservation and economic growth of a country. In 2010, the Nagoya Protocol on ABS was adopted, with the purpose of operating this goal of CBD. An efficient and effective implementation of such Protocol will require Parties to elaborate public policies on ABS. Therefore, this thesis identifies the gaps and alternatives in the development of such policies and makes use of a historical analysis of the tools and processes of ABS and of a comparative analysis of ABS policies already used, so that Portugal may, supported by this learning, develop its own policy. While using analytical elements of public policy models and a qualitative methodology, this research included interviews with experts from different countries and with traditional communities and data gathered by the author during his participation in international negotiations of this Protocol. Results point out that Portugal, despite of being actively engaged in the negotiations of this Protocol, is still in a preliminary stage in what refers to the conception of ABS elements, due to difficulties in operationalization and technical participation, and to the lack of awareness of all sectors of society to this issue. We can conclude that, although there is not a unique model of ABS public policies and there are still gaps to be fulfilled, Portugal can benefit from the development of clear and transparent participated public policies on ABS that ensure legal certainty both to users and genetic resources providers, drawing on lessons learned from other models identified and analyzed.

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ÍNDICE

ÍNDICE DE FIGURAS xvii

ÍNDICE DE TABELAS xix

LISTA DE SIGLAS xxi

1. INTRODUÇÃO 1

1.1 Motivação 2

1.2 Objetivo 3

1.3 Pergunta de investigação e hipóteses 4

1.4 Estrutura do Trabalho 4

2. ENQUADRAMENTO CONCETUAL 7

2.1 Política 8

2.1.1 A Política Portuguesa 10

2.2 Políticas Públicas 12

2.2.1 Processo de Elaboração de Políticas Públicas e Modelos 16

2.2.2 O Funcionamento Institucional 29

2.2.3 Análise Política das Questões Ambientais 30

2.2.4 Enquadramento Nacional 32

2.2.5 Enquadramento Internacional 32

2.3 Participação Pública e Democracia Deliberativa 36

2.3.1 As Dimensões do Processo de Participação 49

2.3.2 Participação Pública no Sistema Normativo Português 51

2.4 Convenção das Nações Unidas Sobre Diversidade Biológica 52

2.5 Linhas Orientadoras de Bona 55

2.6 Antecedentes do Protocolo de Nagoia sobre Acesso aos Recursos Genéticos e

Partilha dos Benefícios que advêm da sua Utilização 56

2.6.1 Breves Apontamentos Sobre Portugal e o Protocolo ABS 62

2.7 Conceitos Chave 63

2.7.1 Biodiversidade 63

2.7.2 Biopirataria 64

3. METODOLOGIA DE PESQUISA 69

3.1 Paradigma Metodológico 70

3.2 Critérios para a Seleção do Estudo de Caso 72

3.3 Seleção dos Entrevistados e Condução das Entrevistas 74

3.4 Inquéritos 74

3.5 Análise de Conteúdo 75

(18)

xiv

3.7 Limitações da Aplicação dos Inquéritos 76

3.8 Ideias e Valores Presentes no Processo de Elaboração da Política Nacional de

Implementação do Protocolo de Nagoia Sobre ABS 76

3.9 Interesses e Conflitos Presentes no Processo de Formulação da Política

Nacional de ABS 77

3.10 O Diamante de Porter e Sua Importância na Elaboração de Políticas Públicas

Participadas de ABS 78

3.11 Fases da Pesquisa 80

4. PROTOCOLO DE NAGOIA SOBRE ACESSO AOS RECURSOS GENÉTICOS E PARTILHA DOS BENEFÍCIOS DERIVADOS DA SUA UTILIZAÇÃO 83

4.1 Aspetos Dominantes do Protocolo de Nagoia 83

4.2 Importância e Implicações de se Fazer Parte do Protocolo de ABS 85

4.3 Potenciais Utilizadores 87

4.4 O Protocolo de Nagoia 91

5. MODELO DE POLÍTICAS PÚBLICAS PARTICIPADAS NO ACESSO AOS RECURSOS GENÉTICOS E PARTILHA DOS BENEFÍCIOS QUE ADVÊM DA SUA

UTILIZAÇÃO 101

5.1 Contexto de Políticas Públicas Participadas 101

5.2 Modelo de Política Pública Participada 108

5.3 Modelos de ABS Utilizados no Mundo / no Brasil 112

5.3.1 Exemplos de Biopirataria e de Bioprospecção de RG do Brasil e de Outros

Países 159

5.4 Modelos de ABS Utilizados na União Europeia / Em Portugal 164

5.5 Breve Olhar Sobre os Estudos de Caso 184

6. PROPOSTA DE MODELO DE POLÍTICA PÚBLICA PARTICIPADA DE ABS PARA

PORTUGAL 191

6.1 Legislação Nacional de ABS 197

6.2 Processo de Determinação do Acesso 198

6.3 Questões Relevantes 201

6.4 Revisão das Políticas Públicas de ABS em Portugal 204

7. LIÇÕES APRENDIDAS 205

7.1 Orientações Futuras 211

CONSIDERAÇÕES FINAIS 213

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 219

ANEXOS 243

Anexo I – Questionário semiestruturado aplicado nas entrevistas no Brasil e em

Portugal 245

Anexo II – Cópia do Inquérito da consulta pública realizada pela Comissão Europeia sobre a implementação do Protocolo de Nagoia na União Europeia

(19)

xv

Anexo III - Resumo das respostas dadas à consulta pública realizada pela Comissão Europeia sobre a implementação do Protocolo de Nagoia na União

Europeia 255

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xvii

ÍNDICE DE FIGURAS

Figura 2.1– Ciclo de Elaboração de Políticas Públicas 17

Figura 2.2– Principais características da democracia deliberativa 38

Figura 2.3– Tipos de micro e macroparticipação 45

Figura 2.4– Classificação da participação por tipologia 45

Figura 2.5– Principais reuniões e acontecimentos relativos ao ABS 60

Figura 2.6 – Objetivos estratégicos para uma bem-sucedida implementação do Protocolo de Nagoia 61 Figura 3.1 – Diamante de Porter (1989) adaptado para a elaboração de políticas públicas de ABS 80

Figura 4.1 – Atuais e Potenciais Utilizadores de Recursos Genéticos (Lista não exaustiva) 91

Figura 5.1– Modelo ideal de acesso aos recursos genéticos e partilha dos benefícios que advêm de sua utilização 109

Figura 5.2– Passos a serem dados pelo Utilizador 112 Figura 5.3– Procedimento ABS na Costa Rica 121

Figura 5.4 - Quantidade de projetos realizados na Costa Rica 125

Figura 5.5– Passos para aceder um RG no Uganda 141 Figura 5.6 – Explicação do processo ABS adaptada a realidade das Comunidades Indígenas e Locais 159

