A Pesquisa de Magalhães (2007)

Outra pesquisa que não aborda a LRF, mas também se dirige à análise do processo de criação de novos municípios no Brasil, foi desenvolvida por João Carlos Magalhães e publicada pelo IPEA. Assim o foco dos estudos de Magalhães (2007) se voltou para os municípios que foram criados no período 1984-2000, oportunidade em que constatou um total de 1.405 novos municípios que foram instalados naquele interregno, do que resultou então um número de apenas 33 municípios a menos do que o estudo desenvolvido por Tomio (2002), que foi de 1.438 municípios, conforme já demonstrado anteriormente.

Ao analisar, na parte introdutória de seu trabalho, o perfil dos 1.405 novos municípios, Magalhães (2007, p. 14) esclarece que 94,5% desses 1.405 municípios instalados entre 1984 e 2000 têm menos de 20 mil habitantes. Ao se considerar somente os 1.018 municípios instalados entre 1991 e 2000, são encontrados apenas 40 municípios com mais de 20 mil habitantes. O movimento de emancipação de municípios alterou significativamente a distribuição dos municípios por tamanhos da população e por regiões. Enquanto em 1940 apenas 2% dos municípios possuíam menos de cinco mil habitantes e 54,5% menos de 20 mil habitantes, em 2000 esses números passaram para 24,10% e 72,94%, respectivamente, segundo o IBGE.

Ainda na introdução de sua pesquisa, Magalhães (2007, p. 14) ressalta uma consequência advinda da descentralização e do federalismo municipal, que tem sido o crescimento dos recursos fiscais, tanto em termos absolutos quanto em relação ao PIB, disponíveis aos municípios, comparativamente aos recursos disponíveis aos

estados e à União. Esse crescimento vem ocorrendo desde a segunda metade da década de 1960.

Dois pontos são ressaltados pela investigação em questão: os motivos pelos quais os municípios querem emancipar-se e o impacto dessas emancipações nas contas públicas.

Quanto ao primeiro ponto, Magalhães (2007, p. 14-16) menciona, de início, os resultados de pesquisas já desenvolvidas junto aos prefeitos e populações, que tiveram por objetivo apontar os motivos para o desejo de emancipação. As respostas obtidas destacaram como motivos principais aos seguintes:

a) descaso por parte da administração do município de origem;

b) existência de forte atividade econômica local;

c) grande extensão territorial do município de origem;

d) existência de condições econômicas favoráveis; e

e) melhorar a vida dos cidadãos dos distritos que se emanciparam

Na mesma linha de raciocínio, o estudo destaca ainda que os mecanismos de repartição do Fundo de Participação dos Municípios (FPM) também se revelam como um grande fator de motivação para o desejo emancipacionista municipal, por favorecerem os municípios menores.

Isso porque o critério de repartição desse Fundo é o seguinte:

 10% são divididos entre as capitais dos estados com base na população e no inverso da renda per capita; e

 90% são divididos entre os municípios que não são capitais. Destes, 96% são divididos com base na população do município.

Verifica-se assim que dos 90% dos recursos do FPM distribuídos entre os municípios que não são capitais, reservam-se 96% dos recursos, equivalentes a 86,4% do total FPM, para serem distribuídos com base no critério populacional.

Para tanto, utiliza-se de um mecanismo constituído pelos seguintes passos:

O mecanismo de divisão pela população é feito em dois passos: i) uma alocação é feita para cada estado com base na proporção da população em termos nacionais; ii) o total de cada estado é dividido com base na população dos seus municípios, favorecendo os municípios menores. Um valor mínimo é

dado para municípios com menos de 10.188 habitantes e um máximo é dado para municípios com 156.216 habitantes. Os 4% restantes são distribuídos para os municípios com mais de 156.216 habitantes com base na sua população e renda per capita. No caso de criação e instalação de novos municípios, os coeficientes de participação das novas unidades devem repercutir somente nos municípios do estado (MAGALHÃES, 2007, p. 16).

