CARÁTER TEÓRICO-METODOLÓGICO

Desenvolveu-se esta pesquisa contando com o suporte das teorias que de melhor forma se ajustam aos conceitos de administração pública, finanças públicas e municipalismo, as quais, apoiadas na legislação regulamentadora das finanças públicas municipais e no Princípio da Legalidade que rege a administração pública, se utilizaram daquelas metodologias consideradas como as mais adequadas para as especificidades e as características da gestão pública.

3.1.1 Teoria de Base

Segundo explicações de Marconi e Lakatos (2008, p. 226), a finalidade da pesquisa científica não é apenas um relatório ou descrição de fatos levantados empiricamente, mas o desenvolvimento de um caráter interpretativo, no que se refere aos dados obtidos, fazendo-se necessário, assim, correlacionar a pesquisa com o universo teórico, optando-se por um modelo teórico que sirva de base para a interpretação do significado dos dados e fatos colhidos ou levantados.

Em vista das explicações acima expendidas, cabe destacar que os dados levantados nesta pesquisa tiveram sua interpretação baseada nas teorias da Economia do Setor Público (BIDERMAN e ARVATE, 2004; FILELLINI, 1989; RIANI, 1997), da administração pública (COSTIN, 2010; MATIAS-PEREIRA, 2007, 2008, 2010), das finanças públicas (GIAMBIAGI e ALÉM, 2011; GRUBER, 2009; MATIAS-PEREIRA, 1999; REZENDE, 2011), e também da Contabilidade Pública (ANDRADE,

2012; QUINTANA et al, 2011; ROSA, 2011; SLOMSKI, 2009). Assim, a investigação se apoia conceitualmente nas mencionadas teorias, por se correlacionarem com o tema desta pesquisa.

Colocado o assunto nesses termos, pode-se dizer que o estudo se orienta por uma descrição amparada em modelo dedutivo, que se Inicia pela abordagem da teoria que ocupa contexto mais amplo, e segue por uma ordem sequencial, de forma a contemplar, nesse percurso, as teorias que explicam campos de estudo cada vez mais delimitados. Assim, os conceitos relevantes no campo da gestão pública que orientam a compreensão da matéria abordada neste estudo são a Economia do Setor Público, a Administração Pública, as Finanças Públicas e a Contabilidade Pública, todas essas teorias, no campo de atuação da gestão pública, se apoiam na legislação pertinente e na obediência ao Princípio da Legalidade, que rege as ações e atividades relacionadas com a gestão da coisa pública (res pública).

Visto dessa forma, e iniciando-se a abordagem pelo campo mais amplo do referencial teórico, pode-se então entender a economia do setor público como o ramo da economia voltado para o estudo das atividades econômicas do governo, as quais se traduzem, principalmente, na implantação de suas políticas públicas, propiciando assim condições para o acompanhamento dos resultados de suas ações, principalmente naquilo que se relaciona às finanças públicas.

Todavia, sendo as ações governamentais também pautadas pelas normas e práticas da Ciência da Administração, revela-se evidente que ao desenvolver suas atividades administrativas, as ações de governo também se enquadram, ainda que em alguns casos de forma menos intensa do que em atividades privadas, naquelas quatro grandes áreas que compõem o campo de ação da administração, ou seja:

produção; marketing; finanças; e pessoal.

No tocante à área administrativa da produção no setor público, pode-se dizer que está relacionada, basicamente, à produção de serviços para a comunidade e, em alguns casos, até mesmo na produção de bens por empresas públicas. Já com respeito à área de marketing, nela estariam inseridos os esforços do governo para vender uma boa imagem aos cidadãos, mediante propaganda de seus feitos. Em relação às finanças, trata-se da área governamental mais conhecida, e que conta com a maior quantidade de estudos e publicações a respeito, geralmente com a denominação de “Finanças Públicas”.

Finalmente, considerando-se que as atividades de serviços se caracterizam por serem as que ocupam a maior quantidade de mão de obra, fato esse que se repete também com relação às atividades governamentais, há que se considerar que a principal atribuição de qualquer governo vem a ser, basicamente, o de prestar serviços aos cidadãos, permitindo-se assim inferir que a administração da área de pessoal nos entes públicos se reveste de considerável nível de complexidade. Tanto é assim que foi necessária até mesmo a edição de uma lei para estabelecer limite máximo de gastos com pessoal, ou seja, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).

