PARTE 1 – CONSIDERAÇÕES INICIAIS
1.3. P ESQUISA DE PREÇOS
A IN 02/2008 e a Resolução TSE 23.234, em consonância com as normas de hierarquia
superior, estabelecem importante diretriz: o orçamento estimado dos serviços a serem
contratados deve ser fundamentado em pesquisa de preços praticados no mercado.
RESOLUÇÃO TSE n.º 23.234 Art. 11. ...
[...]
§ 2º Após elaborado o Projeto Básico ou Termo de Referência, o processo de contratação deverá ser instruído com o custo estimado, o qual conterá os valores máximos global e mensal, e pode ser demonstrado por meio de:
[...]
II - pesquisa fundamentada dos preços praticados no mercado em contratações similares;
III - adoção de valores constantes de indicadores setoriais, tabelas de fabricantes, valores oficiais de referência, tarifas públicas ou outros equivalentes, se for o caso; e
IV - pesquisa em catálogos de fornecedores, em avaliações de contratos recentes ou vigentes, em valores adjudicados em licitações de outros órgãos públicos, em valores registrados em atas de Sistema de Registro de Preços e em analogias com contratações realizadas por corporações privadas.
§ 3° De quaisquer das fontes utilizadas para a estimativa de custo, devem ser desconsiderados os valores que, manifestamente, não representem a realidade do mercado, haja vista a necessidade de avaliação do preço estimado.
IN 02/2008
Art. 15 O Projeto Básico ou Termo de Referência deverá conter: [...]
XII – o custo estimado da contratação... definido da seguinte forma:
b) por meio de fundamentada pesquisa dos preços praticados no mercado em contratações similares...
A pesquisa de preços é, segundo a orientação do TCU, procedimento obrigatório e prévio
a toda e qualquer contratação.
ORIENTAÇÃO DO TCU
Pesquisa de mercado é procedimento para verificação das exigências e condições do mercado fornecedor do objeto a licitar. Exemplo: especificação, qualidade, desempenho, prazos de entrega, prestação, execução, garantia.
Pesquisa de preços é procedimento prévio e indispensável à verificação de existência de recursos suficientes para cobrir despesas decorrentes de contratação pública. Serve de base também para confronto e exame de propostas em licitação.
Pesquisar preços é procedimento obrigatório e prévio à realização de processos de contratação pública.
A Administração deve se valer de fontes diversificadas de consulta para pesquisar os
preços que fundamentarão o orçamento estimado. São exemplos de fontes a serem consultadas:
A informação quanto aos custos estimados – notadamente insumos – pode ser obtida
junto aos fornecedores, devendo os orçamentos informais apresentados integrar os
estudos preliminares.
Deve-se também consultar os preços praticados em contratos públicos vigentes, bem
como preços registrados em bancos de dados oficiais.
A consulta a revistas especializadas, jornais, páginas de fornecedores na
internet, tabelas de fabricantes etc. também é recomendada. A cotação encontrada
48
deve ser impressa e juntada aos autos do processo em que constam os estudos
técnicos preliminares.
Informação quanto aos preços praticados no âmbito da Administração Pública,
especialmente em contratações recentes – envolvendo o mesmo objeto ou objetos
semelhantes –, deve ser buscada, e os elementos obtidos juntados aos estudos
preliminares.
IN CNJ 44/2012
Art. 11. No processo de contratação deve constar o custo estimado, o qual conterá os valores máximos global e mensal, demonstrável por meio de:
[...]
II - pesquisa fundamentada dos preços praticados no mercado em contratações similares;
III - adoção de valores constantes de indicadores setoriais, tabelas de fabricantes, valores oficiais de referência, tarifas públicas ou outros equivalentes, se for o caso; e
IV - pesquisa em catálogos de fornecedores, em avaliações de contratos recentes ou vigentes, em valores adjudicados em licitações de outros órgãos públicos, em valores registrados em atas de Sistema de Registros de Preços - SPR e em analogias com contratações realizadas por empresas.
§ 1 º Devem ser desconsiderados os valores de quaisquer das fontes utilizadas para a estimativa de custo que, manifestamente, não representem a realidade do mercado.
Procure obter informações atualizadas. Obtenha cópia de contratos celebrados
recentemente ou que tenham sido repactuados no ano em curso.
Não se esqueça de obter cópia da planilha de custos e formação de preços atualizada
desses contratos. Assim, você terá valiosos elementos para elaborar o seu próprio orçamento.
Junte os documentos reunidos com a pesquisa de preços aos seus estudos técnicos
preliminares.
