PARTE II: O SISTEMA INTERAMERICANO DE PROTEÇÃO DOS DIREITOS HUMANOS
2.1 ORIGEM DO SISTEMA INTERAMERICANO
2.1.3 A declaração americana dos direitos e deveres do homem
A proposta, em redigir um documento interamericano para os Direitos Humanos, surge, em 1936, durante a Conferência Interamericana para a Consolidação da Paz, ocorrida em Buenos Aires444. Esta voltou a ser pauta na VIII Conferência Internacional dos Estados Americanos em Lima (1938) e em Chapultepec (1945), quando as Delegações de Cuba, México e Uruguai apresentaram projetos, solicitando que o então Comitê Jurídico Interamericano elaborasse uma minuta da Declaração Americana dos Direitos e Deveres do
Homem, o que foi aprovado por meio da Resolução XL445, a qual determinou ainda que o texto fosse considerado um anexo da Carta da OEA.
A elaboração de um texto específico, envolvendo os Direitos Humanos, se justifica, naquela época, pelas mudanças nas conjunturas políticas que se faziam presentes. A Conferência do México de 1945 foi marcada pelas discussões sobre a Segunda Guerra Mundial e a reação da comunidade internacional diante das violações de Direitos Humanos. Entendia-se que tais atos levaram a instabilidade política nas relações internacionais e, que, portanto, deveriam ser repudiados e combatidos, com a promoção da paz mundial, o que justificaria a criação da própria Nações Unidas e do fortalecimento das relações regionais, fundadas em ideais humanitários. No entanto, tal contexto muda rapidamente com a Guerra Fria e com a intervenção norteamericana. Assim, muitos países das Américas aspiravam limitar a atuação estadunidense, sendo que a criação da OEA e a aprovação da Declaração Americana foram consideradas extremamente oportunas.
441 DAVIDSON, op. cit., p.10.
442 QUIROGA, Cecilia Medina. The battle of human rights: gross human rights violations and the
inter-american system. Dordrecht: Martinus Nijhoff, 1988. p. 43.
443 Artigo 6º: Qualquer outro Estado americano independente que queira ser membro da Organização
deverá manifestá-lo mediante nota dirigida ao Secretário-Geral, na qual seja consignado que está disposto a assinar e ratificar a Carta da Organização, bem como a aceitar todas as obrigações inerentes à condição de membro, em especial as referentes à segurança coletiva, mencionadas expressamente nos artigos 28 e 29.
444 Delegação do Chile propôs que os direitos de cada indivíduo à vida, à liberdade e à crença
religiosa não podem ser considerados conflitantes com a ordem pública e que todo Estado do continente americano deveria prover garantias para tanto.
A redação final da Declaração foi concluída em 1945 pelo retromencionado Comitê446 propositalmente como um instrumento apartado da Carta, fundada na
cooperação do direito costumeiro e foi submetida e aprovada com várias alterações durante a IX Conferência Internacional dos Estados Americanos em Bogotá, em 1948, pela Resolução XXX, dividindo assim as atenções da comunidade internacional com a Declaração Universal dos Direitos Humanos, aprovada meses depois, em 10 de dezembro daquele ano447.
Ambos os documentos foram influenciados pelos horrores da Segunda Guerra Mundial, servindo como um texto de repugnação aos acontecimentos deste conflito mundial e para a consagração de valores considerados fundamentais e que deveriam ser zelados pelos Estados, assim tutelam os direitos civis, políticos, econômicos, sociais e culturais.
O Comitê Jurídico Interamericano, ao redigir a minuta da Declaração Americana, recomendou que o texto fosse aprovado com a natureza de um tratado para que seu inteiro teor pudesse ser observado pelos Estados-membros da OEA, sendo que tais direitos seriam disciplinados pela legislação interna dos países e garantidos por órgãos domésticos. O aludido Comitê sugeriu, ainda, que uma Comissão Interamericana de Direitos Humanos fosse criada com o intuito de auxiliar os Estados signatários no cumprimento do disposto na Declaração.
