PARTE 4 – INSUMOS, CUSTOS INDIRETOS E TRIBUTOS
4.4. R ESERVA T ÉCNICA E NTENDIMENTO DO T RIBUNAL DE C ONTAS DA U NIÃO
Denomina-se reserva técnica a manutenção, no local da prestação dos serviços, de uma
equipe “reserva”, para cobrir eventuais atrasos, faltas e afastamentos outros do pessoal
executor dos serviços. Esse item de custo também poderia ser destinado a cobrir despesas com
substituição temporária de pessoal, decorrentes de eventos não previstos nos demais Módulos
e Submódulos da planilha.
A reserva técnica não é prevista no modelo de planilha de custos e formação de preços
de contrato de terceirização proposto pela IN 02/2008 e deixou de ser contemplada no corpo
da norma, em face da alteração do art. 29-A pela IN 06/2013, que não mais faz menção ao tema.
Consideramos não recomendável a previsão de reserva técnica na planilha. Primeiro,
porque os custos de substituição do pessoal já estão devidamente detalhados nos Submódulos
4.2, 4.3 e 4.4, conforme estudamos; assim, prever reserva técnica seria pagar duas vezes pela
mesma despesa. Segundo, essa despesa, se houver, compõe os chamados “Custos Indiretos” –
Módulo 5 –, nos quais se incluem as despesas administrativas e operacionais, vale dizer,
cobrem qualquer outro elemento de custo não explicitado nos Módulos da planilha.
Por fim, o TCU tem recomendado expressamente, em reiteradas decisões, evitar a
inclusão de reserva técnica nos orçamentos estimados, como se observa da leitura dos arestos a
seguir transcritos:
JURISPRUDÊNCIA DO TCU [VOTO]
35. É certo que a jurisprudência desta Casa tem se assentado no sentido de que não deve ser aceita a presença do item "reserva técnica", no quadro de insumos e no de remuneração da contratada, sem indicação prévia e expressa dos custos correspondentes que serão cobertos por esse item, demonstrando que tais custos não se encontram absorvidos por outros itens e que as despesas são reais, e não somente potenciais (acórdãos 3.089/2010 - 1ª Câmara, 3.919/2010 - 2ª Câmara, 1.319/2010 - 2ª Câmara e 1.597/2010 - Plenário, dentre outros).
36. Há que se ponderar, no entanto, que a restrição deriva exclusivamente de orientação jurisprudencial e não se encontra positivada. Nesse sentido, não é razoável exigir dos gestores públicos - e menos ainda dos terceiros por eles contratados - pleno conhecimento da jurisprudência do Tribunal aplicada à miríade de situações com as quais se defrontam em seu cotidiano. Mormente quando a orientação do TCU, em uma leitura sumária, possa parecer colidir com os normativos que disciplinam cada questão.
37. O contrato 12/2009, firmado entre a Embratur e a [empresa contratada], foi celebrado sob a égide da Instrução Normativa MPOG 2/2008, que disciplinava regras e diretrizes para contratação de serviços, continuados ou não. O Anexo III-D daquela IN apresentava o "Quadro-Resumo da Remuneração da Mão de Obra" expressamente consignada como componente de custo a "Reserva técnica", com a observação de que seu valor seria obtido a partir da multiplicação do percentual a ela consignado sobre o subtotal da mão de obra principal.
38. A Reserva Técnica era assim definida, nos termos do Anexo I daquela IN:
"XIII - RESERVA TÉCNICA são os custos decorrentes de substituição de mão-de-obra quando da ocorrência de atrasos ou faltas que não sejam amparadas por dispositivo legal e, ainda, abonos e outros, de forma a assegurar a perfeita execução contratual. Este custo é calculado para cobertura não discriminada no cálculo da remuneração mediante incidência percentual sobre o somatório da remuneração, encargos sociais e trabalhistas e insumos de mão-de-obra;"
39. No final daquele mesmo ano de 2009, foi editada a IN/MP 3/2009, que alterou a IN/MPOG 02/2009 e expressamente estabeleceu:
"Art. 29-A. omissis (...)
