5. Choix de l'assiette de paiement du service et structure du tarif
1.3. Eléments de définition de la qualité et du prix du service au travers des documents réglementaires et évolution
1.3.3. Le prix du service
publique...". Aucune disposition équivalente n'était prévue dans la version de 1951. L'article 21, très général, qui prévoit également l'obligation faite au fermier d'entretenir "en bon état de fonctionnement'
"tous les ouvrages, équipements et matériels permettant la marche de l'exploitation" peut également être considéré comme un élément d'obligation de moyens faite au fermier.
L'article 74 va dans le même sens, en prévoyant que "les travaux confiés au fermier...seront effectués conformément aux prescriptions techniques applicables aux marchés publics". Il rappelle également que "la conception et la réalisation des travaux, l'exploitation et l'entretien des installations doivent respecter les dispositions administratives et techniques du Code de la santé publique"
(article 60).
Aucune véritable obligation de moyens ne figure dans les cahiers des charges types pour que le service puisse parvenir à atteindre les objectifs fixés en matière de quantité d'eau délivrée, de continuité du service ou de respect de la pression de desserte prévue. Toutefois, les deux cahiers des charges types d'affermage prévoient que, dans le cas où les installations mises à la disposition du fermier deviendraient insuffisantes pour qu'il puisse satisfaire à cet engagement, le fermier doit présenter à la collectivité "le projet de travaux d'amélioration à exécuter pour rétablir la situation avec une marge de sécurité suffisante". Le délai accordé pour présenter le projet a été modifié. Dans la version de 1951, le délai devait être fixé de manière précise, lors de la négociation du contrat. La version la plus récente laisse une possibilité d'appréciation au cas par cas, en précisant que le projet doit être présenté "dans les meilleurs délais".
Toutefois, le nombre important de services qui, en 1990, utilisaient encore une tarification comportant un forfait de consommation (voir chapitre 2) laisse penser que l'application pratique de cette disposition risque de prendre plusieurs années.
Aucune indication n'est donnée dans les documents réglementaires à propos de la structure du tarif, à savoir sur l'importance relative du montant de l'abonnement par rapport au prix du mètre cube supplémentaire, ou sur l'éventuelle progressivité ou dégressivité des tarifs.
Le cahier des charges de 1951 évoquait la possibilité de moduler le prix du service par rapport au prix maximum de vente prévu dans le contrat en fonction des usagers : "des tarifs différents et variables peuvent être prévus suivant le volume souscrit ou consommé, l'utilisation, l'usage de l'eau, les saisons, les sujétions spéciales acceptées par certains abonnés, etc. La tarification peut comporter un tarif spécial pour les usagers dits "industriels'"'. La version de 1980 abandonne ces suggestions et propose simplement que le tarif distingue différentes "catégories d'usagers". Mais le principe d'égalité des usagers face aux services publics interdit toute pratique de discrimination des usagers ou de segmentation du marché : seules les différences de tarifs correspondant à des différences de coûts de desserte ou de fourniture, de caractéristiques de la demande ou de localisation des usagers peuvent être acceptées. Cela est confirmé par l'article 34, qui précise que le fermier a la possibilité de consentir à certains abonnés un tarif inférieur à celui défini par catégorie d'usagers, mais dans ce cas "// sera tenu de faire bénéficier des mêmes réductions les usagers placés dans ces conditions identiques à l'égard du service public. Ce tarif spécial devra figurer dans le règlement du service remis à chaque abonné'. Ces dispositions très précises ont pour objet d'imposer au fermier le respect de l'égalité des usagers devant le prix du service public, à la fois en théorie, en interdisant les pratiques discriminatoires en matière de tarif, et en pratique, en obligeant le fermier à porter à la connaissance des usagers les tarifs particuliers accordés à certains usagers et auxquels d'autres pourraient prétendre.
Le point délicat du prix de vente aux services publics communaux est abordé de manière explicite dans la version de 1980, alors qu'il ne l'était pas dans la version de 1951 : une note précise que "ce prix ne saurait être différent de celui payé par les usagers placés dans des conditions équivalentes de fourniture'. Il s'agissait sans doute d'inciter les collectivités à ne pas prévoir que leurs propres besoins en eau seraient fournis à un prix de vente très bas, voire nul, ainsi que cela se rencontre parfois. En pratique, il est très difficile de trouver un usager placé dans des conditions strictement équivalentes à celle des services publics communaux en matière de fourniture d'eau, si bien que la disposition peut toujours être contournée. Il s'agit là d'une volonté du législateur de voir les collectivités adopter des contrats d'affermage qui prévoient un tarif plus respectueux de l'équité. La fourniture gratuite de l'eau pour les besoins des services publics communaux revient en effet à faire supporter aux autres usagers du service (et donc plus ou moins proportionnellement à leur consommation d'eau) le poids de dépenses publiques qui devraient l'être par des fonds publics, collectés par exemple par l'impôt.
