Abordagem Territorial do Desenvolvimento

Nos últimos anos a noção de território conquistou importância no debate sobre desenvolvimento rural e especialmente na condução das políticas públicas para esse setor em diversos países. No meio rural, a abordagem territorial é encarada como uma perspectiva inovadora por renovar a concepção de desenvolvimento rural devido ao seu conceito polissêmico por excelência (CAZELLA; BONNAL; MALUF, 2009).

Segundo Pecqueur (2006), a abordagem territorial do desenvolvimento designa um processo de mobilização dos atores que leva à construção de uma estratégia de adaptação aos limites externos, baseada em uma identificação coletiva, o que permite um território ser distinto ao outro.

Ao definir a dinâmica territorial como um processo de desenvolvimento, Pecqueur (2006) designa duas definições quanto à formação do território: “território dado” e “território construído”. O primeiro é considerado como uma porção do espaço que é objeto de

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observação; pré-existente, onde não há preocupação em analisar sua origem e as condições de sua constituição. Já o território construído é resultado de um processo de formação pelos atores e, com isso torna-se peculiar, único, ao possuir características próprias.

Por outro lado, é importante considerar que um “território dado”, constituído por uma unidade político-administrativa, pode abrigar diversos “territórios construídos”, ou seja, “o território pode ser visto como uma configuração mutável, provisória e inacabada, e sua construção pressupõe a existência de uma relação de proximidade dos atores” (CAZELLA; BONNAL, MALUF, 2009, p. 37).

Neste sentido, o território é considerado uma unidade ativa do desenvolvimento, possuidora de recursos específicos e não transferíveis de um lugar para outro. São recursos materiais e imateriais, como um saber-fazer original, relacionado à história local. Portanto, o território não é apenas uma realidade geográfica ou física, mas uma realidade humana, social, cultural e histórica (CAZELLA; BONNAL; MALUF, 2009, p. 37).

Em termos de políticas públicas, o enfoque territorial é introduzido na metade da década de 1990 por uma série de programas de pesquisa e iniciativas, como a criação da divisão territorial da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), em 1994, e dois anos depois com a publicação do relatório pelo Banco Mundial intitulado “A nova visão do desenvolvimento rural”, no qual é defendida a necessidade de mudança de uma perspectiva setorial para territorial, além de estimular a elaboração de um novo arcabouço institucional para as políticas direcionadas ao rural (FAVARETO, 2006b).

A partir de experiências pioneiras que adotam a perspectiva territorial, como o Programa LEADER – Ligações Entre Ações de Desenvolvimento das Economias Rurais – da União Europeia e as propostas de organismos de cooperação internacional, é possível perceber a convergência de alguns conceitos básicos que configuram uma nova proposta de desenvolvimento para o mundo rural: (1) não mais definir desenvolvimento rural como sinônimo de desenvolvimento agrícola; (2) valorizar a vinculação do rural com o urbano e com mercados mais dinâmicos; (3) enfatizar a inovação tecnológica; (4) fomentar a realização de reformas institucionais, política descentralizadora e fortalecimento dos governos locais; (5) promover a concertação social e intersetorial (SCHEJTMAN; BERDEGUÉ, 2004).

Portanto, uma mudança de enfoque e de entendimento sobre o desenvolvimento rural foi valorizada, revitalizando o tema e construindo novas abordagens. Este cenário foi influenciado pelas transformações sociais, políticas e econômicas que ocorreram no âmbito do Estado e da sociedade, bem como nos enfoques dos próprios estudiosos sobre a temática. Com isso, políticas e programas específicos de desenvolvimento rural foram elaborados, com ações voltadas para o público da agricultura familiar e o apoio aos territórios rurais mais fragilizados (SCHNEIDER, 2010).

Pode-se afirmar então que o surgimento da abordagem territorial do desenvolvimento guarda relação com a pouca efetividade das políticas para o meio rural até então implementadas. A finalidade do enfoque pelo território volta-se para a promoção do desenvolvimento e do enfrentamento da pobreza em uma perspectiva multidimensional

(BENGOA, 2006; ABRAMOVAY, 2006; FAVARETO, 2006a; SCHEJTMAN;

BERDEGUÉ, 2004).