Faz-se relevante destacar, ainda, o fato de que para poder administrar essas quatro grandes áreas acima especificadas, também o governo observa e se utiliza das quatro funções administrativas: planejamento; organização; direção; e controle.

Em vista do que foi acima exposto, fica então evidenciado que os princípios da teoria geral da administração também são aplicáveis à gestão da coisa pública, do que resulta a emergência de uma teoria específica para esse campo de estudos, denominada teoria da administração pública.

A propósito desse assunto, cabe destacar que na visão de Matias-Pereira (2010), a teoria da administração pública tem como foco o estudo da burocracia governamental dentro de um amplíssimo contexto social. Essa teoria administrativa aplicada à administração pública tem como teóricos principais os nomes de Weber, Marx, Wilson, Fayol, Waldo e Simon, entre outros.

Merece destaque, ainda, o fato de que na visão do Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado (BRASIL, 1995), somente para o núcleo estratégico, que concentra as atividades típicas de estado (legislativa, judiciária, ministério público, etc.), está prevista a forma de administração pública que contempla um misto de administração burocrática e de administração gerencial, sendo que para as demais atividades estatais está prevista apenas a administração do tipo gerencial, conforme anteriormente demonstrado na Figura 1.

Descendo agora para um contexto mais delimitado, faz-se a abordagem da teoria das finanças públicas, que explica que as atividades financeiras do Estado se fazem necessárias em virtude de falhas no sistema de mercado.

Assim, conforme exposto por Matias-Pereira (2008), a teoria das finanças públicas, de maneira geral, se apoia na existência das falhas de mercado, que tornam

necessários a presença do governo, o estudo das funções do governo, o estudo da teoria da tributação e do gasto público. As falhas de mercado são fenômenos que impedem que a economia alcance o ótimo de Pareto, ou seja, o estágio de welfare economics ou estado de bem-estar social por meio do livre mercado, sem interferência do governo.

Finalmente, chega-se à área mais delimitada do campo de estudo, que vem a ser o da contabilidade pública, um dos segmentos da teoria das finanças públicas, que tem a seu cargo a classificação, o registro, a informação, o controle e a análise dos atos e fatos ligados à gestão pública.

Conforme Aquino (2012, p. 1), entende-se a contabilidade das instituições públicas como um ramo da contabilidade geral, em que aparece legalmente a figura do orçamento público, que estima receitas e fixa despesas, planejando suas ações por meio do Plano Diretor, do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes orçamentárias e da Lei do Orçamento. A gestão do patrimônio público não visa ao “lucro financeiro”, mas sim, ao “lucro social”. Deve-se, pois, incentivar a criação de mecanismos capazes de realizar controles internos, que sejam capazes de dar confiabilidade indiscutível aos demonstrativos legais, a fim de satisfazer às necessidades de informações corretas e tempestivas perante a administração pública.

3.1.2 Construtos e Definições Operacionais das Variáveis

Para os fins almejados por esta pesquisa, foram observados os seguintes conceitos e definições, aplicáveis às variáveis de estudo:

a) Município Extremamente Pequeno: denominação atribuída na pesquisa aos municípios objeto da investigação, e aplicável aos municípios que apresentaram população de até 5.000 habitantes no censo IBGE 2010;

b) FINBRA: abreviatura de “Finanças do Brasil”, base de dados existente na página da internet da Secretaria do Tesouro Nacional, na qual estão disponíveis os demonstrativos financeiros da União, Estados, Distrito Federal e Municípios;

c) Despesa Total: somatório de todas as despesas orçamentárias efetuadas pelo município durante o exercício financeiro, englobando assim tanto as despesas correntes (rubrica 3.0.0.0 / anexo 4 da Lei 4.320/64) como as despesas de capital (rubrica 4.0.0.0 / anexo 4 da Lei 4.320/64);

d) Gastos com Investimento: total das despesas orçamentárias realizadas pelo município no decorrer do exercício financeiro, exclusivamente com investimentos, contabilizadas na rubrica 4.1.0.0, conforme anexo 4 da Lei 4.320/64.

e) Quociente de Investimento: a razão entre os gastos com investimentos sobre a despesa total, de forma a se obter o quociente de investimento em cada exercício financeiro.