Diante da resistência dos Estados-membros, acerca das recomendações apresentadas pelo Comitê Jurídico Interamericano que contraria o teor da Resolução
XL, foi constituído uma subcomissão no âmbito da VI Comissão da Conferência em
Bogotá para analisar a segunda minuta da Declaração Americana, consensuando-se que tal documento não poderia ser aprovado como um tratado, mas como uma mera
Resolução da Conferência de Bogotá, o que foi acatado.
A Declaração Americana acabou sendo aprovada pelos Estados-membros como sendo um:
[...] sistema inicial de proteção que os Estados americanos consideram adequado às atuais circunstâncias sociais e jurídicas, não deixando de reconhecer, porém, que deverão fortalecê-lo cada vez mais no terreno internacional, à medida que essas circunstâncias se tornem mais propícias448.
446 ORGANIZAÇÃO DOS ESTADOS AMERICANOS, IAJC, Draft Declaration of the International
Rights and Duties of Man and Accompanying Report, 1946.
447 Cf. HANASHIRO, op. cit., p. 29.
Para Cançado Trindade, a Declaração Americana torna-se um marco para a construção da agenda dos Direitos Humanos nas Américas pelas seguintes razões:
(1) integrou ao seu texto a concepção de que os Direitos Humanos são inerentes aos seres humanos; (2) assumiu a indivisibilidade dos Direitos Humanos ao se referir sobre direitos civis, políticos, econômicos, sociais e culturais; (3) possibilitou a elaboração da Convenção Americana; e (4) relacionou direitos e deveres449.
A Declaração Americana, além do preâmbulo apartado das justificativas de sua adoção, contém, de modo simplório, duas partes principais: direitos e deveres, os quais são orientados pelo artigo 28, o qual prevê que “os direitos do homem estão limitados pelos direitos do próximo, pela segurança de todos e pelas justas exigências do bem estar geral e do desenvolvimento democrático”.
Os direitos referem-se à vida; à liberdade; à segurança pessoal; à igualdade; a não discriminação; a manifestação religiosa; a liberdade de expressão; a proteção da honra, da privacidade, da família, da mulher, da criança; a livre circulação; a inviolabilidade do domicílio e correspondência; à saúde; à educação; ao progresso científico; à cultura; ao trabalho; ao descanso e lazer; a previdência social; ao reconhecimento da pessoa natural; ao devido processo legal; a nacionalidade; a votar e ser votado; a liberdade de reunião e de associação; a propriedade; a informação; ao julgamento justo e imparcial; a presunção de inocência; a proibição de penas cruéis; e ao asilo.
No tocante aos deveres, a Declaração se reporta à convivência pacífica; as obrigações recíprocas entre pais e filhos; a instrução primária; a votar; ao cumprimento do ordenamento jurídico pátrio; aos serviços civis e militares obrigatórios; a cooperação com o Estado e coletividade; ao pagamento dos tributos; ao trabalho; e a proibição do estrangeiro em participar de atividades políticas.
O Comitê Jurídico Interamericano não somente enumerou direitos a serem tutelados pelos Estados, como também indicou formas de implementação para alguns direitos e restrições quanto à aplicabilidade de outros, mormente aqueles considerados, atualmente, como direitos sociais. Tal técnica de redação foi rejeitada pelos Estados que reduziram a Declaração para uma lista de direitos e deveres,
449 TRINDADE, Antonio Augusto Cançado. The inter-American human rights system at the dawn of
the new century. In: HARRIS, David J.; LIVINGSTONE, Stephen. The inter-american system of
sendo este último, estabelecido no final dos trabalhos, suprimindo qualquer detalhamento dos direitos contidos no texto.
A ausência de relação entre Carta e Declaração Americana perduraria até a década de 70, quando por um Protocolo Adicional, como já se asseverou, os direitos previstos na Declaração foram absorvidos pela Carta.
A discussão acerca da natureza da Declaração perdurou até a emissão da
Opinião Consultiva n. 10 de 1989, a qual surge mediante solicitação do Estado da
Colômbia acerca da aplicação do artigo 64 da CADH450, com a finalidade de inquirir a Corte Interamericana sobre o status da Declaração Americana diante do Sistema Regional de Proteção dos Direitos Humanos.
