A planilha serve de parâmetro para julgamento das propostas

Dissemos que o orçamento elaborado pela Administração serve para fixar o preço

máximo aceitável, para se fazer a previsão orçamentária e é, também, a partir do orçamento

que se fixam os critérios de aceitabilidade dos preços propostos pelos licitantes.

Deve o orçamento, portanto, constar do edital, de modo a servir de parâmetro para

julgamento das propostas ofertadas pelos licitantes, notadamente se estas guardam

conformidade com os preços praticados no mercado.

JURISPRUDÊNCIA DO TCU

No pregão, o parâmetro normativo para aferição da aceitabilidade da proposta melhor classificada é o valor estimado pela Administração. É ilegal utilizar, na etapa de negociação do certame, os valores de propostas desclassificadas como referência para essa aferição.

Representação relativa a pregão eletrônico conduzido pela Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares (Ebserh), objetivando o registro de preços para aquisição de equipamentos de videocirurgia, apontara, dentre outras irregularidades, a desclassificação sem motivação de três empresas para o item 1. No item em questão, após a etapa de lances, foram desclassificadas, em razão do não cumprimento de exigências técnicas, as duas empresas melhor colocadas. O pregoeiro, então, passou a convocar as demais empresas para negociação. Contudo, todas as propostas foram recusadas, sob o argumento de "impossibilidade de negociação", a despeito de apresentarem valores abaixo do estimado pela Administração. Diante desse panorama, o pregoeiro reconvocou a empresa que apresentara a menor oferta após a negociação, a qual reduziu mais uma vez o valor da sua proposta, afinal aceita. A Ebserh alegou, em suas justificativas, que o pregoeiro buscara, durante a negociação, "atingir valores mais próximos das duas propostas mais vantajosas da fase de lances", recusadas por desconformidade técnica. Em juízo de mérito, o relator, em consonância com a unidade técnica, considerou que "a atuação do pregoeiro ofendeu os ditames do art. 22, § 3º, do Decreto nº 5.450/2005, bem como o princípio do julgamento objetivo". Observou que "a norma confere ao pregoeiro a prerrogativa da negociação após a fase de lances. Contudo (...) a negociação, assim como qualquer outra etapa dentro do certame, possuiu seus exatos contornos e limites definidos em norma própria". Acrescentou que na negociação "o pregoeiro irá examinar a aceitabilidade das propostas, sendo que tal juízo circunscreve-se à verificação de sua exequibilidade e sua compatibilidade em relação ao estimado para a contratação (exame do preço), bem como para auferir o preenchimento de todas as exigências habilitatórias (...) tanto em relação à licitante como em relação ao objeto (exame do objeto)". Em relação ao exame do preço, destacou que deve atender ao "ao princípio da vinculação ao instrumento convocatório, sob pena de tornar subjetiva tal apreciação". Nesse sentido, "o art. 25, caput, do Decreto nº 5.450/2005, estabeleceu que 'o pregoeiro examinará a proposta classificada em primeiro lugar quanto à compatibilidade do preço em relação ao estimado para

contratação'" (grifos do relator). Assim, concluiu o relator que "o parâmetro normativo

para aferição da aceitabilidade da proposta (...) é o valor de referência, mesmo porque é ele que serve de guia à formulação dos lances. De outra forma, não haveria sequer como garantir a objetividade e a impessoalidade do julgamento, princípios basilares que, em última instância, garantem a lisura do certame e norteiam todo o procedimento licitatório". O relator afastou ainda a regularidade da motivação das recusas por “impossibilidade de negociação”, uma vez que duas empresas, quando convocadas para negociar, "não apenas se manifestaram como reduziram as propostas ofertadas na fase de lances". Considerando o "vício insanável" no motivo determinante para a recusa da proposta da empresa chamada em primeiro lugar para negociação, o Tribunal, acolhendo o voto do relator, determinou à Ebserh a anulação daquele ato administrativo, bem como dos atos dele decorrentes, ficando a unidade jurisdicionada autorizada, se houver interesse, após reavaliação da conformidade do preço de referência, a dar continuidade ao procedimento licitatório, informando ao TCU as medidas adotadas.

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JURISPRUDÊNCIA DO TCU

Nos termos da Súmula TCU 259, a fixação de preços máximos é obrigatória apenas nas contratações de obras e serviços de engenharia. Nas demais contratações, é facultativa, podendo, por exemplo, o preço máximo ser definido com base no valor orçado, mas sempre em conformidade com o mercado.