Figura 5.7– Hotspot Bacia Mediterrânica 174

Figura 5.8 – Ponto de situação das obrigações inerentes a Portugal caso fosse ratificado o Protocolo de Nagoia hoje 184

Figura 6.1 - Proposta de elaboração de políticas em ABS 197

(22)
(23)

xix

ÍNDICE DE TABELAS

Tabela 2.1 Síntese dos modelos político-administrativos 28

Tabela 3.1 Calendarização das atividades desenvolvidas durante os 4 anos de estudo

(2008 – 2012) 82

Tabela 4.1 lista não exaustiva de exemplos de benefícios monetários e

não-monetários 99

Tabela 5.1 – Elementos de ABS regulamentados pela Comunidade Andina 114

Tabela 5.2 – Elementos de ABS regulamentados pela Costa Rica 125

Tabela 5.3 Elementos de ABS regulamentados pela Austrália 134

Tabela 5.4 Principais elementos da legislação nacional do Uganda relativa ao ABS 137

Tabela 5.5 - Elementos de ABS regulamentados pelo Uganda 143

Tabela 5.6 Elementos de ABS regulamentados pelo Brasil 152

Tabela 5.7 Lista de algumas espécies da fauna e flora que já foram patenteadas de forma ilegal 161

Tabela 5.8– Síntese dos resultados sobre as questões do Grupo I - Ordem geral 169

Tabela 5.9 Síntese dos resultados sobre as questões do Grupo II - Praticas e acordos

atuais 169

Tabela 5.10 Síntese dos resultados sobre as questões do Grupo III - Implementação 170

Tabela 5.11 Síntese dos resultados sobre as questões do Grupo IV - Monitorização e

aplicação 171

Tabela 5.12 Vantagens e limitações no quadro ABS em cada um dos países

estudados 185

Tabela 5.13 Síntese mais pormenorizada da consulta pública realizada pela Comissão Europeia: vantagens e limitações 187

Tabela 5.14 Check list do estado de implementação do ABS nos países em

(24)
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xxi

LISTA DE SIGLAS

ABONG Associação Brasileira das Organizações Não-Governamentais

ABS Access to Genetic Resources and the Fair and Equitable Sharing of Benefits Arising from their Utilization / Acesso aos Recursos Genéticos e a Partilha Justa e Equitativa dos Benefícios que Advêm da sua Utilização

ADN Ácido Desoxirribonucleico

AIA Avaliação de Impacte Ambiental

ANC Autoridade(s) Nacional(s) Competente(s)

APA Agência Portuguesa do Ambiente

ATM Acordo sobre Transferência de Materiais

BCH Biodiversity Clearing-House / Troca de Informação sobre Biodiversidade BMBF Federal Ministry of Education and Research / Ministério Federal Alemão de

Educação e Investigação

CAP Confederação dos Agricultores de Portugal

CARE Cooperative for Assistance and Relief Everywhere / Assistência em Toda Parte para Cooperação e Ajuda

CCPI Certificado de Consentimento Prévio Informado

CDB Convenção das Nações Unidas sobre Diversidade Biológica

CE Comunidade Europeia

CGEN Conselho de Gestão do Património Genético

CHM Clearing-House Mechanism / Sistema de troca de informação

CIG Comité Intergovernamental

CIITED Instituto Brasileiro de Direito e Comércio Internacional, da Tecnologia, da Informação, e Desenvolvimento

CIL Comunidades Indígenas e Locais

CIO Certificado Internacional de origem/Proveniência

CNPQ Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico CONAGEBIO Comissão Nacional para a Gestão da Biodiversidade

CITES Comércio Internacional de Espécies da Fauna e Flora Selvagem Ameaçadas de Extinção

COP Conferência das Partes

CSIRO Commonwealth Scientific and Industrial Research Organization / Organização de Pesquisa Científica e Industrial da Commonwealth

DIPRO/CDFIS Divisão de Fiscalização do Acesso ao Património Genético do Brasil

DL Decreto Legislativo

DPG Departamento de Património Genético

EM Estados-membros

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xxii

EMEPC Estrutura de Missão para a Extensão da Plataforma Continental

ENCNB Estratégia Nacional de Conservação da Natureza e da Biodiversidade

ETC-GROUP Action Group on Erosion, Technology and Concentration / Grupo de Ação sobre Erosão, Tecnologia e Concentração

EUA Estados Unidos da América

FAO Food and Agriculture Organization of the United Nations / Tratado internacional da Organização das Nações Unidas para Agricultura e Alimentação

FDA United States Food and Drug administration / Agência Americana de Controlo de Medicamentos e Alimentos

FIOCRUZ Fundação Oswaldo Cruz FUNAI Fundação Nacional do Índio

GBSM Global Multilateral Benefit-Sharing Mechanism / Mecanismo Multilateral Global de Partilha de Benefícios

I&D Investigação & Desenvolvimento

IBAMA Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis ICNB Instituto da Conservação da Natureza e da Biodiversidade

ICNF Instituto de Conservação da Natureza e das Florestas

ICNP Open-ended Ad Hoc Intergovernmental Committee / Comité

Intergovernamental Aberto Ad-Hoc INBIO Instituto Nacional de Biodiversidade

INBRAPI Instituto Indígena Brasileiro para Propriedade Intelectual INIAV Instituto Nacional de Investigação Agrária e Veterinária INPA Instituto Nacional de Pesquisa da Amazônia

INPI Instituto Nacional de Propriedade Industrial

IPHAN Instituto do Património Histórico e Artístico Nacional

IPRS Intellectual Property Rights / Direitos de Propriedade Intelectual

ITPGRFA International Treaty on Plant Genetic Resources for Food and Agriculture / Tratado Internacional sobre Recursos Fitogenéticos para Alimentação e a Agricultura

IUCN International Union for Conservation of Nature / União Internacional para Conservação da Natureza

LOBONA Linhas Orientadoras de Bona

MAMAOT Ministério da Agricultura, Mar, Ambiente e Ordenamento do Território MAT Mutually Agreed Terms / Termos Mutuamente Acordados

MINAE Ministério do Ambiente e Energia

MP Medida Provisória

NBI Nile Basin Initiative / Iniciativa da Bacia do Nilo NEMA Autoridade Nacional de Gestão Ambiental

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xxiii

OMPI Organização Mundial da Propriedade Intelectual

OMS Organização Mundial de Saúde

ONG Organizações Não-Governamentais

PEC Proposta de Emenda Constitucional

PF Ponto Focal

PIC Consentimento Prévio Informado

PL Projeto de Lei

PNUA Programa das Nações Unidas para o Ambiente

PT Partido dos Trabalhadores

RAA Região Autónoma dos Açores

RAFI Rural Advancement Foundation International / Fundação Internacional de Progresso Rural

RG Recurso(s) Genético(s)

RIABS Regime Internacional de ABS

SBF/MMA Secretaria de Biodiversidade e Florestas do Ministério do Meio Ambiente TK Traditional Knowledge / Conhecimentos Tradicionais