Com a referida Opinião Consultiva, a Corte Interamericana afirma que a Declaração trata-se de um documento que dispõe dos Direitos Humanos, reconhecidos na Carta da OEA, por força do artigo 106, introduzido pelo Protocolo
de Buenos Aires, que destaca a Comissão Interamericana como principal órgão da
OEA para a defesa e promoção dos Direitos Humanos, e determina a elaboração da
Convenção Americana de Direitos Humanos, a qual estabelecerá outros órgãos com
finalidade semelhante à da CIDH451.
Para Corte, os Estados-membros devem cumprir com o disposto na Declaração, tendo tal posicionamento também assumido pela Comissão Interamericana452. No entanto, cumpre esclarecer que a Corte, ao se pronunciar
sobre a questão, não sustenta que a Declaração Americana seja um instrumento normativo vinculante como a Convenção Americana, refere-se tão somente como um documento que aponta para obrigações internacionais aos seus signatários, não fazendo uso de expressão jurídica453, acompanhando o posicionamento da
450 Artigo 64: (1) Os Estados-membros da Organização poderão consultar a Corte sobre a interpretação
desta Convenção ou de outros tratados concernentes à proteção dos direitos humanos nos Estados americanos. Também poderão consultá-la, no que lhes compete, os órgãos enumerados no capítulo X da Carta da Organização dos Estados Americanos, reformada pelo Protocolo de Buenos Aires.
451 Artigo 106: Haverá uma Comissão Interamericana de Direitos Humanos que terá por principal
função promover o respeito e a defesa dos direitos humanos e servir como órgão consultivo da Organização em tal matéria.
Uma convenção interamericana sobre direitos humanos estabelecerá a estrutura, a competência e as normas de funcionamento da referida Comissão, bem como as dos outros órgãos encarregados de tal matéria.
452 ORGANIZAÇÃO DOS ESTADOS AMERICANOS. Comissão Interamericana de Direitos Humanos. Relatório anual de 1986-1987, parágrafos 147, 165, 168.
453
“Para los Estados Miembros de la Organización, la Declaración es el texto que determina cuáles son los derechos humanos a que se refiere la Carta. De otra parte, los artículos 1.2.b) y 20 del Estatuto de la Comisión definen, igualmente, la competencia de la misma respecto de los derechos humanos enunciados en la Declaración. Es decir, para estos Estados la Declaración Americana
Assembleia Geral da OEA que, em diversas situações, reconhece de forma reiterada a Declaração Americana como fonte de obrigações internacionais aplicável aos Estados-membros454, logo, tais entendimentos possibilitam discussões diplomáticas e doutrinárias sobre o assunto.
Os representantes da Delegação dos Estados Unidos, junto à Comissão Interamericana de Direitos Humanos, sustentam que muito embora a CIDH tenha atribuição de monitorar a situação dos Direitos Humanos nas Américas, com base na
Carta da OEA reformulada, tal atribuição não decorre de um documento normativo,
mas tão somente solene, o que não vincula, portanto os Estados signatários455. Diferem os representantes das Delegações do Peru e do Uruguai, os quais entendiam, por ocasião da audiência realizada pela Corte Interamericana de Direitos Humanos, antes de emitir a Opinião Consultiva n. 10, que a Declaração Americana corresponde a um instrumento jurídico vinculante, estando no mesmo grau hierárquico da CADH, perante o Sistema Interamericano de Proteção dos Direitos Humanos456.
constituye, en lo pertinente y en relación con la Carta de la Organización, una fuente de obligaciones internacionales”. ORGANIZAÇÃO DOS ESTADOS AMERICANOS. Corte Interamericana de Direitos Humanos, Opinião Consultiva n. 10, de 14 de julho de 1989, parágrafo 45.
454 Resolução n. 314, de 22 de junho 1977, determinou à Comissão Interamericana um estudo acerca
do cumprimento das obrigações decorrentes da Declaração Americana dos Direitos e Deveres do Homem. Resolução 371, de 1 de julho de 1978, em que se constata a reafirmação por parte da Assembleia Geral do seu compromisso em promover o cumprimento dos disposto na Declaração Americana.