De acordo com Schetjman e Berdegué (2004) o desenvolvimento territorial rural é definido

como un proceso de transformación productiva e institucional en un espacio rural determinado, cuyo fin es reducir la pobreza rural. La transformación productiva tiene el propósito de articular competitiva y sustentablemente y facilitar la interacción y la concertación de los actores locales entre sí y entre ellos y los agentes externos relevantes, y de incrementar las oportunidades para que la población pobre participe del proceso y sus beneficios (p. 4).

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Nesta definição o objetivo central da política de desenvolvimento territorial rural é a redução da pobreza, por meio de uma transformação produtiva no território, onde o estabelecimento de relações concertivas e articuladas entre os diversos atores sociais, característicos da gestão social, adquire relevância.

Na busca de novas alternativas para o meio rural, o enfoque territorial ganhou destaque ao possuir uma proposta para além do agrícola; considerar a heterogeneidade dos espaços ao ultrapassar uma visão focalizada das famílias rurais pobres e incorporar os agentes mais dinâmicos; enfatizar as articulações entre diversos setores; incorporar os vínculos urbano-rurais e dar relevância a dimensão institucional do desenvolvimento rural (SCHEJTMAN; BERDEGUÉ, 2004).

Com a abordagem territorial, novas dinâmicas espaciais passam a ser reconhecidas, juntamente com um realinhamento dos instrumentos tradicionais de promoção do desenvolvimento. A descentralização das políticas públicas e também da atividade industrial, bem como o redirecionamento da intervenção estatal contribuíram para que se instituísse um padrão onde em lugar de investimentos diretos e de corte setorial, caberia ao Estado criar condições a partir das quais os agentes pudessem realizar a alocação mais eficiente de recursos (FAVARETO, 2006a).

É neste sentido que a adoção do território como unidade das políticas públicas de desenvolvimento rural ganha destaque, podendo ser justificada por alguns pontos. O primeiro deles consiste no abandono estritamente setorial, que considera a agricultura como o único setor e os agricultores como os únicos atores, o que traz como consequências a redefinição das regiões rurais e a incorporação de atividades não agrícolas em praticamente todos os países da América Latina, bem como a conceituação de território não apenas pelos seus limites físicos, mas pela maneira como ocorrem as interações sociais em seu interior. O segundo é o rompimento da associação entre crescimento econômico e processo de desenvolvimento, ao ter como finalidade a redução da pobreza percebida pelo seu aspecto multidimensional. E por último, a valorização dos diversos atores e das organizações para a compreensão das situações localizadas (ABRAMOVAY, 2006).

Para o êxito das políticas de desenvolvimento territorial, Schejtman e Berdegué (2004) destacam que alguns elementos devem ser considerados:

(1) Valorização da competitividade como condição para a sobrevivência das unidades produtivas;

(2) Inovação tecnológica como determinante para o melhoramento dos ingressos da população pobre rural;

(3) Caráter sistêmico da competitividade, não constituindo atributo apenas de empresas ou unidades de produção isoladas e individuais;

(4) Articulação externa ao território como um dos propulsores das transformações produtivas;

(5) Vinculação urbano-rural para o desenvolvimento das atividades agrícolas e não agrícolas do território;

(6) Importância do desenvolvimento institucional para o desenvolvimento territorial; (7) Percepção do território não apenas como um espaço físico, pré-estabelecido, mas

como uma construção social, entendida como um conjunto de relações sociais que originam e expressam uma identidade e um sentido de objetivos compartilhados por múltiplos atores sociais.