TRIPS Trade-Related Aspects of Intellectural Property Rights / Acordo sobre Aspetos dos Direitos de Propriedade Intelectual Relacionados ao Comércio

UE União Europeia

UNCST Uganda National Council for Science and Tecnology / Conselho Nacional do Uganda para a Ciência e Tecnologia

WGABS Ad Hoc Open-ended Working Group on ABS / Grupo de Trabalho Aberto Ad Hoc sobre ABS

WSSD World Summit on Sustainable Development / Cimeira Mundial sobre Desenvolvimento Sustentável

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“Daí a pouco, assaltou-me a ideia de que atrás da capa de um daqueles livros se abria um universo infinito por explorar e de que, para além daqueles muros, o mundo deixava passar a vida em tardes de futebol e folhetins radiofónicos, contentando-se em ver até onde alcança o seu umbigo e pouco mais. Talvez fosse aquele pensamento, talvez o acaso ou o seu parente de gala, o destino, mas naquele mesmo instante soube que já tinha escolhido o livro que ia adotar. Ou talvez devesse dizer o livro que me ia adotar a mim. Assomava timidamente no extremo de uma estante, encadernado a pele cor de vinho e sussurrando o seu título em letras douradas que ardiam à luz que a cúpula destilava lá do alto. Aproximei-me dele e acariciei as palavras com a ponta dos dedos, lendo em silêncio”.

Excerto do livro A Sombra do Vento de Carlos Ruiz Zafón

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1

1. INTRODUÇÃO

A biopirataria, assim como o mercado de armas e de drogas, é considerada como um dos setores mais rentáveis do mundo no âmbito do mercado ilegal, sendo conhecido como o ouro verde da sociedade contemporânea (Dreyer, 2003; Arbex Jr, 2005; Corrêa & Hage, 2011). Estima-se que cerca de 25% do total dos medicamentos distribuídos pelas farmácias comunitárias dos Estados Unidos foram extraídos a partir de recursos genéticos (RG) da flora (Farnsworth, 1997; Albagli, 1998; Assad, 2000). Na Europa somente a Alemanha e França venderam mais de 300 milhões de euros por ano de produtos farmacêuticos de origem vegetal (Seidl, 1994).

Desde os primórdios da civilização sempre se verificou o uso dos recursos genéticos para a agricultura, alimentação, a cura de doenças através de plantas medicinais, produção de fibras e de variedades de pigmentação, cosméticos, fármacos, entre outros. Este uso inicialmente era considerado legal, pois considerava-se que não havia propriedade sobre aqueles recursos genéticos.

Tal situação é muito ilustrada a partir das colonizações, época na qual os países procuravam novas terras e novos produtos para serem comercializados, a biodiversidade era considerada património natural da humanidade e portanto implicitamente considerava-se que a sua utilização seria legítima.

A utilização dos recursos genéticos só começou a ser vista como um ato ilegal a partir da segunda metade do século XX. Neste período começou a ser despoletada internacionalmente a consciencialização de que os recursos genéticos podem influenciar a economia mundial, presente e futura. Isto associado ao controlo sobre o mercado mundial desse recurso biológico, devido à crescente atribuição de valor monetário aos recursos genéticos, fez com que os países ricos em diversidade biológica valorizassem o grande potencial económico que a sua biodiversidade acarreta, deixando assim de considerar a necessidade de a preservar como um problema, passando a encará-la como um bem que poderia ser valorizado economicamente.

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2

recursos genéticos e a partilha justa e equitativa dos benefícios que advêm da sua utilização (ABS). A CDB foi bastante inovadora ao estabelecer que os recursos genéticos são de soberania do Estado e portanto, cada país é responsável em promover leis que protejam, preservem e incentivem o seu uso sustentável. Tem também o direito de beneficiar, de forma justa e equitativa, do uso dos seus recursos genéticos, através das indústrias nacionais e multinacionais.

Já passaram vinte anos desde a criação da CDB. Ao longo desse período foram várias as tentativas de erradicar a biopirataria, sendo que o seu ponto mais alto foi a adoção do Protocolo de Nagoia sobre Acesso aos Recursos Genéticos e Partilha dos Benefícios que

Advêm da sua Utilização, em 2010, “ano internacional da Biodiversidade” contribuindo assim

para que o ABS estivesse no topo da agenda internacional.

Apesar de já dois anos se terem passado desde a sua adoção, e ainda encontrando-se por ser ratificado pelos Estados Parte da CDB, poucas foram as alterações que sofreu, tanto a nível mundial quanto a nível nacional.

O Protocolo de Nagoia sobre ABS, apresenta algumas lacunas que necessitam ser colmatadas, mas dá orientações claras sobre os procedimentos que as Partes necessitam implementar para que exista um correto e eficaz regime internacional de ABS. O Protocolo de Nagoia estabelece ainda que as Partes são livres em adotarem ou não medidas e políticas públicas de ABS a nível nacional, contudo o Protocolo apresenta elementos que são obrigatórios e estes devem ser implementados.

Países como a Austrália, o Brasil, a Costa Rica e o Uganda, bem como blocos regionais como a Comunidade Andina, já estudam e tentam aplicar há algum tempo, a nível nacional e regional, procedimentos que sejam eficazes contra a biopirataria, contudo o resultado nem sempre é satisfatório.

Portugal, localizado no hotspot da bacia mediterrânica e sendo um país rico em diversidade biológica, a nível europeu, tem sido um país ativo nas negociações internacionais em ABS, contudo poucos foram os avanços a nível nacional para a criação de políticas públicas em ABS o que tem gerado perda de conhecimento sobre os RG que são extraídos do seu território, de know-how, infraestruturas especializadas na matéria e também de potenciais benefícios económicos.

1.1 Motivação

(33)

3

ainda ocorrer uma exploração não sustentável daquele recurso, uma vez que não terão o cuidado de fazer uma boa gestão do mesmo.

Simultaneamente, este tema, constitui o aprofundamento da linha de pesquisa iniciada no mestrado, contando com o potencial dado, por ter tido a oportunidade de acompanhar as negociações para a adoção do Protocolo de Nagoia em 2010.

Todos estes fatores constituíram motivação importante para o desenvolvimento desta tese.

Salienta-se ainda, a inquietação académica sobre qual poderia ser a melhor forma de Portugal elaborar políticas públicas de ABS a partir de políticas de ABS existentes noutros países e se pudesse tirar proveito dessa experiência por forma a não serem cometidos os mesmos equívocos que ocorreram noutros países.

Outro fator preponderante na escolha do tema prende-se com o potencial biológico existente na península ibérica e na plataforma continental portuguesa. A fraca regulamentação nesta área existente em Portugal faz com que o país perca importantes oportunidades económicas e de know-how, somente por não ter uma legislação a respeito desta complexa e apaixonante matéria.

