Le relevé des consommations et la réception de facture sont les seuls contacts courants de l'usager avec le service de distribution d'eau. Bien que peu fréquents, ils influencent certainement l'opinion que l'usager se fait du service.
(a) Le comptage des volumes consommés
Le comptage des consommations est l'élément clé pour le paiement du service. Il revêt donc une importance toute particulière aussi bien pour le service que pour les usagers.
• La qualité du comptage
La qualité du comptage des consommations participe à la qualité du service. Elle peut se définir par la concordance exacte à tout moment de l'indication fournie par le compteur et du volume d'eau qui est réellement passé à travers le compteur.
L'intérêt du service et celui des usagers ne sont pas les mêmes en matière de comptage des consommations : l'usager peut craindre le sur-comptage de sa consommation (et de manière indirecte le sous-comptage de la consommation des autres usagers) ; le service doit s'attacher à limiter le sous-comptage car il engendre un manque à gagner.
Les défauts de qualité en matière de comptage des consommations ont pour conséquence une iniquité pour les usagers. A partir du moment où le choix d'asseoir le prix du service sur le volume d'eau consommé a été fait, il est important que la mesure de la consommation soit aussi exacte que possible, en tenant compte toutefois du coût du comptage, qui augmente avec la précision.
Une mauvaise qualité du comptage des volumes d'eau vendus augmente également l'incertitude sur
l'estimation des fuites du réseau qui peut être obtenue par différence entre les volumes mis en distribution et les volumes vendus (Association Générale des Hygiénistes et Techniciens Municipaux,
1990).
La technologie des compteurs fait que les cas de sous-comptage des consommations sont plus fréquents que ceux de sur-comptage. Lorsque les compteurs vieillissent, l'usure et la détérioration des pièces mobiles entraînent le plus souvent un sous-comptage (NARBE- BURU et RAYNEAU, 1992). Quel que soit l'âge des compteurs, les très faibles débits (par exemple ceux occasionnés par une fuite de chasse d'eau) ne suffisent pas à entraîner les pièces mobiles qui servent au comptage ; ils ne sont donc pas comptabilisés. Pour le service, il en résulte un manque à gagner. Lorsque le service est géré en gestion directe, ce manque à gagner peut être compensé dès l'année suivante par une augmentation des tarifs. Mais il est sans doute plus intéressant, ne serait-ce que d'un point de vue strictement politique, de pouvoir augmenter les recettes sans devoir augmenter le tarif. Lorsque le service est géré en gestion déléguée aux risques et périls de l'exploitant, un sous- comptage des consommations génère un manque à gagner. Le gestionnaire doit alors arbitrer entre le coût de l'entretien des compteurs et éventuellement celui de leur remplacement13 et le gain de recettes qu'il peut attendre d'une amélioration du comptage.
• La propriété du compteur
L'usage en France est de faire supporter à l'abonné des services d'eau, de manière explicite, le coût du compteur nécessaire à la mesure de sa consommation. C'est différent de ce qui se pratique dans d'autres services, comme la distribution d'énergie électrique ou celle de gaz, pour lesquelles il n'apparaît pas sur les factures des usagers de rubrique explicite concernant la mise à disposition d'un compteur de consommation. C'est sans doute parce que la tarification de type binôme est généralisée pour ces services depuis fort longtemps et que, très logiquement, les coûts dus au comptage sont intégrés, sans être individualisés, dans l'abonnement. Pour les services de distribution d'eau, une utilisation plus récente de l'utilisation des compteurs de consommation et de la tarification binôme explique sans doute la subsistance de la prise en charge explicite par l'usager du coût du compteur.
Suivant les services, deux cas se présentent :
- le compteur est la propriété du service de distribution d'eau. Dans ce cas, l'abonné paie avec ses factures une somme forfaitaire pour la location du compteur,
- le compteur est la propriété de l'abonné, qui en fait l'acquisition lors de son raccordement.
La première solution est la plus couramment employée lorsque le service est en gestion déléguée. La souplesse qu'elle offre pour la gestion du parc des compteurs, en particulier pour leur renouvellement, en est certainement la cause. Elle offre également l'avantage de ne pas obliger le candidat à l'abonnement à avoir à débourser pour son raccordement le prix de l'acquisition du compteur. Cet argument a pu jouer lorsque les services d'eau étaient en phase de développement en
1 3 En général, le service reçoit de l'abonné une somme forfaitaire pour l'entretien du compteur qui est indépendante de l'entretien réellement effectué. De même pour la location du compteur : dans la plupart des services gérés en gestion déléguée, les compteurs appartiennent au gestionnaire du réseau qui reçoit de la part des abonnés une somme fixée par contrat qui dépend uniquement du diamètre du compteur, mais pas de son état ou de son âge.
