Contexto de Políticas Públicas Participadas

O comércio ilegal de um casal de arara-azul-de-Lear (Anodrhynchus leari) para a reprodução, espécie extremamente ameaçada de extinção, pode valer no mercado negro, nos Estados Unidos da América, cerca de 260 mil dólares americanos e os ossos de um tigre para a medicina tradicional chinesa atingem valores na ordem de 3 mil dólares americanos por kg, no mesmo país (Burrel, 1998), encontra-se também facilmente exemplares de aranhas que podem custar 5 mil dólares americanos; besouros a 8 mil dólares americanos; e cobras à 20 mil dólares americanos (Saccaro Jr, 2011). Outros estudos revelam que um grama de veneno da cobra coral (Micrurus fronalis) chega a ser vendido por cerca de 30 mil dólares americanos (Renctas, 2001). Estes preços são um fator que pode contribuir para o declínio destas espécies, se uma série de medidas jurídicas e políticas não forem devidamente aplicadas.

Tal situação decorre todos os dias nos países ricos em diversidade biológica, e até ao momento, apesar de muitas tentativas, pouco se evoluiu a nível global. A aplicação das teorias de participação públicas e de políticas públicas para a elaboração de políticas públicas participadas em matéria de ambiente é uma das questões mais complexas e que está na “ordem do dia”, uma vez que também envolve fatores sociais, como a necessidade da erradicação da pobreza e conservação e utilização sustentável dos recursos naturais. Dentro deste contexto, a proposta deste capítulo é de lançar um breve olhar sobre a elaboração de políticas públicas participadas em matéria de acesso aos recursos genéticos e partilha dos benefícios que advêm de sua utilização, na tentativa de preencher a lacuna existente em Portugal relativamente às políticas públicas de ABS.

102

Os modelos de participação pública e de elaboração de políticas públicas propostos ampliam e diversificam as opções de tomada de decisão, tendo em conta a participação pública e a uma partilha justa e equitativa dos benefícios económicos e não económicos que advêm da utilização dos recursos genéticos. Por ser um modelo de política de ambiente, é transversal a todo o tecido social, o que o torna inseparável do tipo e modo de funcionamento do sistema político e das linhas de força da política económica de um dado país ou bloco (Jänicke, 1978, p. 9 in Soromenho-Marques, 1993).

Na elaboração de políticas de ambiente, pode-se optar por um modelo que privilegie o papel referencial do Estado, no qual o classifica em função de um decréscimo de intensidade da sua intervenção, ou, em alternativa, dar maior enfase ao campo de aplicação dos seus instrumentos, a sua eventual eficácia sobre os diversos stakeholders sobre o qual se projeta, deixando como pressuposto o caráter complexo e misto – partilhado pelo Estado e pela sociedade civil – da sua origem (Carius & Schneller, 1991, p.2 in Soromenho-Marques, 1993). É importante também ter sempre presente o papel relevante que o Estado possui no processo de tomada de decisões em matéria de política ambiental, pois este deve ter uma visão do ambiente como um todo e não somente das questões pontuais, pois todos os temas estão interligados e geram consequências que recaem umas sobre as outras.

Nesta linha de pensamento, a sociedade civil espera que o Estado cumpra de modo eficaz as suas principais tarefas na elaboração de políticas de ambiente: a) apurar a sua capacidade de intervenção normativa e reguladora; b) ser capaz de integrar a política de ambiente interdepartamental e de alcance estratégico; c) abertura às iniciativas da sociedade civil; e d) arriscar na capacidade de dar exemplo e ser pioneiro no cenário internacional (Soromenho-Marques, 1993, pp. 34 e 35).

Face ao referido, serão estudados alguns modelos de políticas públicas de ABS desenvolvidos em alguns países, em especial no Brasil e na Costa Rica, e a partir deles retirar o que há de melhor em cada um para servir de base/proposta para elaboração de políticas públicas participadas de ABS em Portugal, que será apresentado no próximo capítulo.