1.2 Objetivo

O objetivo principal deste trabalho, foi avaliar se Portugal deve elaborar políticas públicas em ABS e, em caso afirmativo, como estas devem ser elaboradas para que possuam transparência, eficácia, segurança jurídica, sejam amigas do utilizador dos recursos genéticos e ainda transformem Portugal num mercado atrativo para investimentos em biotecnologia e de exploração sustentável de seus recursos genéticos. Este processo de implementação deve ser feito com o apoio de um grupo de trabalho interministerial e da sociedade civil.

Sendo a participação pública um elemento fundamental para a participação ativa dos cidadãos e para uma eficaz e eficiente tomada de decisão política por parte do decisor, foi necessário um breve olhar sobre os processos e dinâmicas noutros países na elaboração de políticas públicas de acesso aos recursos genéticos e partilha dos benefícios que advêm da sua utilização, com o intuito de implementar o Protocolo de Nagoia sobre ABS, evitando assim a biopirataria, bem como averiguar os potenciais resultados socioeconómicos que se podem alcançar com a sua implementação ao nível nacional.

(34)

4

implementação do Protocolo de Nagoia na UE, suas vantagens e desvantagens; f) oferecer dados para o avanço do conhecimento sobre a temática, bem como para uma futura formulação de políticas públicas de ABS em Portugal.

A solução proposta foi validada através da análise histórica de todo processo de ABS no mundo e de um breve olhar sobre os estudos de caso de implementação de políticas de ABS noutros países e da análise dos fatores monetários e não-monetários que podem influenciar a tomada de decisão da implementação de políticas públicas de ABS em Portugal.

1.3 Pergunta de investigação e hipóteses

A biodiversidade pode tornar-se uma grande vantagem na busca pelo desenvolvimento nacional, se explorada de maneira adequada, sendo que uma das melhores maneiras de se extrair valor económico da biodiversidade é através da criação de políticas públicas de ABS, tendo como alvo principal o recurso genético, pois está comprovado que um dos meios mais efetivos de conservação, aliando-se a políticas de comando e controlo, é a modificação da forma de exploração da biodiversidade, favorecendo usos sustentáveis ou que respeitem a velocidade de regeneração dos ecossistemas (Saccaro Jr, 2011).

Neste sentido, a pergunta de partida desta investigação foi: Quais os contextos, institucionais e políticos que viabilizaram o processo de formulação da política pública de ABS? Como é que essa política entrou na agenda pública? A partir de que interesses?

Tendo isto em mente, as hipóteses a serem testadas durante o estudo são:

Hipótese 1: Portugal está hoje preparado para a implementação do Protocolo de Nagoia sobre ABS;

Hipótese 2: A elaboração de políticas públicas de ABS traz ao país segurança jurídica e benefícios monetários e não-monetários.

1.4 Estrutura do Trabalho

Os resultados da investigação são apresentados em sete capítulos, seguidos pelas considerações finais e quatro anexos. No final, são apontadas as recomendações de ações destinadas à gestão da biodiversidade e sua possível institucionalização por meio de um Programa Nacional de ABS.

O presente capítulo, capítulo 1, é uma breve introdução sobre o tema, no qual é apresentado a motivação, objetivos, hipótese e a estrutura do trabalho.

O Capitulo 2 – define os conceitos necessários ao entendimento do texto, tanto geral como concetual.

O Capítulo 3 – estipula a metodologia que foi aplicada ao longo do levantamento e análise dos dados que compõem este estudo.

(35)

5

as motivações económicas que levam a explorar o mercado de recursos genéticos e por fim faz-se a interpretação do articulado do Protocolo de Nagoia sobre ABS.

No capítulo 5 é apresentado o estudo geral feito sobre as políticas públicas de ABS, no qual é explicado como os teóricos têm defendido que sejam as políticas públicas de ABS; e a seguir é feito a análise dos estudos de caso utilizados no estudo para validar a hipótese do presente trabalho, são eles: Comunidade Andina, Costa Rica, Austrália, Uganda, Brasil; União Europeia e Portugal.

No capítulo 6 é apresentada a proposta de modelo de políticas públicas para o combate à biopirataria a utilizar em Portugal. Nele são desenvolvidas as cinco etapas de elaboração de políticas públicas, defendidas pelos teóricos.

No capítulo 7 faz-se uma apresentação das principais lições aprendidas com o estudo e são elaboradas linhas orientadoras quanto a estudos e ações que podem ser adotados com o intuito de cada vez mais aprofundar e melhorar o sistema de ABS em Portugal.

Nas considerações finais são recuperados os principais pontos apresentados no decorrer do presente trabalho e indicadas recomendações quanto a ações que podem vir a ser destinadas ao acesso aos recursos genéticos e partilha de benefícios que advêm da sua utilização, incluindo a necessidade de se construir uma política nacional para a área visando utilizar eficientemente esse rico património que é a biodiversidade.

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7

2. ENQUADRAMENTO CONCETUAL

“Mesmo as leis mais bem ordenadas são impotentes diante dos costumes(…)”

Nicolau Maquiavel

Para abordar a participação pública na elaboração de políticas de acesso aos recursos genéticos e partilha dos benefícios derivados da sua utilização, evitando assim a biopirataria, é fundamental estudar algumas conceções importantes para o desenvolvimento desta tese. A primeira refere-se à escolha do pensamento político a ter como base do estudo, o qual servirá para analisar os modelos de políticas de ABS já existentes.

A segunda refere-se à conceção teórica de participação pública, considerando-a como um fim em si mesma, prática para a cidadania e a consolidação da democracia, e diferenciando-a de seu uso como categoria instrumental de projetos, ações e programas governamentais que a empregam como um discurso vazio de significado. Este pode ser trabalhado em conjunto com a governância pública, na qual há três atores distintos na condução político-económica das sociedades atuais: o governo, o setor privado e as organizações distintas das governamentais ou empresariais privadas (Heidemman, 2009).

A terceira está diretamente relacionada com a segunda e refere-se aos potenciais conflitos que podem surgir quando existem interesses e valores diferenciados quando se pensa na construção de políticas públicas participadas.

É ainda essencial que se apresente e debata conceitos e termos que irão ser utilizados ao longo desta tese, nomeadamente o conceito de política, políticas públicas, política internacional e participação pública e os termos biodiversidade e biopirataria, elementos que auxiliaram na construção do atual cenário português para a elaboração de uma política pública nacional de ABS.

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setor privado fazerem-se ouvir pelo Governo, de modo a que todos sintam que os seus direitos estão a ser defendidos e, consequentemente, cumpridas as suas obrigações com o Governo.

2.1 Política

As pessoas, no seu dia a dia, desenvolvem políticas para alcançar objetivos nas relações de trabalho, de relação interpessoal ou de lazer. São decisões comuns que necessitam de ser tomadas de forma individual ou por um grupo de pessoas, e que implicam uma relação de poder.