France et que l'on cherchait à favoriser leur généralisation. Aujourd'hui, alors que pratiquement toutes les habitations sont raccordées, cet argument n'a plus raison d'être.
Des services où l'abonné est propriétaire de son compteur subsistent encore, principalement parmi les petits services gérés en régie. Cette solution a l'avantage de permettre à l'abonné un certain choix dans l'achat du compteur. Lorsque le service a opté pour le système de la location, l'usager n'a d'autre choix que de payer le montant de la location exigé par le service qui se trouve de fait en situation de monopole pour la location du compteur.
L'étude des tarifications des services du panel national permet de constater des différences importantes d'un service à un autre pour des prestations de location de compteur qui sont pourtant très semblables : le graphique 1 en atteste. Il montre que le prix de la location du compteur varie entre 6 et 183 francs par an pour les 111 services du panel national pour lesquels la location du compteur est individualisée dans le tarif14. En dehors de quelques cas extrêmes, ils sont très régulièrement répartis entre 20 et 80 francs par an, soit dans une fourchette de prix variant de 1 à 4.
On remarque également dix services pour lesquels le prix dépasse 100 francs par an. Il faut toutefois tempérer ce qui pourrait au prime abord apparaître dans certains cas comme un abus de situation de monopole : c'est plus le prix global du service qui importe que sa décomposition en rubriques. Lorsque le prix auquel est facturée la location du compteur apparaît anormalement élevé, cela ne veut pas dire que les services réalisent un bénéfice important sur la location des compteurs. Cela peut être en fait un moyen simple de justifier au moins en partie l'existence d'une partie fixe dans la tarification que les usagers ont parfois du mal à admettre.
Graphique 1 : Répartition des montants annuels facturés en 1990 pour la location du compteur parmi les 111 collectivités du panel national pour lesquelles la location du
compteur est individualisée dans le tarif (compteur de 15 mm).
Il apparaît difficile de donner une définition objective de la qualité du service sur le point particulier de la propriété des compteurs. Il semble néanmoins que la souplesse offerte par la location des compteurs aux usagers présente des avantages certains, tant du point de vue du service que de celui des usagers. Elle crée toutefois une situation de monopole supplémentaire pour le service vis-à-vis des usagers qui oblige à porter une attention particulière à la façon dont cet élément du service est tarifé.
1 4 Ces chiffres, de par la taille trop faible de l'échantillon analysé, ne peuvent être considérés comme réellement représentatifs de la situation des services français sur ce plan. Il permettent toutefois de mesurer la diversité des pratiques.
* Le relevé des consommations
Le relevé des compteurs est la source de problèmes nombreux pour les services comme pour les usagers. En effet, la technologie des compteurs actuellement installés chez les abonnés exige un accès d'un employé du service d'eau au compteur pour pouvoir en relever les indications.
Cela pose un problème pour les services, dont les employés chargés du relevé ont souvent des difficultés pour pénétrer dans les habitations des usagers et y effectuer le relevé (les maisons ou les logements sont souvent vides dans la journée pendant les heures de travail des occupants). Plusieurs solutions s'offrent alors aux services. Dans un premier temps, il leur est possible de laisser une fiche en demandant à l'abonné de faire lui-même le relevé des indications de son compteur, de les reporter sur la fiche et de la retourner au service. Mais il est nécessaire qu'un employé du service puisse de temps en temps accéder au compteur pour en faire un relevé sûr. Dans ce cas, le releveur peut être obligé de prendre rendez-vous pour effectuer le relevé, ce qui augmente considérablement le coût de gestion de l'opération.
Etre obligé de laisser une personne inconnue pénétrer chez soi pour effectuer le relevé du compteur d'eau est parfois mal accepté par les usagers. Ils peuvent y voir une gêne, voire un risque pour leur sécurité ou celle de leurs biens.
Ainsi, nous pensons que les éléments qui participent à la qualité du service concernant le relevé des consommations sont :
- une gêne minimale pour les usagers, ce qui peut être obtenu par la diminution de la fréquence des relevés nécessitant l'accès d'une personne du service au compteur, ou mieux encore par l'utilisation d'une technologie rendant possible le relevé du compteur sans déranger les usagers,
- une bonne fiabilité du relevé pour éviter l'émission de factures assises sur une consommation erronée. C'est bien sûr l'intérêt des usagers, mais également celui du service pour limiter les problèmes de contentieux toujours coûteux et préjudiciables à l'image du service. La comparaison systématique de la valeur relevée avec celle-issue du relevé précédent (par exemple par saisie directe par le releveur sur un terminal portable qui a en mémoire la valeur du relevé précédent, méthode qui a en plus l'avantage de limiter les risques d'erreurs en évitant une saisie ultérieure des valeurs notées par le releveur) améliore la fiabilité de l'opération en permettant de détecter des valeurs aberrantes. Si cette comparaison est faite par le releveur au moment du relevé, elle lui permet de voir avec l'usager s'il y a une explication à la variation brutale de consommation,
- un coût minimum de l'opération de relevé. L'utilisation de technologies plus récentes et un effort d'organisation du travail des employés chargés du relevé peuvent y contribuer.
