A Situação Atual do Município Brasileiro Conforme a Constituição

a desfrutar de maiores prerrogativas, inclusive, recuperando algumas daquelas que já detinham durante a vigência da Constituição de 1946. Assim, conforme a atual Lei Maior, os municípios detêm a competência para cuidar de sua própria organização.

Quanto à criação de novos municípios, porém, a Constituição estabelecia, quando de sua promulgação, as exigências previstas no § 4º de seu artigo 18:

Art. 18 [...] [...] § 4º A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios, far-se-ão por lei estadual, dentro do período determinado por lei complementar federal, e dependerão de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações dos Municípios envolvidos, após divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei.

Sobre essa questão, Jorge (2010) ressalta que a nova norma traz, portanto, imposição no sentido de que, para a criação de novos municípios, os Estados observassem, além do plebiscito de consulta às populações dos municípios diretamente envolvidos, também a divulgação de Estudo de Viabilidade Municipal que deveria observar a forma prevista em lei, e o período estabelecido por Lei Complementar Federal.

Também Costa (2010, p. 86) se manifestou a respeito da criação de novos municípios, argumentando que, de modo geral, eram criados a partir da emancipação

de distrito, onde eles existem, ou de povoado, elevando-os à condição de pessoa jurídica de direito público interno, mediante a outorga de autonomia por lei estadual.

Existiam quatro fases no procedimento de criação, sendo a primeira a representação formulada à Assembleia Legislativa para comprovar a existência dos requisitos mínimos exigidos pela Constituição e por lei complementar estadual. Depois, em seguida, determinação do Legislativo Estadual para a realização do plebiscito, caso atendidas as exigências formais. Depois de cumpridas essas exigências, o Tribunal Regional Eleitoral marcava a data do plebiscito, que era efetivado pelos juízes eleitorais. Por fim, havia a promulgação da lei criadora do município.

No que se refere à competência para sua organização, a prerrogativa mais importante se relaciona à possibilidade de editar a sua própria lei orgânica. Assim, conforme citado por Meirelles (2001, p. 84), nos regimes constitucionais anteriores a quase totalidade dos Municípios Brasileiros – à exceção do Estado do Rio Grande do Sul – adotava o sistema de leis orgânicas estaduais para reger a organização e administração de todos os seus Municípios. A Constituição de 1988, porém, ao ampliar a autonomia municipal e incluir o município como peça essencial da Federação, concedeu-lhe, também, o poder de editar sua própria lei orgânica, conforme estabelecido em seu artigo 29. , a seguir transcrito:

Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos: . . .

Na sequência, esse artigo da Constituição prevê, em seus diversos itens e alíneas, questões pertinentes à eleição e posse de prefeitos e vice-prefeitos; eleição de vereadores e composição das câmaras municipais; subsídios de prefeitos, vice-prefeitos e vereadores; percentual máximo da receita do município a ser gasto com remuneração de vereadores; proibições e incompatibilidades no exercício da vereança; julgamento do prefeito perante do Tribunal de Justiça; e perda do mandato de prefeito. Além do que, prevê, ainda, prerrogativas e direitos, tais como a inviolabilidade de vereadores no exercício do mandato; a organização das funções legislativas e fiscalizadoras da Câmara Municipal; a cooperação das associações representativas no planejamento municipal; e a iniciativa popular de projetos de lei

de interesse específico do Município, cidade ou bairros, por meio de manifestação de, pelo menos, cinco por cento do eleitorado.

Conforme previsto no dispositivo acima, pode-se inferir que na Constituição de 1988 se encontra assegurado ao Município Brasileiro uma tríplice autonomia:

política, administrativa e financeira.

2.2.4.1 A Autonomia Política do Município Brasileiro Conforme a Constituição de 1988 A autonomia política do Município implica a qualidade atribuída para poder estruturar os Poderes Políticos locais, bem como o relacionamento entre eles. A municipalidade tem a capacidade, então, para organizar e constituir o seu próprio governo. Em que pese não haver uma hierarquia entre as três entidades federadas, deve haver uma limitação à forma de organização, pois são obrigatórios princípios estabelecidos nas Constituições Federal e Estadual (COSTA, 2010, p. 109).

Entendimento semelhante é o manifestado por Meirelles (2001, p. 94), ao considerar que a autonomia política implica na capacidade de auto-organização e na prerrogativa de eleger seus governantes (prefeito, vice-prefeito e vereadores), além do poder de editar a legislação local.

Sobre a legislação local, Meirelles (2001, p. 108-109) esclarece que essa expressão abrange não só as leis votadas pela Câmara e promulgadas pelo prefeito como, também, regulamentos expedidos pelo Executivo em matéria de sua alçada.

Em decorrência, a Constituição Federal de 1988, ao integrar o Município na Federação, conforme seus artigos 1º e 18, considerando-o entidade estatal de terceiro grau, pôs fim à polêmica até então existente, se o Município era ente político-administrativo ou simplesmente político-administrativo. Agora essa discussão está eliminada, pois a Câmara é considerada Poder Legislativo, e a Prefeitura, Poder Executivo, independentes e harmônicos entre si, à semelhança dos Poderes da União e dos Estados (artigo 2º da CF), inclusive quanto às restrições de exercício e de indelegabilidade recíproca de funções. Daí porque quem for eleito para função legislativa não pode exercer qualquer função do Executivo, e vice-versa.

Além de sua competência exclusiva para legislar sobre as matérias citada no artigo 30 da Constituição Federal, o município ainda conta com a competência comum com a União, os Estados e o Distrito Federal, para legislar sobre os assuntos

que constam do artigo 23. Porém, o exercício de tal competência deverá ser normatizado em lei complementar federal, conforme prevê o parágrafo único do mesmo artigo.