Seguindo o pensamento de Aristóteles, a política engloba tudo o que diz respeito à vida coletiva das pessoas em sociedade e nas suas organizações (Heidemann, 2009), e portanto o homem é um ser político por natureza.

A política por si só possui vários significados que são amplamente retratados por grandes estudiosos, como por exemplo Noberto Bobbio (1986) e Thomas R. Dye (2005), e ainda é responsável por grandes discordâncias entre as pessoas no diálogo e no debate, tanto a nível local, como regional e mundial (Heidemann, 2009).

Já a teoria política moderna, que começa no século XV, fundada por Nicolau Maquiavel, nitidamente refletida no seu livro “o Príncipe”, defende o Estado e o governo como

realmente são e não como deveriam ser. Para Maquiavel a finalidade da política é a manutenção do Estado.

Ao analisar o conceito de política pela linha de estudo de Maquiavel, verifica-se que a política trata de um conjunto de processos, métodos e expedientes utilizados por indivíduos ou grupos de interesse para influenciar, conquistar e manter o poder, ou seja, a conjuntura prevalece sobre a estrutura (Heidemann, 2009). É a partir de Maquiavel que a finalidade das ações dos governantes passa a ser a manutenção da pátria e o bem geral da comunidade, e não somente o bem próprio.

David Easton (1965), reconhecido cientista político, no seu livro “A Framework for Political analysis” define a Política como sendo a distribuição autoritária de valores.

Segundo Heywood (1997) a política é melhor compreendida como sendo a ligação entre as intenções, ações e resultados, sendo que ao nível das intenções, a política é refletida na posição do governo; ao nível das ações, é refletida no comportamento do governo; e ao nível dos resultados, é refletida nas consequências da ação do governo.

Heinz Eulau e Kenneth Prewitt definem a política “como uma decisão existente,

caracterizada por consistência e repetibilidade comportamental tanto de quem a formula quanto

também de quem a cumpre” (Eulau & Prewitt, 1973, p. 465 in Heidemann, 2009; p. 30; Dye; 2005, p. 4), logo a política envolve uma relação de poder e portanto, o poder é a capacidade em influenciar alguém a fazer algo que de forma diferente que o mesmo doutro modo não faria (Dhal, 1957; Foucault, 1995;Deleuze, 2005).

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cientista político Carl Friedrick diz que é essencial para o conceito de política que exista um objetivo, meta, ou finalidade (Dye, 2005).

Ao analisar a política pela vertente da ética, depreende-se que a política é a arte de governar e realizar o bem público (Heidemann, 2009), e sendo assim a política irá tratar o organismo social como uma totalidade.

Para Dye (1992) a política é um processo pelo qual a sociedade ajuda a descobrir a melhor forma de se organizar e de se autorregular. De acordo com o seu pensamento, as decisões são elaboradas pelo público para lidar com questões que afetam a vida em comunidade.

Weber (s.d., p.56), define a política como um “conjunto de esforços feitos com vistas a

participar do poder ou influenciar a divisão do poder, seja entre Estados, seja no interior de um

único Estado”. Portanto toda a política implica um pouco de competitividade, principalmente em

regimes poliárquicos (Couto, 2005).

No sentido mais operacional a “política é vista como ações, práticas, diretrizes políticas,

fundadas em leis e empreendidas como funções de Estado por um governo, para resolver

questões gerais e específicas da sociedade” (Heidemann, 2009, p. 29).

Assim, atenta a definição de “política” acima mencionada, no seu conceito mais lato, fica claro que ao pensar em políticas públicas deve-se pensar nas instituições ou entidades de uma sociedade ou, ainda, pressupor, a existência de um interesse comum que consolide e justifique a existência dessas instituições. Portanto, para a consecução de uma política pública que vise o bem da sociedade, na sua maioria, é necessário a elaboração de planos de gestão que tenham como objetivo principal a eliminação de conflitos e a obtenção de ganhos, o que terá, em princípio, como resultado final o alcance do interesse comum. O Estado deverá sempre trabalhar com uma intenção maior de alcançar os fins da sociedade.

A existência de conflitos de interesses e, consequentemente, da pressão por parte da sociedade civil para solução desses conflitos formará agendas, no âmbito dos Estados. A perceção desses conflitos altera-se de acordo com os decisores políticos que estão no poder, e isto fixará a agenda de diferentes formas. Fixadas as agendas, estas farão surtir programas de governo que, por fim, tornar-se-ão políticas públicas a partir do momento em que forem institucionalizadas.

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2.1.1 A Política Portuguesa

Para estudar as políticas adotadas por Portugal para implementação da CDB é necessário um breve olhar sobre o processo de elaboração e implementação de políticas públicas.

Neste sentido é necessário estudar a relação entre o Estado e a sociedade civil, pois, como será visto adiante, numa democracia deliberativa a elaboração de políticas públicas é feita através de uma dinâmica, muitas vezes conflituosa, dos diferentes interesses das classes sociais.

O direito português e, mais especificamente, o direito constitucional português, estabelece, no seu artigo 1.º, Portugal como sendo uma república soberana, onde vigora o regime parlamentarista, estando grande parte do poder concentrado no Primeiro-ministro e

ainda como “um Estado de direito democrático” (Canotilho, 2003).

Em Portugal há quatro órgãos de soberania: o Presidente da República, a Assembleia da República, o Governo e os Tribunais.

Relativamente ao Direito ao Ambiente, este é um direito fundamental, consagrado, na Constituição da República Portuguesa, na parte relativa aos Deveres Económicos Sociais e Culturais, cujo regime é equiparado ao dos Direitos, Liberdades e Garantias. Tal implica que o Direito ao Ambiente goze de uma proteção especial semelhante à de outros direitos fundamentais, como sejam o direito à liberdade e à segurança ou à integridade pessoal.

A Constituição não consagra, expressamente, o direito à informação e à participação em matéria de ambiente. Contudo, esse direito resulta claramente da conjugação do artigo 66.º, com as normas constitucionais referentes ao acesso à informação, ao direito à informação, e ao direito de participação. À liberdade de expressão e informação, garantidas pela Constituição, corresponde o direito de informar, de se informar e de ser informado, sem impedimentos nem discriminações. Isto é reforçado pela Convenção de Aahus, a qual Portugal aderiu e dessa forma se compromete, conforme o seu artigo 1.º, a assegurar o direito de acesso à informação, participação do público no processo de tomada de decisão e acesso à justiça em matéria de ambiente (DR, 2003)1.

A participação na vida pública, constitucionalmente consagrada, atribui a todos o direito de participar na vida política, na direção da vida política e na direção dos assuntos públicos do país, diretamente ou através de representantes eleitos. Para além disso, o cidadão tem o direito de ser esclarecido sobre atos do Estado e demais entidades públicas e de ser informado pelo Governo e outras autoridades públicas, sobre a gestão dos assuntos públicos.