§ 3°. É vedado ao órgão ou entidade contratante fazer ingerências na formação de preços privados, por meio da proibição de inserção de custos ou exigência de custos mínimos que não estejam diretamente relacionados à exequibilidade dos serviços e materiais ou decorram de encargos legais, tais como:
(...)
II - impedir que a empresa venha a estabelecer em sua planilha custo relativo à reserva técnica;
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40. Vê-se, então, que o contrato 12/2009 foi assinado nos termos da regulamentaçãoentão existente, não havendo conduta reprovável a ser questionada. A jurisprudência do TCU não condena, de forma absoluta, a previsão de percentuais a título de reserva técnica, mas apenas exige que tais percentuais sejam devidamente justificados. E a crítica feita ao contrato 12/2009 é que ele se utilizou de tais percentuais sem que existisse tal justificação.
41. Ocorre que os já mencionados normativos que regiam a questão não faziam - como ainda hoje não fazem - a exigência de justificação para indicação de percentuais de reserva técnica. Ademais, não tendo sido apontado sobrepreço no valor do homem-hora em razão desta inclusão, não vejo como glosar tal parcela do contrato em exame.
(Acórdão 3888/2014 – Segunda Câmara)
JURISPRUDÊNCIA DO TCU [VOTO]
34. Cabe discutir, ainda, a questão concernente aos percentuais de pagamento relativos ao item denominado "reserva técnica".
35. É certo que a jurisprudência desta Casa tem se assentado no sentido de que não deve ser aceita a presença do item "reserva técnica", no quadro de insumos e no de remuneração da contratada, sem indicação prévia e expressa dos custos correspondentes que serão cobertos por esse item, demonstrando que tais custos não se encontram absorvidos por outros itens e que as despesas são reais, e não somente potenciais (acórdãos 3.089/2010 - 1ª Câmara, 3.919/2010 - 2ª Câmara, 1.319/2010 - 2ª Câmara e 1.597/2010 - Plenário, dentre outros).
36. Há que se ponderar, no entanto, que a restrição deriva exclusivamente de orientação jurisprudencial e não se encontra positivada. Nesse sentido, não é razoável exigir dos gestores públicos - e menos ainda dos terceiros por eles contratados - pleno conhecimento da jurisprudência do Tribunal aplicada à miríade de situações com as quais se defrontam em seu cotidiano. Mormente quando a orientação do TCU, em uma leitura sumária, possa parecer colidir com os normativos que disciplinam cada questão.
(Acórdão 1202/2014 – Plenário)
JURISPRUDÊNCIA DO TCU [VOTO]
Especificamente quanto à inclusão de reserva técnica na planilha de custos e formação de preços, item 9.3.1.4 da decisão recorrida, esclareço que a jurisprudência do TCU admite seu pagamento, desde que devidamente motivado com estudo específico e descrição dos eventos a que será destinado (Acórdãos 793/2010 e 1442/2010, da 2ª Câmara; 727/2009, 2060/2009, 1597/2010 e 3092/2010, do Plenário). Pelo risco de onerarem os custos dos serviços contratados, os valores relativos à parcela reserva técnica têm sido removidos, por meio de repactuação, dos contratos firmados no âmbito deste Tribunal e do Supremo Tribunal Federal. Essa tem sido a orientação do TCU em seus acórdãos.
(Acórdão 910/2014 – Plenário)
JURISPRUDÊNCIA DO TCU 9.1. aplicar ao responsável [...] multa [...]