* Les anomalies de comptage
Les raisons qui incitent à améliorer la qualité du comptage ont été rappelées plus haut. La mise en oeuvre de moyens pour détecter les compteurs défectueux est un des moyens d'y parvenir.
Les motivations du service pour rechercher les compteurs qui sous-estiment la consommation sont évidentes, surtout dans les cas de gestion déléguée aux risques et périls de l'exploitant. Cette opération tend également à améliorer, comme cela a déjà été signalé, l'équité pour les usagers.
La recherche des compteurs qui affichent des consommations anormalement élevées est un service supplémentaire que le distributeur d'eau peut apporter à ses usagers. Il peut ainsi les aider à découvrir des fuites sur les réseaux internes des abonnés ou à mettre en évidence une anomalie de fonctionnement du compteur qui les pénalise.
La facilité et la rapidité avec laquelle l'usager peut obtenir de la part du service la vérification du compteur sur lequel il a un doute participe à la qualité globale du service.
(a) La facturation et le paiement des factures
* Fréquence de facturation
La fréquence de facturation diffère d'un service à l'autre. Les graphiques 2 et 3 montrent la pratique en 1990 en matière de fréquence de facturation. Ils présentent la fréquence de facturation pour les 401 collectivités du panel national dont on a pu étudier les tarifications en fonction du mode de gestion du service, de sa taille et du prix d'une consommation annuelle de 100 m3 (hors taxes et hors redevances). On rencontre le plus souvent soit une soit deux factures par an, plutôt une pour les services gérés en régie, et plutôt deux pour ceux en gestion déléguée. Ni la taille ni le prix du service n'ont réellement d'influence déterminante sur le choix de la fréquence d'émission des factures.
La préférence pour une facturation semestrielle dans le cas des gestions déléguées est sans doute due à des possibilités plus intéressantes de gestion de trésorerie que dans le cas des régies.
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Graphique 3 : Nombre de factures par an envoyées aux abonnés en fonction du prix d'une consommation annuelle de 100 m3 (hors taxes et hors redevances).
Dans les systèmes de tarification les plus couramment employés, l'abonnement est payé d'avance par l'usager ; le prix de la consommation supplémentaire est payé lorsqu'il est constaté par le relevé du compteur. Comme les parties fixes des tarifications sont généralement d'un montant assez faible par rapport au prix moyen des factures (sauf lorsque l'abonnement comprend un forfait de consommation d'un volume élevé), ce système est en moyenne plutôt favorable à l'usager.
La "bonne fréquence" pour la facturation doit être recherchée en tenant compte des éléments suivants :
- pour le service, l'augmentation de la fréquence de facturation diminue l'avance financière faite par le service aux usagers. Le bon équilibre doit être trouvé entre le gain et le coût, en fonction des possibilités de gestion de trésorerie et du surcoût d'une facturation plus fréquente.
- pour l'usager, une facturation plus fréquente comporte l'avantage de diminuer les prix de chaque facture et de mieux étaler la dépense. Lorsque le prix du service est élevé, ce peut être un avantage certain. L'inconvénient est de l'obliger à effectuer le paiement plus fréquemment, ce qui peut être une contrainte lorsque le paiement nécessite une action de sa part (pour tous les modes de paiement sauf le prélèvement automatique). La diminution de l'avance financière faite par le service lorsque la fréquence du paiement augmente, si elle peut être importante pour l'ensemble du service, n'est pas réellement sensible pour l'usager pris individuellement.
En matière de fréquence de facturation, l'optimum doit donc être recherché, à la fois pour le service et pour l'usager, en fonction du prix du service et des modes de règlement des factures offerts.
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3 - 2
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• Présentation des factures
Les factures doivent répondre à plusieurs objectifs :
- informer l'usager du montant dont il est redevable pour le service d'eau (et parfois également pour le service d'assainissement des eaux usées),
- indiquer à l'usager les moyens dont il dispose pour s'acquitter de sa dette envers le service,
- expliquer de manière claire, précise et complète les éléments sur lesquels repose le calcul du montant de la facture.