Os modelos partem da representação teórica das teorias e participação pública e de políticas públicas, explicados no enquadramento conceitual. Nesse sentido, figura também como pertinente entender o quadro do modelo de elaboração de Políticas Públicas participadas em matéria de ABS de forma detalhada, apresentando assim os indicadores que o compõem.

Os detalhes serão mostrados em subpontos, o que permitirá compreender como a variável de participação pública está inserida nos elementos de base, estrutura do mercado [baseado no diamante de Potter (1989)] e conduta ambiental.

Holm-Müller et al. defendem que as medidas legislativas e administrativas, e medidas políticas designadas para promover o cumprimento por parte dos utilizadores e fornecedores de RG a nível nacional (como as regulações sobre PIC e MAT, a partilha dos benefícios da utilização dos RG), para serem aplicadas tanto pelo setor privado como pelo público (CBD 2002b; Holm-Müller et al., 2005), dentre elas, podem ser:

103

 Lista não exaustiva de Medidas

Uma lista não exaustiva de medidas é utilizada para comunicar algumas medidas que podem ser tomadas, podendo ser apresentadas ainda outras ao longo do processo. No caso das medidas legislativas e administrativas, e medidas políticas designadas para promover o cumprimento por parte dos utilizadores e fornecedores de RG a nível nacional, poderia ser feita a seguinte lista não exaustiva de medidas a serem tomadas no âmbito do ABS: i) implementação de políticas corporativas e institucionais; ii) código de conduta; iii) esquema de certificado voluntário, iv) promoção da cooperação e contratos padrão; v) clearing-house

mechanism; vi) Autoridade Nacional competente em ABS; vii) Ponto Focal Nacional em ABS;

viii) monitorização dos direitos de propriedade intelectual; e ix) controle da importação dos recursos genéticos (Holm-Müller et al., 2005).

Na passada década de 90, do seculo XX, foi averiguado por Ten Kate & Laird (1999) que uma pequena parte dos utilizadores de RG desenvolveram suas próprias políticas de ABS, individualmente ou em conjunto, às vezes estas políticas incluíam setores inteiros. Políticas corporativas e institucionais e códigos de Conduta foram desenvolvidos no âmbito das linhas orientadores de Bona, que são medidas que podem ajudar no desenvolvimento e implementação da política de ABS.

É de referir que as políticas corporativas e códigos de conduta têm potencial para reduzir as incertezas e diminuir os custos de transação para os utilizadores e fornecedores, que possam surgir a partir da distribuição assimétrica de informações entre os mesmos (Richerzhagen & Virchow, 2004).

 Sistema de Certificação

Antes da assinatura do Protocolo de Nagoia sobre ABS, muitos utilizadores e fornecedores tentaram trabalhar esquemas de certificados voluntários passados por uma terceira parte, independente e com credibilidade, para que tanto o utilizador como o fornecedor se sentissem protegidos e confiantes no cumprimento das suas obrigações (Kanowski et al., 1999).

Portanto, para que um sistema de certificação tenha credibilidade é fulcral que obedeça alguns aspetos, nomeadamente, a criação de um organismo de normalização/configuração independente que assessore e que avalie os procedimentos acordados de certificação, a emissão de um certificado que confirme o cumprimento das normas; e que estabeleça as possibilidades de recurso para as tomadas de decisões relativas à certificação.

Para além do uso de certificados voluntários, há outras maneiras e propostas alternativas, bastante especializadas, e que têm sido implementadas ao longo do tempo em outras áreas, como por exemplo para produtos de madeira extraídos de florestas com gestão sustentável; nas pescas; em alimentos orgânicos e de outros setores ambientais e sociais (UNU, 2003, p. 23).

Neste sentido, ao longo das negociações, os negociadores do Protocolo de Nagoia sobre ABS sentiram que seria primordial que no texto do Protocolo fosse recomendada a

104

implementação de um regime de certificação internacional para o processo ABS, indo assim de

encontro aos princípios dispostos na CDB e nas linhas orientadoras de Bona58. Este sistema

poderá auxiliar a desmitificar a má imagem que há relativa aos utilizadores e irá fornecer a base para os fornecedores de RG se sentirem mais confiantes relativamente aos seus potenciais parceiros (Holm-Müller et al., 2005).