A propósito dessas transferências de recursos via FPM, Citadini (1998, apud Magalhães, 2007) destaca o fato de que o sistema de transferências constitucionais cria vínculos de dependência que afetam as finanças municipais. Qualquer problema econômico na esfera federal ou estadual que reduza as respectivas arrecadações repercute nas transferências municipais e faz que os municípios deixem de receber componentes essenciais dos seus orçamentos. Como a maioria, senão a quase totalidade, das despesas municipais é inflexível, a consequência será o desequilíbrio das finanças locais, o déficit de execução orçamentária e o déficit financeiro. Tal dependência faz com que centenas de municípios, em todo o país, se tornem quase que absolutamente inviáveis em termos financeiros, pois têm extrema dificuldade em cobrar adequadamente os tributos de sua competência. Em resumo, os municípios extremamente pequenos dependem fortemente das transferências de impostos.

No que diz respeito ao segundo ponto de sua pesquisa, Magalhães (2007, p.

19-20) toma por base os estudos de Gomes e MacDowell (2000) para demonstrar que o conjunto de municípios de cada estado brasileiro gasta uma parcela maior de sua receita corrente com o Legislativo que os estados e a União. Por suporem a existência de uma relação de proporcionalidade entre gastos com o Legislativo e os outros gastos com a administração, conclui-se que o aumento na proporção de recursos fiscais apropriados pelos municípios, em relação aos estados e à União, eleva o pagamento de salários de prefeitos, vereadores e burocratas em geral e, por outro lado, reduz o orçamento estatal e federal que estaria mais vinculado à prestação direta de serviços e investimentos públicos. Soma-se a isso o fato de que a maior parte dos municípios recentemente criados é pouco povoada; e municípios com menos habitantes tendem a gastar mais, em termos per capita, com seus Legislativos, do que municípios mais populosos.

Além do acima exposto, Magalhães (2007, p. 20) aponta ainda os seguintes impactos nas contas públicas, decorrentes da criação de novos municípios:

a) a transferência de receitas tributárias originadas nos municípios grandes para os municípios pequenos reduz a capacidade das prefeituras das grandes cidades em realizar programas sociais e suprir serviços, como transporte, saneamento, segurança e pesquisa básica, o que reduz, por consequência, os incentivos à produção;

b) a maior parte dos recursos recebidos pelos novos municípios destina-se a gastos de pessoal, e essa nova alocação de receitas provavelmente não estimula a produção nos municípios pequenos, na mesma proporção em que deixaram de ser produzidos nos municípios maiores;

c) os benefícios diretos da criação de municípios atingem uma pequena parte (não necessariamente a mais pobre) da população brasileira que vive nos pequenos municípios, mas prejudica a maior parte da mesma população, que habita os outros municípios, cujos recursos se tornaram mais escassos.

Por fim, Magalhães (2007, p. 21) destaca as providências necessárias para desacelerar o atual processo de criação de novos municípios. Para tal, considera importante que a administração municipal se preocupe com todas as localidades, sendo necessário rever as normas de emancipação, bem como o planejamento de atendimento às localidades menores e mais distantes. Além disso, é necessário cobrar das sedes dos municípios maior atenção com os distritos administrativos.

Estes, sendo bem atendidos pela administração municipal, terão menor propensão à emancipação. Por outro lado, uma solução para municípios inviáveis do ponto de vista financeiro, ainda que traumática, é a fusão com outros municípios. Ao se aprimorar a estrutura político-administrativa, de modo que todos os distritos recebam adequada atenção do poder público, a tendência é não haver mais motivos para se reclamar de eventual perda de autonomia. Com um atendimento adequado aos distritos municipais evitam-se emancipações, impedindo assim a duplicação de estruturas administrativas e diminuindo, no conjunto, os gastos públicos.