Em Auditoria realizada na Prefeitura Municipal de Nova Cruz/RN, com o objetivo de verificar a regularidade da aplicação dos recursos dos programas "Caminho da Escola" e Programa Nacional de Apoio ao Transporte Escolar, foram evidenciadas possíveis irregularidades em tomada de preços conduzida pelo município, tendo em vista a adjudicação de serviços em preços superiores aos valores orçados pela administração. Invocando a Súmula TCU 259 (Nas contratações de obras e serviços de engenharia, a definição do critério de aceitabilidade dos preços unitários e global, com fixação de

preços máximos para ambos, é obrigação e não faculdade do gestor), a unidade

técnica sustentara que “o orçamento elaborado pela Administração,

independentemente do objeto em licitação, sempre deverá ser considerado o limite máximo para formulação de proposta por parte dos licitantes, haja vista que qualquer oferta de preço acima deste será reputada como sobrepreço”. Sobre o assunto – e relembrando que o objeto licitado fora serviço de transporte escolar – o relator registrou que a Súmula TCU 259 estabeleceu a obrigatoriedade da fixação de preços máximos, tanto unitários quanto global, apenas para obras e serviços de engenharia, “donde se conclui que, para outros objetos que não obras e serviços de engenharia, essa fixação é meramente facultativa”. Nesse sentido, registrou que “orçamento”, “valor orçado”, “valor de referência” ou “valor estimado” não se confundem com “preço máximo”: “O valor orçado, a depender de previsão editalícia, pode eventualmente

ser definido como o preço máximo a ser praticado em determinada licitação, mas não necessariamente. Num dado certame, por exemplo, o preço máximo poderia ser

definido como o valor orçado acrescido de determinado percentual. São conceitos, portanto, absolutamente distintos, que não se confundem”. No caso concreto, considerando a natureza do objeto licitado, a fixação de preço máximo, na forma disciplinada pelo art. 40, X, da Lei de Licitações e Contratos, não seria obrigatória. Assim, o fator decisivo seria a demonstração de compatibilidade dos preços praticados na licitação, não com o valor orçado, mas com os preços de mercado. Nesse sentido, Tribunal, ao apreciar a matéria, acompanhou o voto do relator pelo acolhimento das justificativas apresentadas pelos responsáveis ouvidos em audiência, cientificando a municipalidade das impropriedades consignadas no relatório de auditoria.

(Acórdão 2688/2013 – Plenário – INFORMATIVO 171)

JURISPRUDÊNCIA DO TCU

Nenhum sobrepreço unitário é aceitável nos serviços constantes do orçamento da licitação, ainda que a planilha orçamentária apresente preço global inferior aos referenciais adotados pelo TCU.

Em Auditoria realizada na Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária (Infraero), com o objetivo de fiscalizar o edital de RDC Eletrônico referente às obras de construção do terminal de passageiros, do pátio de aeronaves, da central de utilidades e dos acessos

do Aeroporto de Macapá/AP, fora apontado possível sobrepreço nas planilhas orçamentárias. Realizado o saneamento dos autos, a unidade técnica responsável concluiu, após alterações promovidas pela Infraero no orçamento da licitação, pela superação da irregularidade tendo em vista que “não subsistiria o sobrepreço global inicialmente verificado, apesar de persistirem alguns sobrepreços unitários”. Analisando o mérito da questão, o relator anotou que “para o caso de contratos já firmados, a análise dos preços deve ser realizada levando em conta as compensações entre subpreços e sobrepreços, de tal forma que o valor global a ser pago pelo contrato não exceda os referenciais de mercado”. Em tais casos, nos termos da jurisprudência do TCU, “o interesse público na continuidade do empreendimento justifica a manutenção do acordo inicial, ressalvados os casos em que aditivos provoquem desequilíbrio econômico- financeiro da avença”. Entretanto, pontuou o relator, “quando se trata de análise de edital de licitação, nenhum sobrepreço unitário é aceitável, ainda que a planilha orçamentária apresente preço global inferior aos referenciais adotados por este Tribunal, nos termos do art. 8º, §§ 3º e 4º, da Lei 12.432/2011”. Dessa forma, prosseguiu, “caberia a aplicação da metodologia descrita no Acórdão 2.319/2009-TCU-Plenário, de forma a não considerar eventuais compensações para fins de cálculo do sobrepreço”. Com tais premissas, o Plenário acolheu a proposta da relatoria, cientificando a Infraero, dentre outros comandos, acerca dos sobrepreços unitários verificados nos serviços da planilha eletrônica do edital auditado.

(Acórdão 3473/2014 – Plenário – INFORMATIVO 226)

Sem a planilha de custos e formação de preços detalhada, é impossível ao pregoeiro ou à

comissão de licitação aferir a aceitabilidade da melhor oferta classificada, uma vez que não

basta cotejar o preço total proposto com o orçado pela Administração.

É igualmente necessário comparar os preços unitários dos itens que compõem a planilha,

de modo a garantir que não haja excessos ou desvios em nenhum deles, quando comparados

aos estimados. A apreciação da planilha permite, ademais, aferir a exequibilidade e seriedade

da proposta.

IN 02/2008

Art. 29-A. A análise da exeqüibilidade de preços nos serviços continuados com dedicação exclusiva da mão de obra do prestador deverá ser realizada com o auxílio da planilha de custos e formação de preços, a ser preenchida pelo licitante em relação à sua proposta final de preço.

Orientação Normativa SLTI/MPOG n.º 04, de 30.9.2014

Art. 1º. O instrumento convocatório deverá prever que a licitante classificada em primeiro lugar, na fase de lances, apresente planilha que demonstre a compatibilidade dos custos para a execução do serviço.