455
“A Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre representa una noble enunciación de las aspiraciones de los Estados Americanos en cuanto a los derechos humanos. Sin embargo, a diferencia de la Convención Americana, no fue redactada como un instrumento jurídico y carece de la precisión necesaria para resolver complejas dudas legales. Su valor normativo estriba en ser una declaración de principios básicos de carácter moral y de carácter político y en ser la base para velar por el cumplimiento general de los derechos humanos por parte de los Estados Miembros; no en ser un conjunto de obligaciones vinculantes. Los Estados Unidos reconocen las buenas intenciones de aquellos que intentan transformar la Declaración Americana de un enunciado de principios en un instrumento jurídico vinculante. Pero las buenas intenciones no crean derecho. Debilitaría seriamente el proceso internacional de creación del derecho --por el cual los Estados soberanos voluntariamente asumen específicas obligaciones legales-- el imponer obligaciones legales a los Estados a través de un proceso de “reinterpretación” o “inferencia” de un enunciado de principios no obligatorios”. ORGANIZAÇÃO DOS ESTADOS AMERICANOS, Comissão Interamericana de Direitos Humanos. Relatório anual de 1987, Caso 9647, relatório 3/87; posição do governo norteamericano na audiência conduzida pela Corte Interamericana de Direitos Humanos para elaboração da Opinião Consultiva n. 10. ORGANIZAÇÃO DOS ESTADOS AMERICANOS. Corte Interamericana de Direitos Humanos, Opinião Consultiva n. 10, de 14 de julho de 1989, parágrafo 12.
456
“Por su parte, el Gobierno del Perú estimó que si bien antes de entrar en vigencia la Convención Americana de Derechos Humanos, la Declaración podría ser tenida como instrumento sin mayores consecuencias jurídicas, la Convención Americana al conferirle un carácter especial en virtud de su artículo 29, que prohibe toda interpretación que conduzca a “excluir o limitar el efecto que pueda producir la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre y otros actos internacionales de la misma naturaleza”, se ha dado a la citada Declaración una jerarquía similar a la que tiene la propia Convención para los Estados Partes, contribuyendo con ello a la promoción de los
Nessa esteira, pode-se entender pelo fundamento do artigo 29 da Convenção Americana457, que nenhum dispositivo da CADH pode ser interpretado de forma a
excluir ou limitar o que estabelece a Declaração Americana, logo, pode-se compreender que tais instrumentos internacionais são complementares
A discussão torna-se relevante, na medida em que, com base na Declaração Americana, Comissão pode analisar petições que envolvem direitos consagrados em tal documento, alcançando, assim, aqueles Estados-membros que não ratificaram a Convenção Americana. Tal competência, embora não esteja clara nos textos dos mencionados instrumentos internacionais, no Estatuto da Comissão Interamericana458 tal previsão é explícita, pois estabelece que os Direitos Humanos monitorados pela CIDH sejam aqueles elencados na CADH e na Declaração Americana459. Outrossim, a própria Assembleia Geral da OEA autoriza a Comissão Interamericana, em 1965, a receber denúncias que envolvam violações à Declaração Americana e apresentar as respectivas Recomendações460.
Outro aspecto relevante refere-se a determinados direitos que são tão somente tutelados pela Declaração e não pela CADH, mormente no tocante aos direitos econômicos, sociais e culturais, os quais são tratados de forma
Derechos Humanos en nuestro Continente”. ORGANIZAÇÃO DOS ESTADOS AMERICANOS. Corte Interamericana de Direitos Humanos, Opinião Consultiva n. 10, de 14 de julho de 1989, parágrafo 12. “El Gobierno del Uruguay afirmó que: i) La Corte Interamericana de Derechos Humanos es competente para emitir opiniones consultivas sobre cualquier aspecto de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre en su relación con la Carta Reformada de la Organización de los Estados Americanos y con la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en los términos establecidos en el artículo 64 de esta última. ii) La naturaleza jurídica de la Declaración es la de un instrumento multilateral vinculante que enuncia, define y concreta, principios fundamentales reconocidos por los Estados Americanos y que cristaliza normas de derecho consuetudinario generalmente aceptadas por dichos Estados”. ORGANIZAÇÃO DOS ESTADOS AMERICANOS. Corte Interamericana de Direitos Humanos, Opinião Consultiva n. 10, de 14 de julho de 1989, parágrafo 14.