Com vistas a um maior detalhamento dessa prerrogativa, transcreve-se a seguir, na íntegra, o citado artigo 23 da Constituição Federal de 1988:

Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:

I - zelar pela guarda da Constituição, das leis e das instituições democráticas e conservar o patrimônio público;

II - cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência;

III - proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos;

IV - impedir a evasão, a destruição e a descaracterização de obras de arte e de outros bens de valor histórico, artístico ou cultural;

V - proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação e à ciência;

VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas;

VII - preservar as florestas, a fauna e a flora;

VIII - fomentar a produção agropecuária e organizar o abastecimento alimentar;

IX - promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico;

X - combater as causas da pobreza e os fatores de marginalização, promovendo a integração social dos setores desfavorecidos;

XI - registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de pesquisa e exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios;

XII - estabelecer e implantar política de educação para a segurança do trânsito.

Parágrafo único. Leis complementares fixarão normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional.

2.2.4.2 A Autonomia Administrativa do Município Brasileiro Conforme a Constituição de 1988

No que concerne à questão relacionada com a autonomia administrativa, cabe destacar que a Constituição de 1988 a consagra em seu artigo 30, ao garantir ao Município a administração própria naquilo que concerne ao interesse local, a

organização e execução dos serviços públicos de sua competência, e a ordenação urbanística de seu território.

O conceito de administração própria não oferece dificuldade de entendimento e delimitação – é a gestão dos negócios locais pelos representantes do povo do município, sem interferência dos poderes da União ou do Estado-membro. Mas a cláusula limitativa dessa administração exige exata interpretação, para que o município não invada competência alheia, nem deixe de praticar atos que lhe são reservados. Tudo se resume, pois, na precisa compreensão do significado de

“interesse local” (MEIRELLES, 2001, p. 109).

Continuando com o raciocínio acima, Meirelles (2001, p. 109) esclarece que interesse local não é interesse privativo da localidade; não é interesse único dos munícipes. Se fosse exigida essa exclusividade, essa privacidade, essa unicidade, bem reduzido ficaria o âmbito da Administração local, aniquilando-se a autonomia de que faz praça a Constituição. Mesmo porque não há interesse municipal que não seja reflexamente da União e do Estado-membro, como, também, não há interesse regional ou nacional que não ressoe nos municípios, como partes integrantes da Federação brasileira. O que define e caracteriza o “interesse local”, inserido como dogma constitucional, é a predominância do interesse do município sobre o do Estado ou o da União.

No tocante à organização dos serviços públicos locais, prerrogativa também assegurada pela Constituição Federal de 1988, lembra Meirelles (2001, p. 111) que na atribuição genérica da organização dos serviços públicos locais foi deferido aos municípios não só os serviços públicos propriamente ditos como, também, os serviços de utilidade pública, isto é, aqueles serviços que o município mantém com seu pessoal e os que mantêm através de concessionários ou permissionários de sua exploração.

2.2.4.3 A Autonomia Financeira do Município Brasileiro Conforme a Constituição de 1988

O município faz sua própria administração em razão de sua autonomia em matéria de interesse local, mas esta só se efetiva se também lhe for concedido o poder para ter sua renda, independentemente de outras entidades federadas. O

poder para arrecadar os seus tributos e aplicar as suas rendas, de acordo com os respectivos orçamentos, vem a se constituir na autonomia financeira. A competência tributária exclusiva é essencial para se assegurar a organização dos serviços públicos locais (COSTA, 2010, p. 103-104).

No entanto, conforme ressaltado por Meirelles (2001, p. 112), o município não pode criar impostos além dos que lhe estão constitucionalmente destinados, seja na totalidade, seja em percentual. Em matéria de impostos, pode-se dizer que a competência do município é meramente regulamentar daqueles que se acham instituídos na Constituição da República ou que lhe forem atribuídos em lei federal ou estadual. Na expressão “instituir tributos”, utilizada pelo constituinte, não se compreende a criação do imposto, mas sim a fixação do quantum a ser arrecadado e a forma de sua arrecadação, para atender ao preceito que veda a exigência, a elevação e a cobrança de tributos sem lei que as estabeleça, além de vedar a sua cobrança no mesmo exercício da lei que o instituiu ou aumentou (artigo 150 da Constituição Federal, itens I e III, respectivamente).

Quanto às taxas a capacidade impositiva do município é ampla, porque amplo é o seu poder de criar serviços públicos, sobre os quais pode cobrar a contraprestação correspondente, sendo também amplo o poder de policiar o seu território (MEIRELLES, 2001, p. 113).

Outra prerrogativa importante do município, conforme lembrado por Meirelles (2001, p. 113), refere-se ao fato de que, uma vez arrecadado o tributo (imposto, taxa ou contribuição de melhoria), a aplicação fica ao inteiro critério da Administração local, não dependendo de qualquer consulta ou aprovação do Estado ou da União para o emprego dessa renda. Basta que a lei orçamentária municipal contenha as dotações necessárias para o exercício em que vão ser aplicados, e que sejam respeitados os percentuais vinculados às aplicações específicas (saúde, educação, etc.) previstos na Constituição Federal.

As questões referentes às finanças públicas municipais serão objeto de uma apreciação mais detalhada, adiante, na subseção que tratará da legislação brasileira regulamentadora das finanças públicas municipais.

2.2.5 A Criação de Novos Municípios no Brasil e o Caso dos Municípios