 Promoção da cooperação e contratos padrão

As orientações de Bona identificam os altos custos de transação e insegurança jurídica como principais pontos das negociações de ABS e consideram o desenvolvimento de modelos de acordos de transferência de material, partilha de benefícios e usos suis generis como importantes instrumentos para enfrentar estes problemas (BONN GUIDELINES, 42, b iv) (CBD, 2002a).

O Governo dos países utilizadores pode apoiar o desenvolvimento e execução de projetos visando a promoção da cooperação entre utilizadores e fornecedores e o desenvolvimento de acordos padrão de transferência de material.

As instituições governamentais podem monitorizar esses projetos e podem garantir que os utilizadores cumpram com a CDB. Desta forma, os fornecedores serão mais confiantes em relação aos seus parceiros se as negociações de ABS ocorrerem no âmbito de um projeto e facilitar o acesso. Os fornecedores ao participarem de projetos com os utilizadores podem construir uma boa imagem do seu trabalho o que poderá resultar como um bom exemplo de boas práticas (Holm-Müller et al., 2005).

Um exemplo de boas práticas, muito utilizado por técnicos em ABS, é o caso do Ministério Federal Alemão de Educação e Investigação (BMBF) que financiou o projeto

ProBenefit (Projeto orientado para os processos de desenvolvimento de um modelo de partilha

equitativa de benefícios para os casos em que utilizaram recursos biológicos da Amazônia Equatorial).

Os principais parceiros do projeto ProBenefit foram instituições alemães, nomeadamente, Instituto da Biodiversidade, Universidade de Götigen, a Associação dos Engenheiros, e empresas de diversos setores (em particular as fitomedicinais). O objetivo deste projeto foi desenvolver um modelo de partilha de benefícios para a região da Amazónia pertencente ao Equador, que auxiliasse de forma positiva o potencial de exploração e de utilização de plantas medicinais e que ao mesmo tempo criasse condições para uma utilização sustentável das plantas. Este projeto teve início em junho de 2003, tendo sido finalizado em 200859.

O sistema de certificação é referido na alínea e) do parágrafo 3 e no artigo 17º do Protocolo de Nagoia, conforme visto no capítulo anterior.

59 _{Os resultados do Probenefit estão disponíveis na página eletrónica do projeto}

105

 Ponto Focal, Autoridade Nacional e Clearing-house mechanism (Sistema de troca de

informação)

A CDB e as orientações de Bona dão grande valor à prestação de informação no processo de ABS para fornecedores e utilizadores. Neste sentido, o ponto focal e o CHM são de grande importância na recolha, prestação e divulgação de informação – e desempenham um papel fulcral na sensibilização dos utilizadores de RG.

Conforme já mencionado nas orientações de Bona, cada uma das Partes da Convenção deve designar um ponto focal nacional para ABS. Este ponto focal deverá fornecer informações sobre a Convenção, as orientações de Bona, o Protocolo de Nagoia, bem como sobre as leis nacionais de ABS, regulamentos do país fornecedor e ainda sobre as melhores práticas disponíveis e experiências positivas ocorridas no país. Desta forma, os candidatos para o acesso aos RG poderão adquirir informações relativas aos procedimentos para a realização de PIC e MAT (incluindo a partilha de benefícios), bem como sobre as autoridades nacionais competentes e as partes interessadas.

O ponto focal nacional pode ser um excelente elo de ligação entre o seu país e as autoridades dos países fornecedores/utilizadores e, portanto, tem um papel fundamental como facilitador do estabelecimento de contatos entre os utilizadores e fornecedores. Por intermédio do seu trabalho, as autoridades competentes dos países fornecedores, geralmente sobrecarregadas com uma variedades de questões sob a sua tutela, podem ser aliviadas de uma questão tão complexa como o ABS. Até fevereiro de 2012, 187 Partes da CDB já designaram os seus pontos focais nacionais em ABS, e somente 30 Partes designaram suas Autoridades Nacionais competentes em matéria de ABS.