Le chapitre XV du cahier des charges type de 1980 est beaucoup plus précis que l'article 40 et l'annexe afférente du cahier des charges types de 1951 pour ce qui concerne les différents comptes rendus annuels que le fermier est tenu de remettre à la collectivité. Le but est de donner à la collectivité les moyens réels d'exercer son contrôle sur l'entreprise à laquelle elle a confié l'exécution d'un service public. Le contenu des différentes pièces est décrit avec plus de précisions, et une pénalité pour non- production de ces pièces est prévue (1% du chiffre d'affaires annuel). Ces documents sont les seuls
moyens pour la collectivité d'obtenir des éléments pour pouvoir négocier une révision de prix du service dans de bonnes conditions en cours de contrat ou lors du renouvellement.
Peu d'éléments des cahiers des charges types concernent la fixation du prix du service à l'origine du contrat. L'évolution dans les dispositions prises par les cahiers des charges de 1951 et de 1980 consiste essentiellement à donner les moyens à la collectivité d'obtenir de la part du fermier des éléments pour juger le prix proposé par le contrat. Pour ce faire, le cahier des charges type de 1980 prévoit que le prix initial proposé dans le contrat "est établi au vu notamment d'un compte d'exploitation prévisionnel établi par le fermier en francs de l'année de la négociation" (article 32). La collectivité peut juger le prix proposé en rapprochant ce document du budget de la régie, lorsqu'il s'agit d'un passage de la gestion directe à l'affermage. Lorsque le service se trouvait déjà en affermage, l'obligation faite au fermier de produire "chaque année un compte rendu technique et un compte rendu financier"
(article 80) doit fournir à la collectivité les éléments suffisants pour juger de la pertinence du prix proposé lors du renouvellement du contrat.
En fait, ces mesures montrent que la volonté est de voir se fixer dès l'origine du contrat et pendant toute sa durée un prix du service qui soit le reflet des coûts réels du service. Sans que cela soit dit de manière explicite, la collectivité est incitée à vérifier que le prix proposé par le fermier lui permet de ne réaliser qu'un juste bénéfice.
Les dispositions prises concernant la formule d'évolution du prix visent à préserver la liaison entre le prix et le coût au cours du contrat d'affermage (article 33) :
• les coefficients doivent "représenter aussi exactement que possible les dépenses constitutives du prix de revient réel du service". On insiste en particulier sur le fait que les coefficients des indices des salaires et de l'énergie ne doivent pas être surévalués (leur augmentation plus rapide que révolution générale des autres coûts dans les quelques années qui ont précédé 1980 explique cette remarque). Il semble qu'aujourd'hui, la consigne devrait au contraire être de veiller à ce qu'ils ne soient pas sous-évalués ;
• la partie fixe dans la formule de variation doit être au moins égale à 0,1 (sur un total des coefficients égal à 1). Cette mesure devait permettre une évolution du prix plus faible que la somme pondérée des évolutions de divers coûts constitutifs du coût global du service. Elle permettait ainsi de tenir compte, de manière très grossière, des gains de productivité dont le fermier est le seul bénéficiaire si le prix du service évolue comme ses coûts constitutifs. Le but recherché était effectivement atteint en période de forte inflation. Ce n'est pratiquement plus le cas aujourd'hui, avec une évolution des divers coûts souvent inférieure à 3%. Pour que le bénéfice des gains de productivité soit effectivement partagé entre le fermier et les usagers, il faudrait que la formule de variation des prix prévoie de manière explicite une légère diminution du prix au cours du temps (par rapport à l'évolution générale des coûts), diminution qui ne soit pas simplement proportionnelle à l'inflation ;
• l e cahier des charges de 1980 fait en sorte de diminuer, pour tous les contrats passés, l'importance de la formule de révision des prix. Pour ce faire, il prévoit de nombreux cas de révision du tarif de base (dont une révision au moins tous les 5 ans) devant à chaque fois donner lieu également à un réexamen de la formule de révision (article 40). Là encore, la volonté est de donner à la collectivité les moyens de ne pas laisser le prix s'écarter trop des coûts, grâce aux possibilités de contrôle dont la collectivité dispose avec les comptes rendus annuels que le fermier doit lui remettre.