A Constituição confere ainda ao cidadão o direito de ser informado pela administração, sempre que o requeira, sobre o andamento e a resolução definitiva dos processos em que seja diretamente interessado.

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É também garantido o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, sem prejuízo do disposto na lei, em matérias relativas à segurança interna e externa, à investigação criminal e à intimidade das pessoas.

A Lei de Bases do Ambiente (LBA) foi aprovada em 1987, (Lei N.º 11/ 87 de 7 de abril) com o objetivo de definir a política ambiental do país2.

A LBA estabelece as linhas gerais de orientação de uma política nacional de ambiente e congrega conceitos e princípios gerais, identificados como essenciais para a construção de uma política eficaz de defesa do ambiente, designadamente o direito ao ambiente, o desenvolvimento sustentável, a prevenção, responsabilização e reposição da situação anterior.

No seu capítulo IV são estabelecidos os vários instrumentos que podem ser utilizados na prossecução da política de ambiente, designadamente, normas de qualidade, avaliação de impacte ambiental, licenciamento prévio de atividades poluidoras e redução ou suspensão de atividades poluidoras, assim como os instrumentos de ordenamento do território, designadamente planos urbanísticos, reserva ecológica nacional e reserva agrícola nacional.

Os meios ao dispor do cidadão na defesa do seu direito ao ambiente encontram-se discriminados no capítulo VII, enquanto as penalizações pela violação do disposto na referida lei encontram-se previstas no capítulo VIII.

A LBA define ainda o princípio da participação (artigo 3º, c)) estabelecendo que os diferentes grupos sociais devem intervir na formulação e execução da política de ambiente e ordenamento do território, através dos órgãos competentes de administração central, regional e local e de outras pessoas coletivas de direito público ou de pessoas e entidades privadas.

Consequentemente, pressupõe a adoção de medidas que visem a promoção da participação das populações na formulação e execução da política de ambiente e qualidade de vida, bem como o estabelecimento de fluxos contínuos de informação entre os órgãos da Administração por ela responsáveis e os cidadãos a quem se dirige.

Resulta da Lei o dever dos cidadãos colaborarem na criação de um ambiente sadio e ecologicamente equilibrado e na melhoria da qualidade de vida; bem como a obrigação para o Estado e demais pessoas coletivas de direito público, de fomentar essa participação.

Com a finalidade de assegurar a promoção de ações no domínio da qualidade do ambiente, em especial a formação e informação dos cidadãos e apoio às associações de defesa do ambiente, integrando a representação da opinião pública nos seus órgãos de decisão, foi criado, pela LBA o Instituto Nacional do Ambiente atual Agência Portuguesa do Ambiente - APA (artigo 39º).

Assim, pode-se afirmar que decisões quanto à formulação de políticas públicas em Portugal não se restringem somente às condicionantes do contexto nacional. Há, na verdade, um contexto constituído da esfera internacional, comunitária e também a local.

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2.2 POLÍTICAS PÚBLICAS

Qual razão, ou razões que levaram a estudar a possibilidade de se elaborar políticas públicas em ABS? Uma delas prende-se com o facto de poder refletir uma agenda submersa, sendo assim necessário desvendá-la, pois a política pública, apesar de muitas vezes ser esquecida, faz parte da esfera pública da sociedade, e portanto diz respeito a problemas coletivos, e como tal tem efeitos marcantes nas opções estratégicas. Além disso está em constante evolução.

O estudo das políticas públicas só se desenvolveu a partir do fim da década de 60 (Thoening, 1985), as análises destas foram essenciais para solucionar algumas lacunas acerca do Estado, trazendo a superfície a falta de clareza e transparência relativa à elaboração de políticas públicas, uma vez que explica todo o processo de funcionamento organizacional do Estado, e a intervenção dos stakeholders ao longo do processo, bem como o processo e os modelos existentes para a formulação das políticas públicas.

As políticas públicas (policies), são na sua maioria elaboradas através da ação direta da política (politics) e portanto envolvem valores que estão em disputa e que compreendem decisões, ações e linhas de atuações, que dizem respeito à alocação de recursos variados3. Apesar de Lowi (1972) supor que as policies determinam as politics, Frey (2000) discorda afirmando que pode ser até aceite num campo específico, mas nunca poderá afirmar que é uma lei global, prova disto são as políticas ambientais que se têm influenciado reciprocamente e permanentemente.

Não há uma definição única para “políticas públicas” entre os teóricos desta área. Alguns definem-nas como a participação de setores da sociedade, enquanto outros a desenham como uma política de responsabilidade de instâncias delegadas pelos governos, mas de forma geral, entende-se que as políticas públicas são um processo dinâmico (com negociações, pressões, mobilizações, alianças ou coligações de interesses) e podem ser vistas como um conjunto de decisões e ações do Governo e de outros atores sociais (Teixeira, 2002; Little, 2003; Sousa, 2006; Heidemann, 2009).

Os grandes estudiosos, considerados fundadores, da área de políticas públicas são: Harold Lasswell4, Herbert Simon5, Charles Lindblom6 e David Easton7 (Sousa, 2006).

3 As investigações no campo das ciências políticas definem três grupos: 1)

Polity (relativo à ordem do sistema político e à estrutura institucional do sistema político administrativo); 2) Politics (relativo ao processo político, está relacionado com o fenómeno de poder, ou seja, a representação políticas, partidos, eleições, conflitos relativos ao poder, etc); e, por último, mas não menos importante, 3) Policy (relativo ao conteúdo da política) (Giovanni, 2009; Frey, 2000). Apesar de existir esta divisão, eles são independentes entre si.

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Harold Dwight lasswell foi um grande cientista norte-americano e teórico da comunicação. Foi membro da Escola de Sociologia de Chicago e professor do Departamento de Direito na Universidade de Yale e Presidente da Associação Americana de Ciência Política. Foi considerado o cientista político mais original e produtivo de seu tempo. Durante a sua vida desenvolveu grandes pesquisas, dentre elas sobre a importância da personalidade da estrutura social e cultural na explicação dos fenómenos políticos. 5 Herbert Simon, defensor do modelo racionalista, graduou-se em Ciência Política e foi professor do Departamento de Psicologia da Carnegie-Mellon University, grande pesquisador sobre tomada de decisões nas organizações económicas. Ganhou o Prémio Nobel da Economia em 1978.

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Lasswell (1936) criou a expressão “análise política" (policy analysis) para fazer a interligação entre os cientistas sociais, grupos de interesse e o governo, para juntos poderem encontrar a melhor forma de elaborar uma política pública eficiente e eficaz. No seu livro

Politics: who gets what, when, how”, publicado em 1936, Lasswell defendeu que as decisões e análises sobre política pública implicam responder às seguintes questões: quem ganha o quê, porquê e que diferença faz.