I – a planilha de custos será entregue e analisada, no momento da aceitação do lance vencedor, em que poderá ser ajustada, se possível, para refletir corretamente os custos envolvidos na contratação, desde que não haja majoração da proposta.

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II – quando da análise da planilha de custos, se houver indícios de inexequibilidade, a

Administração deverá efetuar diligência, solicitando que a licitante comprove a exequibilidade da proposta.

III – consideram-se preços inexequíveis aqueles que, comprovadamente, sejam insuficientes para a cobertura dos custos decorrentes da contratação.

JURISPRUDÊNCIA DO TCU

9.2. [...] determinar ao Tribunal Superior do Trabalho que, nas futuras contratações de bens ou serviços por inexigibilidade de licitação, inclusive de Tecnologia da Informação: [...]

9.2.2. realize ampla pesquisa de preços, a fim de estimar o custo do objeto a ser contratado e permitir a verificação da conformidade da proposta com os valores praticados no mercado, em observância ao disposto no art. 26, parágrafo único, inciso III, da Lei nº 8.666, de 1993, e à jurisprudência desta Corte (v.g. Acórdãos 740/2004 e 1.182/2004, do Plenário);

(Acórdão 17/2010 – Plenário)

JURISPRUDÊNCIA DO TCU

[VOTO] Quando se realiza licitação pelo menor preço global, interessa primordialmente para a Administração o valor global apresentado pelos licitantes. É com base nesses valores apresentados que a Administração analisará as propostas no tocante aos preços de acordo com os dispositivos legais pertinentes (por exemplo, a exeqüibilidade dos valores ofertados, a compatibilidade com os preços de mercado e a prática ou não de valores abusivos).

A exigência, no que toca às licitações que envolvem terceirização de mão de obra, de apresentação de planilha de custos de preços pelos licitantes insere-se nesse contexto, pois são instrumento essencial para que se possa analisar a regularidade dos preços ofertados. Sem essas planilhas, arrisca-se a dizer que a análise dos preços por parte da Administração restaria em grande parte prejudicada pela deficiência de dados em que fundar sua análise.

(Acórdão 4621/2009 – Segunda Câmara)

JURISPRUDÊNCIA DO TCU [VOTO]

6. A mencionada ausência de planilhas orçamentárias detalhadas, a par de violar disposições legais, impede a formação de juízo crítico sobre a adequação do preço estimado pela Manaus Energia àquele que é praticado no mercado. Ademais, essa ausência impossibilita prever com acuidade o volume de recursos orçamentários que serão necessários. Finalmente, cabe ressaltar que a ausência dessas planilhas tem sido reiteradamente considerada por esta Corte de Contas como uma irregularidade grave, uma vez que a exigência de orçamento detalhado em planilhas que expressem a

composição dos custos unitários possui importância capital para a escolha da proposta mais vantajosa. Essa exigência é complementada pelo disposto no inciso X do art. 40 da Lei nº 8.666/1993, o qual dispõe que o edital conterá critério de aceitabilidade dos preços unitário e global, conforme o caso, permitida a fixação de preços máximos e vedada a fixação de preços mínimos, de critérios estatísticos ou de faixas de variação em relação a preços de referência, ressalvado o disposto nos parágrafos 1º e 2º do art. 48 dessa Lei - os quais se referem às propostas inexequíveis.

(Acórdão 792/2008 – Plenário) Vide também Acórdão 428/2010 – 2ª Cam.

JURISPRUDÊNCIA DO TCU

9.1.3. defina claramente, nos futuros editais licitatórios, o critério de aceitabilidade de preços unitários e global, com fixação de preços máximos, tendo como referência os preços de mercado, observando tais limites quando do julgamento das licitações, de acordo com o disposto no art. 40, inciso X, da Lei nº 8.666/1993 c/c o art. 3º, inciso I, da Lei nº 10.520/2002;

(Acórdão 2110/2008 – Plenário)

JURISPRUDÊNCIA DO TCU

9.8.9.2. o orçamento do custo de obras objeto da licitação deve conter a discriminação das composições dos custos unitários dos serviços e fornecimentos, bem como respectivos quantitativos levantados na elaboração do projeto e que comporão o custo global da obra ou serviço, servindo de parâmetro para contratação, devendo estar acessível a todos os possíveis interessados;

(Acórdão 2012/2007 – Plenário) Ver também: Acórdão 329/2007 – Plenário

ORIENTAÇÃO DO TCU

Licitações e Contratos: Orientações e Jurisprudência do TCU

Para verificar se a cotação ofertada em determinada licitação está em conformidade com o mercado, é necessário que à época do julgamento das propostas a estimativa da licitação esteja devidamente atualizada. Essa atualização pode ser, inclusive, para mais ou para menos.

No documento PLANILHA DE CUSTOS E FORMAÇÃO DE PREÇOS PARA CONTRATOS DE TERCEIRIZAÇÃO (páginas 30-35)