457 Artigo 29. Nenhuma disposição desta Convenção pode ser interpretada no sentido de:
[...]
‘D’ excluir ou limitar o efeito que possam produzir a Declaração Americana dos Direitos e Deveres do Homem e outros atos internacionais da mesma natureza.
458 Aprovado pela resolução AG/RES. 447 (IX-O/79), adotada pela Assembleia Geral da OEA, em seu
Nono Período Ordinário de Sessões, realizado em La Paz, Bolívia, em outubro de 1979.
459 Artigo 1º:
(1) A Comissão Interamericana de Direitos Humanos é um órgão da Organização dos Estados Americanos criado para promover a observância e a defesa dos direitos humanos e para servir como órgão consultivo da Organização nesta matéria.
(2) Para os fins deste Estatuto, entende-se por direitos humanos:
‘A’ os direitos definidos na Convenção Americana sobre Direitos Humanos com relação aos Estados Partes da mesma;
‘B’ os direitos consagrados na Declaração Americana de Direitos e Deveres do Homem, com relação aos demais Estados membros.
extremamente genérica em um único artigo da CADH. A Declaração contém uma relação ampla dos DESCs, como: saúde, educação, benefícios da cultura, trabalho e remuneração justa, descanso e lazer, previdência social, propriedade e direito à associação sindical, além de fazer referência a grupos vulnerabilizados, como mulheres e crianças.
A coexistência de ambos os textos internacionais formam a base para atuação dos órgãos do Sistema Interamericano, fazendo com que os direitos consagrados nos dois documentos sejam admitidos como complementares entre si, considerando ainda o fato de que nem todos os Estados-membros ratificaram a Convenção Americana461.
Com a Declaração Americana e a Convenção Americana de Direitos
Humanos estava constituído o Sistema Interamericano de Direitos Humanos, que
muito difere dos demais sistemas regionais apontados inicialmente e do próprio Sistema Global, sendo que este em comparação ao Sistema Interamericano se apresenta de forma bastante complexo e já, quando comparado ao Sistema Europeu, torna-se menos complexo, pois dispõe de dois sistemas de peticionamento, com base nos dois instrumentos internacionais que o fundamenta, enquanto que o da Europa se edifica tão somente na Convenção Europeia de
Direitos Humanos.
Além disso, todos os Estados-membros da OEA podem ser monitorados pela Comissão Interamericana e estão submetidos à jurisdição da Corte, quando signatários da CADH e expressamente o tenha consentido o procedimento contencioso da Corte, enquanto que no Sistema Europeu, para se tornar Estado- membro da União Europeia, com assento no Conselho Europeu, há a obrigação de ser signatário da Convenção Europeia.
Outrossim, a CIDH tem atribuição de realizar visitas in loco, o que não dispõe o Sistema Europeu. Ressalta-se ainda que no Sistema Europeu, atualmente, por força do Protocolo n. 11 de 1998, a Comissão Europeia foi extinta, tornando a Corte Europeia de Direitos Humanos órgão permanente, diferentemente do Interamericano, em que Comissão e Corte persistem como órgãos com períodos de sessões ordinárias e, em situações excepcionais, de sessões extraordinárias.
461 Cf. HARRIS, David J. Regional protection of human rights. In: ______; LIVINGSTONE, Stephen. The inter-american system of human rights. New York: Oxford University Press, 1998. p. 7.
A última diferenciação, entre ambos os sistemas que cumpre ser mencionada, diz respeito ao monitoramento e a supervisão do cumprimento das Decisões e
Recomendações feitas, respectivamente, pela Corte e Comissão Interamericanas,
as quais são os órgãos designados para tanto, sendo que no Sistema Europeu, compete ao Comitê de Ministros do Conselho Europeu desempenhar tal tarefa, analisando se o Estado demandado cumpriu com a Sentença da Corte Europeia de Direitos Humanos.