Simon (1957) apresentou a definição de racionalidade limitada dos tomadores de decisão pública (policy makers), entretanto a racionalidade dos tomadores de decisão é sempre limitada por não possuírem informações completas ou perfeitas, tempo para a tomada de decisão, entre outros, e ainda considera que a racionalidade pode ser maximizada até um ponto satisfatório pela criação de estruturas que delimite o comportamento dos atores e regule esse comportamento na direção de resultados desejados, evitando também que ocorra a maximização de interesses próprios.

Lindblom (1959; 1979) colocou em causa o racionalismo de Lasswell e Simon e sugeriu a incorporação de outras variáveis à formulação e a integração de diferentes fases do processo decisório, não tendo necessariamente um fim ou princípio. Defendeu a importância de acrescentar outros elementos à formulação e análise das políticas públicas, para além das questões de racionalidade e dos grupos de interesse.

Easton (1965) definiu a política pública como um sistema, no qual fez a ligação entre

formulação, resultados e ambiente. Conforme se pode verificar no seu livro “A Framework of political analysis” em que defende que as políticas públicas recebem inputs dos partidos, da Comunicação Social e dos grupos de interesse, que exercem o seu poder de influência nos resultados e consequências.

O cientista político Jones desmitifica a noção de política pública e considera a distinção entre as várias propostas de políticas (meios especificados para atingir as metas), os programas (meio autorizado para atingir as metas), as decisões (ações específicas assumidas para implementar as metas) e os efeitos (os impactos mensuráveis dos programas) (Jones, 1977, p. 4 in Heidemann, 2009, p. 30).

Para Dye, cientista político norte-americano, “a política pública é tudo o que os governos decidem fazer ou deixar de fazer” (Dye, 2005, p. 1). Segundo Dye (2005) as definições anteriores seriam insatisfatórias, já que os seus termos não se verificam empiricamente na prática político-administrativa.

A definição de política pública inclui ao mesmo tempo dois elementos-chave: ação e intenção. Pode até haver uma política sem uma intenção formalmente manifestada, mas não haverá de forma alguma uma política positiva se não houver ações que se materializem numa intenção ou propósito oficial eventualmente enunciado.

De acordo com Teixeira (2002), as políticas públicas são diretrizes, princípios orientadores de ação do poder público; que possuem regras e procedimentos para as relações

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entre poder público e sociedade; tendo como objetivo encontrar soluções para as necessidades existentes, em particular dos setores marginalizados da sociedade, considerados como vulneráveis. As necessidades existentes são avaliadas por aqueles que ocupam o poder, mas sofre influências de uma agenda que se cria na sociedade civil por intermédio da pressão e mobilização social.

A elaboração de políticas públicas envolve a participação das instituições e organizações de uma sociedade com o intuito de consolidar e validar os interesses comuns destas instituições e organizações. Ao estudar as políticas públicas compreende-se “os

mecanismos de interação entre a economia, a sociedade e o Estado” (Hirschman, 1984, p. 184) e como a partir desta interação, dos jogos de interesse, se formulam as políticas públicas, bem como quais são os atores relevantes, que fatores considerar na análise, etc.

O Estado é o principal responsável por garantir as políticas públicas, mas não é a única instituição a servir à comunidade política, isto é, a promover as políticas públicas (Heidemann, 2009). São também agentes de políticas públicas a sociedade civil, as ONG, as empresas concessionárias e as associações diversas da sociedade. Importa ainda referir que nem

sempre “as políticas públicas são resultado direto do governo, contudo está-lhes sempre

associado um atributo de autoridade, de coercibilidade” (Aguiar, 1989, p. 17).

Numa democracia deliberativa, a sociedade civil participa na elaboração e da gestão das políticas públicas e passa a ter um importante papel de controlo social sobre as mesmas a partir de fóruns, movimentos e outras organizações, sendo que o decisor político não é um ator único a formular as políticas públicas. Desta forma, é patente que a importância da análise das políticas públicas é proporcional ao aumento do papel dos órgãos do Estado e das instituições oficiais na orientação, direção e funcionamento das sociedades modernas (Aguiar, 1989).

Pode-se assim constatar que as decisões políticas tomadas, geralmente, refletem em maior ou menor grau as decisões coletivas (Couto, 2005; Bobbio, 1986 in Heidemann, 2009, p. 34).

Política pública é definida ainda como sendo tudo aquilo que o Estado produz como sendo produto final de seu funcionamento ordinário (Couto, 2005). Portanto, as políticas públicas refletem as respostas do Estado às necessidades internas com que as sociedades se deparam no seu dia a dia.

Muller (2004) explica que para estudar as políticas públicas basta apenas visualizar e compreender a política tal como ela é gerada e tal como se pratica, é ponderá-la não apenas como uma modalidade única de conquista e de exercício do poder, mas também como um meio complexo de regulação e de condução das relações sociais.

Segundo Muller (2004) a formulação de uma política pública envolve a construção de uma representação da realidade por parte dos agentes envolvidos na arena decisória.

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As políticas públicas podem lidar com uma ampla variedade de áreas substantivas - defesa, energia, ambiente, negócios estrangeiros, a educação, polícia, rodovias, fiscalidade, habitação, segurança social, saúde, oportunidade económica, urbana desenvolvimento de inflação e recessão, e assim por diante. Elas podem variar de vital para o trivial”8 (Dye, 1992, p.2).

Face ao que precede, pode concluir-se que as políticas públicas traduzem, no seu processo de elaboração a implementação e, sobretudo, nos seus resultados, formas de exercício do poder político, envolvendo a distribuição e redistribuição de poder, o papel do conflito social nos processos de decisão, a partilha de custos e benefícios sociais. Por este motivo é importante a realização de debates públicos e que as políticas públicas sejam elaboradas em espaços públicos e não nos gabinetes governamentais, havendo assim uma transparência ao longo do processo de tomada de decisão e o envolvimento de todas as partes (Teixeira, 2002).

Segundo Couto (2005), ao entrar na vertente das políticas ambientais, é fulcral ter em consideração que a consolidação da ação ambiental por parte da sociedade civil organizada, passou a ter mais força a partir das décadas de 70 e 80, juntamente com a expansão, nas décadas de 80 e 90, na qual surgiram as agências e instituições de financiamento ambientais governamentais que conduziram a uma ampliação significativa do espaço público dedicado à questão ambiental. Junto desta preocupação com o ambiente e o desenvolvimento sustentável, surge a necessidade de elaborar políticas ambientais eficientes, que são consideradas como aquelas políticas públicas que procuram garantir a existência de um ambiente de boa qualidade para todos os cidadãos do país (Couto, 2005).

Para que uma política pública tenha valor é necessário que tenha legitimidade do poder, apoio social, ou seja, proposta pela sociedade civil, para além de ser realista. Contudo,

o “problema vital na política é o da articulação continuada de uma legitimidade conquistada com um apoio permanente” (Aguiar, 1989, p. 23).