Relativamente ao CHM, a União Europeia também já estabeleceu um CHM60_{, na qual}

fornece algumas informações, nomeadamente, sobre política, legislação, oportunidades de financiamento, base de dados, lista de peritos em ABS. Na seção sobre recursos genéticos, apresenta uma visão geral das atividades internacionais em matéria de ABS e informações sobre a implementação da CDB, das orientações de Bona e do Protocolo de Nagoia sobre ABS (Holm-Müller et al., 2005).

 Monitorização:

O processo de ABS deve ser monitorizado em estágios diferentes ao longo do seu desenvolvimento. Pode ocorrer na fase de adesão (quando a investigação irá iniciar no campo ou em coleções ex situ), na importação de recursos genéticos, na fase de investigação e

desenvolvimento, no momento do pedido de direitos de propriedade intelectual61, ou ainda na

aprovação do produto final. Com exceção da fase inicial, que geralmente ocorre no país

Para mais informações sobre o CHM da União Europeia, consulte o endereço eletrónico:

http://biodiversity-chm.eea.eu.int/, consultado em 23 de agosto de 2011.

61

A comunidade científica e uma grande parte dos técnicos de diferentes países têm apresentado relatos e artigos em que identificam este momento do pedido de patente como o momento ideal para monitorizar se houve ou não utilização de RG com/sem utilização dos TK. Para além disso, identificam os institutos nacionais de propriedade industrial como a melhor autoridade para fazer o trabalho de checkpoint para ABS.

106

fornecedor, as demais fases, em sua maioria, ocorrem dentro do país utilizador. A falta de implementação de elementos de monitorização no processo ABS, dentre eles, o PIC e o MAT, faz com que esta importante ferramenta para uma boa implementação do ABS seja mal aplicada e torne-se vulnerável.

Uma das possibilidades que a comunidade internacional tem estudado nos últimos anos para um fiel rastreio do uso dos RG é que seja divulgado o país de origem do RG quando forem aplicados os direitos de propriedade intelectual, desta forma aumentaria a sinergia entre a criação dos direitos de propriedade intelectual e os objetivos da CDB. Outra forma que também tem sido estudada para servir de base de monitorização é quando o país fornecedor fornece o PIC (Tobin, 1997), este processo poderá aumentar a confiança entre o fornecedor e o utilizador, evitando também que ocorra a perda da partilha justa e equitativa dos potenciais benefícios derivados da utilização de um determinado RG, através de mecanismos que controlem este processo.

Ao vincular a necessidade de divulgar a origem do RG na aplicação dos direitos de propriedade intelectual, os países fornecedores não se tornaram titulares desses direitos, mas ao ser citada a origem do RG, terão a prova de que têm direito à partilha de benefícios. Entretanto, para casos em que o utilizador comercializa um produto sem ter solicitado direitos de propriedade intelectual, esta abordagem não será aplicável, necessitando assim de outros mecanismos ou instrumentos que auxiliem na monitorização dos RG.

No âmbito da União Europeia, a Diretiva 98/44/CE relativa à proteção jurídica das invenções biotecnológicas tem em consideração as questões ligadas ao processo de ABS, uma vez que a diretiva incentiva que sejam incluídas nos pedidos de patentes informações sobre a origem geográfica do material biológico utilizado, fortalecendo assim necessidade de cumprir a legislação nacional do país de origem do material biológico.

 Controle das importações de Recursos Genéticos:

Um sistema que regista o intercâmbio e a transferência dos RG poderia ser um instrumento útil para monitorizar o comércio e a circulação de RG e, portanto, ajudaria a prevenir o uso inadequado dos RG.

