A Criação de novos Municípios no Brasil e o Caso dos Municípios

As normas atuais da Carta Magna que tratam das regras para a criação de municípios foram alteradas pela EC 15/96, por meio da qual o parágrafo 4º de seu artigo 18 passou a estabelecer que: “A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios, far-se-ão por lei estadual, dentro do período determinado por lei complementar federal, e dependerão de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações dos Municípios envolvidos, após divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei”.

Discorrendo a respeito do assunto, Meirelles (2001, p. 68-69) menciona que:

O Município Brasileiro surge sempre do território de outro Município, dando ensejo, conforme o caso, a quatro atos distintos: o desmembramento, a anexação, a incorporação e a fusão de territórios – sempre precedidos de consulta plebiscitária.

Desmembramento é a separação de parte de um Município para se integrar noutro ou constituir um novo Município.

Anexação é a junção da parte desmembrada de um território a Município já existente, que continua com sua personalidade anterior.

Incorporação é a reunião de um Município a outro, perdendo um deles a personalidade, que se integra na do território incorporador.

Fusão é a união de dois ou mais Municípios, que perdem, todos eles, sua primitiva personalidade, surgindo um novo Município.

A forma usual de criação de município é a emancipação do distrito, com sua elevação à categoria de pessoa jurídica de direito público interno, através da outorga de autonomia por lei estadual dentro do período determinado por lei complementar federal, conforme previsto no § 4º do artigo 18, acima transcrito. Para tanto, o distrito que pretende ser elevado a município deverá preencher as condições mínimas estabelecidas por lei complementar estadual e atender às exigências pertinentes, bem como às instruções da Justiça Eleitoral para a consulta plebiscitária, sendo que o plebiscito somente se realizará após a divulgação do Estudo de Viabilidade Municipal apresentado e publicado na forma da lei (MEIRELLES, 2001, p. 69).

Elevado o território a município, continua Meirelles (2001, p. 71), adquire personalidade jurídica, autonomia política e capacidade processual para compor seu governo, administrar seus bens e postular em juízo. Desde a promulgação da lei estadual que reconhece a nova entidade municipal, todas as rendas e bens públicos locais passam a lhe pertencer, salvo os que estiverem vinculados a serviços

públicos do Município primitivo ou a serviços de utilidade pública por ele concedidos e que se situem no território desmembrado, mas sirvam ao primitivo concedente.

Quanto às dívidas do município originário, devem ser partilhadas, proporcionalmente, entre ambos, por presumirem resultantes de interesses comuns quando o território ainda se achava unificado. Até a instalação do governo do novo município, seu patrimônio e suas rendas serão administrados pelo antigo, mas nesses poderes de administração não se compreendem os atos de alienar ou onerar bens.

Ressalte-se, porém, que a redação original do mencionado § 4º do artigo 18 exigia uma lei complementar estadual e não federal, como consta atualmente. Foi com a Emenda Constitucional nº 15, de 12.09.1996, que se processou tal alteração.

Nada obstante, até o momento ainda não foi editada a lei em questão, motivo pelo qual se tem questionado a constitucionalidade dos municípios criados após a aludida Emenda Constitucional. A respeito desse assunto, Jorge (2010) desenvolveu um trabalho com a seguinte conclusão:

A criação de municípios, mediante a emancipação de distritos, deve-se dar através de lei estadual, após divulgação de Estudos de Viabilidade Municipal e consulta prévia às populações envolvidas mediante plebiscito, e obedecidos os prazos previstos em lei complementar federal ainda não editada, conforme se depreende do texto do art. 18, §4º da Constituição Federal. Essa criação depende, portanto, da edição de lei complementar que supra a omissão legislativa até agora verificada, para que possam ser válidas as normas estaduais criadoras de novas municipalidades. A edição da EC 57/2008, com a convalidação dos municípios até então inconstitucionais, no entanto, não supre a omissão legislativa, que permanece existente, assombrando cada distrito com intenções de emancipação pelo país. O fato de a emenda ter contemplado aqueles municípios até então indefinidos não pode ser levado como precedente para a criação de novos municípios, a partir de 31 de Dezembro de 2006. Esses entes ainda dependem da promulgação da até então inexistente lei complementar.