Por fim, no que tange à quantidade de orçamentos a obter junto a fornecedores (quando
essa fonte for consultada) e o âmbito territorial da pesquisa, o TCU assentou o entendimento de
que devem ser feitas pelo menos três cotações na localidade em que os serviços serão
prestados.
O TCU tem chamado a atenção, em suas orientações e julgados, para a necessidade de que
a consulta feita junto a fornecedores seja cercada de cautela e cuidadosa análise crítica das
informações colhidas. Um orçamento mal elaborado pode dar ensejo a indesejáveis alterações
posteriores do contrato.
Segue orientação do TCU e coletânea de precedentes daquela Corte de Contas, de cuja
análise podemos extrair boas práticas em matéria de pesquisa de preços.
ORIENTAÇÃO DO TCU
Licitações e Contratos: Orientações e Jurisprudência do TCU
Deve a estimativa ser elaborada com base nos preços colhidos em empresas do ramo pertinente ao objeto licitado, correntes no mercado onde será realizada a licitação, que pode ser local, regional ou nacional. Sempre que possível, devem ser verificados os preços fixados por órgão oficial competente, sistema de registro de preços ou vigentes em outros órgãos.
JURISPRUDÊNCIA DO TCU 9.2 recomendar [...] que:
[...]
9.1.32. no seu modelo de processo de aquisições para a contratação de bens e serviços, e na gestão dos contratos decorrentes que vierem a ser elaborados, inclua os seguintes controles internos na etapa de elaboração dos estudos técnicos preliminares:
[...]
9.1.32.2. definir método para a estimativa de preços, considerando uma cesta de preços, podendo utilizar-se das diretrizes contidas na IN-SLTI 5/2014;
9.1.32.3. documentar o método utilizado para a estimativa de preços no processo de contratação, juntamente com os documentos que lhe dão suporte;
(Acórdão 1520/2015 – Plenário)
JURISPRUDÊNCIA DO TCU
9.3. com base no art. 7º da Resolução-TCU 259/2014, dar ciência à Fundação Nacional de Saúde sobre as seguintes impropriedades, relativas ao pregão eletrônico 2/2015, para que sejam adotadas medidas internas com vistas à prevenção de ocorrências semelhantes:
9.3.1. realização de pesquisas de preços com utilização de orçamento manifestamente superior à prática de mercado (cerca de 40% superior ao segundo orçamento de maior valor), o que contraria o art. 2º, § 6º, da IN-SLTI/MPOG 5/2014 e o posicionamento do TCU representado no Acórdão 2.943/2013, do Plenário;
9.3.2. realização de pesquisa de preços com amplitude insuficiente, restrita ao possível envio de dois e-mails a oito empresas do ramo, tendo-se obtido apenas três orçamentos, não obstante o mercado fornecedor do serviço ser vasto; e, ainda, que não se considerou a utilização de preços de contratações similares na Administração Pública e a informações de outras fontes, tais como o ComprasNet e outros sites especializados, afrontando o art. 26, parágrafo único, incisos II e III, e o art. 43, inciso IV, da Lei 8.666/1993, conforme entendimento do TCU, a exemplo dos Acórdãos 2.170/2007 e 819/2009, ambos do Plenário;
50
(Acórdão 2637/2015 – Plenário)JURISPRUDÊNCIA DO TCU
As empresas que oferecem propostas com valores acima dos praticados pelo mercado, tirando proveito de orçamentos superestimados elaborados pelos órgãos públicos contratantes, contribuem para o superfaturamento dos serviços contratados, sujeitando-se à responsabilização solidária pelo dano evidenciado.