9.4. [...] fixar prazo para que [...] realize o levantamento dos valores indevidamente pagos à empresa MGI Tecnogin Micrográfica Gerenciamento da Informação Ltda., desde o primeiro pagamento efetuado com base no Contrato 174/2006, e efetue a cobrança administrativa do que ultrapassar eventual dívida ainda existente para com a empresa, sob pena de aplicação da multa [...], levando em conta no aludido levantamento:
9.4.1. supressão do item reserva técnica das planilhas de custos dos serviços contratados, nos termos dos Acórdãos TCU 1.179/2008, 645/2009, 727/2009 e 2.060/2009, todos do Plenário;
(Acórdão 1686/2013 – Plenário)
JURISPRUDÊNCIA DO TCU
9.2. rejeitar as razões de justificativa do Sr. [...], por não elidirem as irregularidades apontadas [...];
9.4. dar ciência ao Ministério do Meio Ambiente acerca da irregular previsão e consequente pagamento da rubrica referente à reserva técnica nas planilhas de custos e formação de preços relativas ao Contrato 23/2009, em virtude da ausência de justificativa e em função do risco que tal parcela representa de se onerar indevidamente a Administração, em desconformidade com a jurisprudência do TCU (parágrafos 99.3 e 100);
(Acórdão 1212/2013 – Plenário)
JURISPRUDÊNCIA DO TCU [VOTO]
8. As irregularidades objeto das oitivas foram as seguintes:
c) reserva técnica, sem que houvesse estudo específico que justificasse tal necessidade; [ACÓRDÃO]
9.2. rejeitar as razões de justificativa dos gestores responsáveis ouvidos em audiência, por não elidirem as irregularidades apontadas [...];
[...]
9.3.1.4. pagamento irregular de reserva técnica, pois a empresa CPM Braxis não apresentou a devida justificativa para este item de custo, em desconformidade com a jurisprudência do TCU (parágrafo 202);
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JURISPRUDÊNCIA DO TCU[VOTO]
16. Também é adequada a proposta da unidade técnica de determinar ao Ministério a renegociação do contrato, de forma a excluir a rubrica ―reserva técnica, dada a impertinência daquela parcela. Frise-se, aliás, que essa prática de renegociação é rotineiramente adotada pela área administrativa do TCU em seus contratos quando detectada a impropriedade em questão.
[ACÓRDÃO]
9.7.7. adote, desde já, a exclusão do pagamento da reserva técnica nos contratos, inclusive no contrato 02.0015.00/2009, ou promova sua renegociação com exclusão dessa despesa, visto não haver justificativas para sua inclusão no termo de referência e em função do risco que tal parcela representa de se onerar indevidamente a Administração;
(Acórdão 3231/2011 – Plenário)
JURISPRUDÊNCIA DO TCU 1.6. Determinações:
1.6.1.4. não aceite a cobrança de tributos de caráter personalístico, como IRPJ e CSLL, bem como a presença do item "Reserva Técnica" no quadro de Remuneração e no quadro de Insumos sem a devida justificativa dos custos correspondentes a esse item;
(Acórdão 793/2010 – 2ª Câmara – relação)
JURISPRUDÊNCIA DO TCU 1.5.1. determinar que: [..]
1.5.1.2. nas próximas contratações para terceirização de mão de obra, deixe de consignar parcelas relativas a gastos com reserva técnica nos orçamentos básicos, nos formulários para proposta de preços e nas justificativas de preço a que se refere o art. 26, III, da Lei n.º 8.666/1993, inclusive para os casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, e não aceite propostas de preços contendo custos relativos a esse item (Acórdãos n.º 1179/2008-Plenário, 645/2009-Plenário e 727/2009-Plenário);
(Acórdão 2.060/2009 – Plenário – Relação)
JURISPRUDÊNCIA DO TCU
9.2.16. em atenção ao art. 3º da Lei 8.666/1993 e ao princípio da economicidade contido no caput do art. 70 da Constituição Federal:
9.2.16.1. abstenha-se de aceitar das licitantes propostas de preços que contenham percentual referente à reserva técnica como item específico das planilhas de custo e
formação de preços, sem apresentar estudo específico e descrição dos eventos que motivariam a aceitação desse item (achado II.16);
(Acórdão 1.453/2009 – Plenário)