A propósito, cabe destacar que não somente essas questões de natureza jurídica merecem ser consideradas, mas é imprescindível que se leve em conta, também, as questões de ordem logística, demográfica e econômica para se criar novos municípios. Manifestando-se a respeito, Meirelles (2001, p. 68) lembra que a emancipação dos distritos só se deve verificar quando possuam eles suficiente vitalidade econômica, razoável população e progresso compatível com a vida própria que se vai instaurar nessas novas unidades. Sem esses requisitos a criação do município constitui um mal, por onerar a população local com os encargos de um

governo próprio que nada pode produzir e por permanecer a nova unidade local na dependência dos favores estaduais para a solução de assuntos de seu peculiar interesse.

Embora não mencionado acima, também a questão territorial se reveste de suma importância para a criação de novos municípios. Com efeito, não há sentido em se desmembrar um município cujo território já se encontre em tamanho bastante reduzido, para assim transformá-lo em dois ou mais Municípios com território ainda mais reduzido.

Por outro lado, a facilidade de desmembramento do território de um ou alguns municípios para constituir outro enfraquece a todos e os torna incapazes de realizar o objetivo visado pela autonomia municipal, que é o autogoverno, mas o autogoverno em uma acepção ampla, ou seja, sob o tríplice aspecto político, administrativo e financeiro. O que mui frequentemente ocorre com as solicitações de elevação de distrito a município é mais a expansão de um bairrismo irrefletido, não raras vezes insuflado mais por interesses políticos subalternos, do que por uma vital necessidade de progresso da localidade (MEIRELLES, 2001, p. 68).

Essas colocações de Meirelles vêm dar substância ao foco desta pesquisa, que também se volta para a questão populacional, visto que pretende dimensionar um eventual impacto da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) na capacidade de efetuar gastos com investimentos, quando realizados por municípios extremamente pequenos, ou seja, aqueles com população de até 5.000 habitantes.

Sobre essa questão, fica realmente difícil entender a existência de entes municipais com tão exígua população. E na eventualidade de essas pequeníssimas localidades não disporem de um território de tamanho considerável, que venha a garantir, ao menos, uma grande produção agropecuária, de forma a permitir assim alavancar sua participação na arrecadação do ICMS estadual, fica-se a questionar de onde poderia vir a renda necessária para o sustento da administração local e para fazer face às despesas mais corriqueiras do município.

De fato, os dois impostos de maior importância no âmbito municipal são o Imposto sobre a Propriedade Territorial Urbana- IPTU e o Imposto sobre Serviços- ISS, e dado o tamanho dessas cidades, agravado ainda pelo fato de que, de modo geral, sua reduzida população não dispõe de uma renda per capita significativa,

pode-se inferir então da impossibilidade de as Prefeituras conseguirem arrecadação suficiente, via recolhimentos desses dois tributos, para assim poderem arcar com todos os gastos necessários.

Assim, em vista da impossibilidade de levantar os fundos necessários para sua manutenção via tributos, pergunta-se de onde viriam os recursos para essas pequeníssimas localidades? A resposta está na existência de peculiaridades típicas da legislação tributária brasileira, que concentra a maior fatia da arrecadação na área federal (União), com os estados federados ficando em segundo lugar no volume de arrecadação, e os municípios em último lugar.

Em decorrência, a legislação tributária, aí incluída a própria Constituição Federal, prevê repasses percentuais da arrecadação dos recursos da União para os estados e também para os municípios, bem como repasses de percentuais da arrecadação dos estados para os seus municípios. Dessa forma, fica evidente que essas pequeníssimas localidades, na prática, sobrevivem com os repasses de recursos que lhe são destinados pela União e pelo estado onde se situam.

Essas peculiaridades da legislação tributária brasileira, bem como outras questões relacionadas com finanças públicas, serão objeto de uma apreciação mais detalhada na subseção seguinte, que irá analisar a legislação que regulamenta as finanças públicas municipais no Brasil.