Tomada de Contas Especial, originada em levantamento de auditoria, apurara possível sobrepreço em contrato firmado pela Secretaria de Estado de Infraestrutura de Alagoas (Seinfra/AL) com recursos provenientes do Ministério da Integração Nacional, destinados às obras do perímetro de irrigação do Rio Bálsamo, no município de Palmeira dos Índios/AL. Realizado o contraditório, mediante citação solidária dos ordenadores de despesa da Seinfra/AL e da empresa contratada, esta última, dentre outras alegações, argumentou que “os preços de sua proposta estavam em consonância com o limite máximo do valor global fixado no orçamento elaborado pela Seinfra/AL”. Sobre o assunto, ressaltou o relator que “se por um lado o valor global máximo serve de parâmetro para apreciação das propostas da licitação, por outro, torna-se necessário, para que haja atendimento ao critério legal previsto no art. 43, inciso IV, da Lei 8.666/1993, ou seja, que os preços praticados na licitação e no referido orçamento reflitam os preços praticados no mercado, sob pena de não isentar de responsabilidade por eventual sobrepreço ou superfaturamento tanto o agente público que pratica o ato irregular como a empresa contratada que dele se beneficia”. Nesse sentido, prosseguiu, “ainda que o preço orçado pela administração esteja acima dos valores passíveis de serem praticados no mercado, têm as empresas liberdade para oferecerem propostas que sabem estar de acordo com os preços de mercado”. Assim, “não devem as empresas tirar proveito de orçamentos superestimados, elaborados por órgãos públicos contratantes, haja vista que o regime jurídico-administrativo a que estão sujeitos os particulares contratantes com a Administração não lhes dá direito adquirido à manutenção de erros de preços unitários, precipuamente quando em razão de tais falhas estiver ocorrendo o pagamento de serviços acima dos valores de mercado”. Em decorrência, anotou o relator, “a responsabilização solidária do particular pelo dano resta sempre evidenciada quando, recebedor de pagamentos por serviços superfaturados, contribui de qualquer forma para o cometimento do débito, nos termos do § 2º do art. 16 da Lei 8.443/1992”. Em tal contexto, acolheu o Plenário a proposta do relator para, dentre outras medidas, julgar irregulares as contas dos gestores responsáveis, condenando-os, solidariamente com a contratada, ao pagamento dos débitos apurados, e aplicando-lhes, ainda, a multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/92.
(Acórdão 2262/2015 – Plenário – INFORMATIVO 259)
JURISPRUDÊNCIA DO TCU
Na elaboração do orçamento estimativo da licitação, bem como na demonstração da vantajosidade de eventual prorrogação de contrato, devem ser utilizadas fontes diversificadas de pesquisa de preços. Devem ser priorizadas consultas ao Portal de Compras Governamentais e a contratações similares de outros entes públicos, em
detrimento de pesquisas com fornecedores, publicadas em mídias especializadas ou em sítios eletrônicos especializados ou de domínio amplo, cuja adoção deve ser tida como prática subsidiária.
Em Representação acerca de pregão eletrônico promovido pelo Ministério da Justiça (MJ) para a contratação de empresa especializada na prestação de serviços de transportes, incluindo veículos e motoristas, a unidade técnica apontara, dentre outras irregularidades, que a pesquisa de preços efetuada pelo MJ para subsidiar o orçamento se mostrou deficiente, “haja vista que só foram utilizados dados fornecidos por apenas
duas empresas, sendo considerado o menor valor apresentado para cada um dos itens
componentes do objeto”. Em sede de oitiva, o MJ alegou, dentre outros aspectos, que a falta de similaridade do objeto impossibilitara o comparativo com outras atas de registro de preços e pesquisas em sítios eletrônicos. O órgão acrescentou ainda que a pesquisa realizada “observou as regras da IN SLTI/MPOG 5/2014 (com as alterações introduzidas pela IN SLTI/MPOG 7/2014)”, a qual “permite excepcionalmente pesquisa de mercado com menos de três preços ou fornecedores, bem como a adoção do menor valor obtido em vez da média aritmética”. Em juízo de mérito, o relator rejeitou as justificativas apresentadas, ressaltando que a mesma modelagem do objeto licitado “já foi adotada em editais de outros órgãos da administração pública”. Ponderou que, apesar de cada órgão estabelecer as especificações do objeto conforme sua necessidade, “o que de certo modo dificulta a comparação dos respectivos objetos”, algumas especificações dos veículos eram semelhantes. Nesse sentido, com base em comparativo realizado entre a proposta vencedora e valores executados em contratos de objetos semelhantes, concluiu o relator que, a despeito da deficiência da pesquisa de preços que subsidiou o orçamento do certame, “não ficou caracterizado indício de preços fora dos valores de mercado”. Por fim, revisitando a legislação e a jurisprudência acerca da matéria, e considerando o princípio da hierarquia das leis, o relator concluiu, a partir da interpretação sistêmica do art. 15, inciso V, da Lei 8.666/93, do art. 2º da Instrução Normativa SLTI/MPOG 5/2014 e da jurisprudência do TCU sobre o tema, que, “ para fim de orçamentação nas licitações de
bens e serviços, devem ser priorizados os parâmetros previstos nos incisos I e III do art. 2º da referida IN, quais sejam, ‘Portal de Compras Governamentais’ e ‘contratações similares de outros entes públicos’, em detrimento dos parâmetros contidos nos incisos II e IV daquele mesmo art. 2º, isto é, ‘pesquisa publicada em mídia especializada, sítios eletrônicos especializados ou de domínio amplo’ e ‘pesquisa com os fornecedores’ ”. O
Tribunal, acompanhando o voto do relator, decidiu, dentre outras deliberações, dar ciência ao MJ de que: i) “(...) na elaboração de orçamento na fase de planejamento da contratação de bens e serviços, bem como quando da demonstração da vantajosidade de eventual prorrogação de contrato de serviço contínuo, devem ser utilizadas fontes diversificadas, a fim de dar maior segurança no que diz respeito aos valores a serem adjudicados”; ii) “para fim de orçamentação nas licitações de bens e serviços, devem ser priorizados os parâmetros previstos nos incisos I e III do art. 2º da IN SLTI/MPOG 5/2014, quais sejam, ‘Portal de Compras Governamentais’ e ‘contratações similares de outros entes públicos’, em detrimento dos parâmetros contidos nos incisos II e IV daquele mesmo art. 2º, isto é, ‘pesquisa publicada em mídia especializada, sítios eletrônicos especializados ou de domínio amplo’ e ‘pesquisa com os fornecedores’, cuja adoção deve ser vista como prática subsidiária, suplementar”.