Face a todas as definições acima referidas sobre políticas públicas, pode entender-se, de forma simples, que as políticas públicas são ações do Estado para ir ao encontro com os interesses públicos, que só se alcança ao permitir uma ativa participação pública na elaboração dessas políticas, favorecendo assim a comunicação, o entendimento entre o governo e os cidadãos e a transparência do processo de tomada de decisão.

Para compreender o processo de elaboração de política pública é necessário assimilar as características dos atores, quais instituições representam, que papéis desempenham, que autoridades representam ou usufruem, como se relacionam e controlam uns aos outros (Lindblom, 1991), além disso, no processo de formulação de uma política pública é necessário definir quem decide o quê, quando, com que consequências e para quem (Teixeira, 2002). Portanto é importante também um breve olhar sobre o processo de elaboração de políticas públicas e de alguns modelos existentes.

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Assim, após esse breve olhar sobre o que vêm a ser políticas públicas conclui-se que a política pública é dinâmica e só é eficaz quando há a participação de todos (Governo, setor privado e sociedade civil) na sua elaboração. A política pública é a sinergia entre o pensamento de todos os setores sobre uma determinada matéria, é o desvendar de uma agenda submersa. Portanto, é fulcral que se tenha em conta todos os stakeholders ao longo do processo e ter todos os passos bem definidos para que a política pública seja para todos, que a conheçam e consequentemente a cumpram.

2.2.1 Processo de Elaboração de Políticas Públicas e Modelos

O processo de elaboração de uma política pública, para que ela seja eficiente e eficaz, deverá passar pelas seguintes etapas/fases:

1) Identificação de uma questão a ser resolvida ou um conjunto de direitos a serem efetivados, a partir de um diagnóstico e definição do problema;

2) Formulação de um plano de ação para alcançar a resolução do problema; 3) Decisão e escolhas prioritárias (para a resolução do problema);

4) Implementação (através de medidas tomadas pelos governos ou atores internacionais, de leis, legislação nacional ou de acordos internacionais, e procedimentos administrativos)9; e

5) Avaliação dos resultados alcançados com o intuito de aperfeiçoá-las, reformulá-las ou dar descontinuidade à mesma, tendo por base os indicadores obtidos; impactes provocados pela política; e redefinição das ações e projetos (Le Prestre, 2000; Frey, 2000; Gelinski & Seibel, 2008; Heidemman, 2009; Dagnino & Gomes, s.d.). Para uma melhor visualização apresenta-se a figura 2.1 que indica o processo de elaboração de políticas públicas, no qual se inicia timidamente com a identificação da questão a ser resolvida e finaliza com a apresentação dos resultados alcançados. Caso os mesmos não tenham sido conquistados inicia-se novamente o mesmo processo.

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Figura 2.1 – Ciclo de Elaboração de Políticas Públicas. Fonte: a partir de Le Prestre (2000); Frey (2000); Gelinski & Seibel (2008); Heidemman (2009); Dagnino & Gomes (s.d.).

No decorrer de todas estas fases, deve existir a monitorização e a fiscalização, efetuada tanto por órgãos de governo quanto por atores da sociedade civil. Para isso, deve garantir-se o acesso da população à informação sobre os processos com a maior transparência possível bem como a possibilidade de existir diálogo entre o Estado e a sociedade civil numa arena pública.

As políticas públicas, com o intuito de encontrar soluções para a problemática social, depreendem estratégias de grande relevância para o confronto das necessidades e o desenvolvimento de ações sistemáticas que serão institucionalizadas para este fim e estruturadas numa rede de determinantes que delinearão os caminhos a serem trilhados (Cordeiro et al., 2010).

 Interesse público

No âmbito das políticas públicas a questão do interesse público é fundamental. Identificar o interesse público e quem deveria fazê-lo são duas questões tradicionais da filosofia política. Apesar de não haver uma definição precisa de interesse público, sendo as suas definições muito complexas, não há como negar que este conceito é fulcral para se poder discutir sobre políticas públicas. Mas, há realmente um interesse público? O que é o interesse público? E interesse público de quem?

No século XIII, São Tomás de Aquino, criou a conceção de preço justo ao estabelecer que este deveria ser vantajoso tanto para o vendedor quanto para o consumidor. Esta conceção surge quando São Tomás de Aquino analisou o conceito de preço natural, criado

Identificação

Formulação

Decisão Implementação

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pelos romanos (verum pretium) e posteriormente idealizado por Santo Agostinho no século IV. Baseando-se nesta perspetiva a esfera pública estabeleceu o conceito de interesse público.

Entretanto, os pensadores monárquicos do século XVII deixaram a ideia de um interesse público distinto daquele que compõem o grupo social, tendo como significado a afirmação do interesse do Estado acima das opiniões da família reinante. O interesse público portanto não seria a soma dos interesses de cada indivíduo, e sim, o interesse da coletividade. Vários investigadores têm averiguado que o poder público tem utilizado o conceito de interesse público como conceito de: 1) balança, onde o interesse público atende vários interesses simultâneos; 2) negociador, onde age de forma que todos os interessados entrem em acordo; 3) intercâmbio de associação de interesses; 4) objetivos nacionais e sociais, onde os interesses particulares ficam em segundo plano e 5) paternalista, que ocorre quando é estabelecido por uma única autoridade.

Os Marxistas acreditam que a noção de interesse público foi criada para ocultar os interesses de uma determinada classe social. Já os pluralistas afirmam que não se pode identificar o interesse público, pois este é a posição de vários grupos, num determinado momento.

John Locke criou a definição de bem comum que significa que ao Estado cabe a persecução do bem comum por meio da regulamentação das condições externas da vida em sociedade.

 Elaboração de políticas públicas

Se há um interesse publico, então quem e como deveriam ser elaboradas as políticas públicas? Ou seja, que modelo deve ser seguido para elaborar uma política pública?

Para se responder a estas perguntas, deve-se primeiro perceber as principais características dos atores, as instituições que representam, os papéis que desempenham, que autoridades representam, bem como a forma como se relacionam e consequentemente controlam uns aos outros (Lindblom, 1991).

 Modelos de apoio às políticas públicas

O que se verifica é que ao longo dos anos, a ciência política desenvolveu uma sucessão de modelos tendo como objetivo compreender melhor o funcionamento da vida política. Dye (2009) apresenta como modelos principais: modelo institucional; modelo do processo; modelo do grupo; modelo de elite; modelo racional; modelo incremental; modelo da teoria dos jogos; modelo da opção pública; e o modelo sistémico.

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Tabela 2.1  –  Síntese dos modelos político-administrativos.
Figura 2.3  –  Tipos de micro e macroparticipação. Fonte: Adaptado de Bordenave (1983)
Figura  2.6  –   Objetivos  estratégicos  para  uma  bem-sucedida  implementação  do  Protocolo  de  Nagoia
Figura 3.1  –  Diamante de Porter (1989) adaptado para a elaboração de políticas públicas de  ABS
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