No seio da CDB, com o objetivo de resolver as lacunas relacionadas com a monitorização e rastreamento de RG, as negociações têm se centrado no desenvolvimento de algumas formas de certificado de origem/fonte/procedência legal, contendo informações detalhadas sobre os fornecedores, usuários, uso aprovado e restrições impostas e que com o Protocolo de Nagoia passou a ser mais utilizado o termo generalizado “certificado de conformidade”, pois engloba os outros três tipos de certificado (Medaglia & Rukundo, 2010).

Um certificado de origem é dado pelo país fornecedor do material, entretanto a identificação da origem muitas vezes é bastante complexa, devido as migrações e explorações que ocorreram ao longo dos séculos e em que foram transportados milhares de exemplares da fauna e flora para os mais diversos países, mas em especial para os países desenvolvidos, o

107

que muitas vezes dificulta o processo de ABS, pois pode ocorrer que do país de origem seja distinto do país que cedeu o recurso genético. Neste caso de quem é o direito?

Ao longo dos últimos anos tem vido a ser discutido a criação de um certificado de procedência legal, o qual dá preferência as leis de ABS do país fornecedor, mas não impede que o fornecedor e o utilizador decidam em conjunto qual jurisdição irá reger o contrato (UNU, 2003).

Um certificado pode desempenhar um papel fundamental ao longo do processo de ABS. Pode-se considerar o certificado como sendo uma espécie de passaporte dos RG, que o acompanhará desde a fase da coleta até a fase da comercialização do produto e que dará informações sobre a sua origem até a produção do produto final. Tal processo ajudará a que o RG seja monitorizado e averiguado em cada um dos seus diferentes estágios desde o acesso até a utilização, nas diferentes jurisdições, sendo também um importante documento na hora da partilha dos benefícios que advêm da utilização do RG (Ruiz et al., 2003).

Relativamente às aplicações de propriedade intelectual, o certificado também seria bastante importante e forneceria provas sobre os RG, dando informação sobre a sua origem (incluindo PIC e MAT). Os pedidos de patentes que exigem a apresentação de um certificado de procedência legal, não só divulgariam a origem do RG, mas também forneceriam evidências da forma como o material foi obtido, e se foi em conformidade com os regulamentos do país de origem. O uso do certificado de origem pode também desempenhar um papel essencial no processo de monitorização das aplicações do Direito de Propriedade Intelectual.

Neste sentido, a figura abaixo, elaborado pela CDB, demonstra um modelo que seria considerado ideal de acesso e partilha de benefícios, no qual o utilizador e o fornecedor passam por todos os passos para a realização do acesso aos recursos genéticos e partilha de benefícios que advêm de sua utilização.

108

Figura 5.1 – Modelo ideal de acesso aos recursos genéticos e partilha dos benefícios que advêm de sua utilização. Fonte: adaptado de CBD (2010a).

Apesar de na teoria parecer ser um sistema simples e encadeado, conforme se pode ver na figura acima, quando se passa para o momento da implementação nacional, não se verifica o mesmo. Ao lidar com países com realidades económicas e sociais diferentes, também confrontar-se-á com jurisdições, costumes e funcionamentos distintos. Por isso, será feito a seguir um breve olhar sobre alguns modelos de ABS em diferentes países e continentes para que estes sirvam de casos práticos/exemplos de implementação nacional, no qual se poderá encontrar os pontos positivos de cada uma delas, bem como as lacunas ainda por colmatar.

Esta seleção de medidas não foi exaustiva nem exclui outras medidas que podem ser aplicadas, tão pouco tem a intenção de dar prioridade a estas medidas sobre outras possíveis. Entretanto, outras áreas igualmente importantes e que não serão abordadas em profundidade são: a transferência de tecnologia, questões relativas às praticas comerciais desleais, as leis que regulam a competência e as normas que evitam formações de monopólio, uma vez que estas questões requerem conhecimentos em questões técnicas e legais e que com o tempo limitado para o estudo das demais questões não permitiria um adequado aprofundamento na matéria o que deixa um espaço para outros investigadores se debruçarem nesta incrível tarefa.