52
JURISPRUDÊNCIA DO TCUA justificativa do preço em contratações diretas (art. 26, parágrafo único, inciso III, da Lei 8.666/93) deve ser realizada, preferencialmente, mediante: (i) no caso de dispensa, apresentação de, no mínimo, três cotações válidas de empresas do ramo, ou justificativa circunstanciada se não for possível obter essa quantidade mínima; (ii) no caso de inexigibilidade, comparação com os preços praticados pelo fornecedor junto a outras instituições públicas ou privadas.
Pedidos de Reexame [...] questionaram deliberação pela qual o TCU aplicara multas aos recorrentes em razão, dentre outras irregularidades, da “aquisição de equipamentos, por dispensa de licitação (art. 24, XXI, da Lei 8.666/93), por preços unitários superiores ao
menor preço obtido na cotação/pesquisa de mercado, sem justificativa para a escolha do fornecedor e do preço praticado”. Ao analisar as razões recursais, o relator entendeu
que a escolha dos fornecedores para as aquisições “foi tecnicamente motivada pela entidade”. Quanto ao preço, destacou que, “mesmo nos casos de contratações diretas, deve ser justificado, a teor do art. 26, III, da Lei 8.666/93”, ressaltando ainda que “o
Tribunal tem entendido que a apresentação de cotações junto ao mercado é a forma preferencial de se justificar o preço em contratações sem licitação (dispensa de licitação),
devendo ser cotadas, no mínimo, 3 propostas válidas de empresas do ramo; ou, caso não seja viável obter esse número de cotações, deve-se apresentar justificativa circunstanciada (...). E, nos casos de inviabilidade de licitação, este Plenário se manifestou, conforme ...o Acórdão 819/2005, no sentido de que, para atender o disposto no inciso III do art. 26 da Lei de Licitações, poder-se-ia fazer uma comparação entre os preços praticados pelo
fornecedor exclusivo junto a outras instituições públicas ou privadas”. Nesse sentido,
concluiu o relator que, no caso concreto, a prática adotada pelo Inmetro para os casos de dispensa de licitação estaria de acordo com o entendimento do TCU. Quanto aos casos de inviabilidade de licitação, observou que não fora comprovado “que a entidade tenha promovido alguma medida tendente a verificar outros preços praticados pelo fornecedor exclusivo do microscópio”. Ponderou, contudo, que “essa medida, ainda que desejável, é, ainda, uma orientação singular feita por esta Casa”. Considerando que a manutenção da multa aplicada aos gestores seria medida de extremo rigor, o Tribunal, pelos motivos expostos pelo relator, deu provimento aos pedidos de reexame, afastando a sanção imposta aos responsáveis.
(Acórdão 1565/2015 – Plenário – INFORMATIVO 248)
JURISPRUDÊNCIA DO TCU [VOTO]
42. No que se refere à adjudicação de proposta com fortes indícios de sobrepreço e
contrária à economicidade da contratação, são responsáveis pela irregularidade os servidores da Funasa que realizaram a estimativa de preço e que elaboraram o termo de referência, uma vez que, conforme demonstrado pela unidade instrutiva, os preços tomados por referência não serviam de parâmetro para balizar a economicidade da contratação, haja vista serem referentes a quantitativos significativamente inferiores aos que seriam licitados, e a quantidade de equipamentos a serem disponibilizados estava superestimada. [...]
[ACÓRDÃO]
9.1. conhecer da representação, com fulcro nos arts. 235 e 237, VII, do Regimento Interno/TCU c/c o art. 113, § 1º, da Lei 8.666/1993, para, no mérito, considerá-la procedente;
[...]