L'adéquation d'une facture avec ces objectifs peut être jugée sur le fait qu'elle est :
• complète et détaillée. Mis à part les cas de petits services ruraux exploités en régie où les factures sont manuscrites, les factures émises aujourd'hui par les services de distribution d'eau comportent le détail de tous les éléments qui composent le prix de l'eau. En particulier, les gestionnaires de services gérés en gestion déléguée distinguent clairement sur les factures qu'ils émettent la part qui leur revient de celle qu'ils reversent à des tiers (surtaxes communales, redevances....) ;
• claire. Le nombre important de rubriques sur les factures d'eau rend difficile une présentation claire de la facture. C'est particulièrement vrai dans le cas des services exploités en affermage, pour lesquels le prix du service d'eau lui même est décomposé en rémunération de l'exploitant et part communale ou syndicale. Dans ce cas, les grands groupes français qui exploitent ces services ont en général opté pour une présentation sensiblement identique de toutes les factures émises pour les services qu'ils gèrent15 dont la clarté est assez satisfaisante. On peut simplement regretter que peu d'efforts soient faits pour expliquer aux usagers les différents points qui apparaissent sur sa facture. En particulier, que les services exploités en affermage expliquent à leurs usagers que ce qui apparaît traditionnellement sous le nom de "surtaxe communale" ou de "surtaxe syndicale" n'est pas du tout une taxe constituerait une amélioration tout à fait sensible d'un élément de qualité du service : l'information aux usagers.
• Modes de paiement offerts
Le paiement régulier des factures est l'une des seules contraintes que le service impose aux usagers. La facilité avec laquelle l'usager peut s'en acquitter est un élément important.
Pour le service, le recouvrement des factures a un coût qui dépend beaucoup du moyen de paiement que les usagers utilisent, à la fois parce que chaque moyen de paiement a un coût propre, mais aussi parce que le moyen de paiement utilisé a une influence sur le délai de paiement et sur les impayés.
Les usagers ne peuvent que souhaiter qu'on leur offre un choix le plus large possible de moyens de paiement (par chèque, par virement, en espèces, par prélèvement automatique).
L'intérêt du service, du point de vue économique, est d'orienter les usagers vers le mode de paiement dont le coût est le plus faible. La pratique du prélèvement automatique n'est pas
1 5 Cela s'explique souvent par une centralisation de l'émission des factures qui relève de seulement quelques centres en France pour ces grands groupes nationaux.
encore très largement répandue pour les services de distribution d'eau, pour deux raisons : la fréquence peu élevée de facturation par rapport à d'autres services publics comme le téléphone ou l'électricité, et une certaine réticence de la part d'un bon nombre d'usagers pour ce mode de paiement (on peut le voir chez E.D.F. qui, bien qu'encourageant largement ce mode de paiement sûr et peu coûteux, ne parvient pas à obtenir la généralisation). Dans les services de distribution d'eau les plus chers, où le prix d'une consommation annuelle de 200 m3 peut approcher 4000 francs16, on peut toutefois penser que le prélèvement automatique associé à un meilleur étalement du paiement dans l'année (prélèvement par exemple tous les deux mois ou tous les trimestres) pourrait avoir du succès auprès des usagers tout en diminuant le coût du recouvrement pour le service.
(c) Résolution des problèmes concernant les factures
Le sondage d'opinion F.N.D.A.E. déjà cité dont les résultats seront analysés dans le chapitre 3 montre que les problèmes de facture arrivent au premier rang des reproches formulés à l'égard des services de distribution d'eau sur le plan des relations entre service et usagers. C'est sans doute un des domaines où les services peuvent encore améliorer sensiblement la qualité de leur prestation.
• Erreurs de facturation
L'utilisation très largement répandue des moyens informatiques pour le calcul et l'édition des factures et parfois également pour le relevé des compteurs a sans doute, une fois passées les premières difficultés liées à la mise en place de ces outils, diminué les erreurs de facturation. Des problèmes peuvent toutefois subsister. La facilité pour l'usager à faire valoir ses arguments et la rapidité du service à corriger les erreurs démontrées par l'abonné sont les deux éléments clés de la qualité du service sur ce plan.
• Retards de paiement et non-paiement des factures
La résolution des problèmes de recouvrement des factures non payées est délicate pour les services d'eau. S'ils essaient de réserver la fermeture du branchement à des cas tout à fait exceptionnels, ce qui est justifié par l'aspect vital du service pour les usagers, les moyens de pression sur les usagers qui refusent de payer leurs factures sont à peu près inexistants.
Le fait de prévoir un tarif social moins cher pour les usagers reconnus comme étant
"économiquement faibles" peut aider au recouvrement des factures en allégeant le montant à payer de ceux pour lesquels la facture d'eau représente une charge difficile à supporter17.
Un trop grand manque de fermeté de la part du service dans ce domaine crée toutefois une situation d'iniquité pour les usagers si le non-paiement des factures ne reste pas le fait de situations tout à fait marginales.
1 6 3850 francs par an en 1990 pour le service le plus cher du panel national de 500 services, toutes taxes et toutes redevances comprises, pour 200 m3/an, ce qui peut être la consommation d'un foyer de quatre personnes.
1 7 Voir paragraphe 1.2.3.2