9.3. dar ciência à Fundação Nacional de Saúde (Funasa), com fundamento no art. 7º, da Resolução TCU 265/2014, sobre as seguintes falhas identificadas no Pregão Eletrônico 1/2015, para que sejam adotadas providências internas que previnam a ocorrência de outras semelhantes:
[...]
9.4. realizar, com fundamento no art. 250, IV, c/c o art. 237, parágrafo único, do RI/TCU, a audiência dos servidores [omissis], para que, no prazo de quinze dias, apresentem razões de justificativa pelas seguintes irregularidades observadas no Pregão Eletrônico 1/2015 da Funasa:
[...]
9.4.2. adjudicação de proposta com fortes indícios de sobrepreço e contrária à economicidade da contratação, em razão das deficiências na pesquisa de preços de referência realizada no âmbito da Funasa, que não considerou a economia de escala decorrente da quantidade de impressões/copias a serem contratadas, e pelo superdimensionamento do número de impressoras a serem disponibilizadas para atender a demanda da entidade, em infração ao art. 3º, caput, da Lei 8.666/1993;
(Acórdão 1297/2015 – Plenário)
JURISPRUDÊNCIA DO TCU
Os preços de referência para aquisição de veículos pela Administração Pública são aqueles divulgados pela Fundação de Pesquisas Econômicas (Fipe).
Recursos de Reconsideração questionaram deliberação proferida na apreciação de tomada de contas especial, na qual foram julgadas irregulares as contas de ex-reitor e ex- diretor do hospital universitário da Fundação Universidade de Pernambuco (UPE), os quais foram condenados solidariamente com outro servidor e com uma empresa contratada pela entidade ao recolhimento do débito apurado nos autos e ao pagamento de multas individuais, com espeque no art. 57 da Lei 8.443/92. A tomada de contas especial fora constituída em face de superfaturamento na gestão de recursos repassados mediante convênio celebrado pela UPE com o Ministério da Saúde, para a aquisição de duas unidades móveis de saúde. Analisando o mérito dos recursos, anotou o relator que a unidade instrutiva demostrara que “houve inequívoco prejuízo ao erário, uma vez que os preços cobrados para a aquisição de Unidades Móveis de Saúde estavam em desconformidade com os praticados no mercado à época”. Nesse passo, rememorou que “vem se consolidando na jurisprudência desta Corte de Contas o entendimento de que
os preços de referência dos veículos são aqueles pesquisados pela Fundação de Pesquisas Econômicas/Fipe, segundo a qual, as tabelas baseiam-se em pesquisas de preços médios praticados em 24 estados brasileiros, descartando valores muito abaixo
54
ou acima da média (Acórdãos 2.877/2011, 3.019/2011, 5.324/2011, 5.325/2011,
6.758/2011, 7.723/2011, todos da 2ª Câmara)”. Nessas condições, prosseguiu, “a variação causada pelas diferenças regionais já se encontra precificada nas tabelas de referência”. No caso concreto, concluiu, “não ficou comprovado, por argumentos ou por documentação válida como prova, que o preço do bem adquirido seria compatível com o valor de mercado, tampouco justificou-se, adequadamente, a diferença verificada”. Nesses termos, o Tribunal, entre outros comandos, negou provimento aos recursos interpostos pelo ex-diretor do hospital universitário e pela empresa contratada, acolhendo, contudo, de forma parcial o recurso interposto pelo ex-reitor, reformando o acórdão recorrido para reduzir o valor da multa a ele aplicada.
(Acórdão 7502/2015 – Segunda Câmara – INFORMATIVO 260)
JURISPRUDÊNCIA DO TCU
9.2. [...], determinar ao Ipea que aprimore o mecanismo de estimativa de preço em licitações, de forma a contemplar, dentre outros critérios, cotações com fornecedores, contratos anteriores do próprio Instituto e contratos de outros órgãos.
(Acórdão 3684/2014 – Segunda Câmara)
JURISPRUDÊNCIA DO TCU [VOTO]
9. Restou comprovado dessa análise que: as pesquisas de preços não refletem a realidade praticada no mercado, sendo, pois, inadequadas para delimitar as licitações; as pesquisas não apresentam consistência, uma vez que a diferença entre a menor e a maior cotação, em muitos casos, é desarrazoada, chegando a quatro vezes; e as empresas, em resposta a pesquisas realizadas pela Administração Pública, tendem a apresentar propostas de preços com valores muito acima daqueles praticados no mercado, retirando desse