Quanto ao enfoque territorial, Medeiros e Dias (2011) chamam a atenção que vem sendo concebida nas políticas públicas de desenvolvimento rural uma ação que possibilita aos agricultores familiares não apenas retorno com os resultados econômicos, mas também o

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acesso a serviços sociais básicos, além de poder contar com capacidades para preservar costumes e tradições. Neste caso, o aspecto inovador das políticas de desenvolvimento territorial rural estaria em promover direitos sociais que até então determinados grupos sociais do meio rural estariam excluídos. A eficácia das políticas direcionadas para o território estaria em contemplar e valorizar as especificidades, os modos de sociabilidade e as culturas nesses espaços.

Ao considerar o território como um espaço de construção social, com dinâmicas próprias, as políticas públicas de desenvolvimento territorial rural devem considerar componentes, como: (1) as dinâmicas econômicas, sociais, políticas e culturais endógenas ao território; (2) a existência de arranjo institucional que exerça influência no processo decisório junto ao Estado na condução das políticas públicas que incidem sobre o território; (3) os processos sociais e os mecanismos institucionais por meio dos quais o território se relaciona com os agentes externos (LEITE el al, 2008).

De forma geral, dentre esses elementos a serem considerados pelos programas de desenvolvimento territorial rural destaca-se o de caráter institucional que promove a constituição de relações sociais entre os atores pertencentes ao território baseadas no reconhecimento e na identidade territorial. É no âmbito das instituições participativas que ocorre à construção dos projetos coletivos de desenvolvimento rural, tornando-se elemento indispensável para a não reprodução das relações de poder que excluem os segmentos mais vulneráveis das oportunidades e dos benefícios do desenvolvimento (SCHEJTMAN; BERDEGUÉ, 2004).

Porém, sobre esta associação entre institucionalidade e desenvolvimento, Sumpsi (2006) destaca que há canais de intervenção para que esta associação aconteça, como: (1) a definição coletiva de uma estratégia produtiva para o território com a construção de um projeto de desenvolvimento que sinalize a atuação dos setores produtivos prioritários e oriente a transformação produtiva; (2) a identificação e o apoio às organizações de produtores do território, por meio de programas de assistência técnica e formação de recursos humanos; (3) a participação de distintos grupos e organizações presentes no território; (4) a busca por recursos financeiros e estabelecimento de novos mecanismos para acesso a créditos; por último, (5) a valorização do trabalho em rede, pois permite a troca de informações e estabelece ações articuladas e coordenadas entre os distintos atores pertencentes ao território.

Além dos caminhos pelos quais se estabelece a relação entre institucionalidade e desenvolvimento, Sumpsi (2006) indica que há condições mínimas que devem ser levadas em consideração, a fim de impulsionar a transformação produtiva e até mesmo uma transformação institucional. São elas: (1) definição correta do território como objeto de intervenção; (2) dotação mínima de recursos para as ações de desenvolvimento; (3) duração mínima do programa de desenvolvimento territorial rural; (4) presença no território de organizações de produtores e de empreendedores; (5) acesso a recursos financeiros para investimentos produtivos e/ou existência de políticas públicas com esta característica; (6) instrumentos econômicos adequados para a promoção do desenvolvimento rural.

Em relação à implementação das ações de desenvolvimento rural sob o enfoque territorial, Favareto (2006a) argumenta que há dificuldades do Estado e da sociedade nos países latino-americanos, incluindo Brasil e Argentina, em lidar com a mudança de paradigma contida neste enfoque. Percebe-se que há uma mudança no desenho das políticas e programas de desenvolvimento rural, mas esta não vem acompanhada de uma mudança institucional capaz de sustentar esta nova perspectiva. É o que o autor denomina de “inovação por adição”, ou seja, a incorporação de novos temas onde, antigos valores e práticas continuam direcionando a atuação dos atores sociais.

Sobre este ponto, é importante argumentar que o território enfrenta o desafio de se constituir como referencial de política pública. Trata-se de uma construção envolvendo

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governo e sociedade, a fim de refletir os novos tempos de implementação de políticas, onde os espaços públicos de participação desempenham um papel central neste processo (MALUF, 2010).

Segundo Favareto (2006a), é possível perceber que iniciativas de desenvolvimento territorial no Brasil, México, Argentina e Chile encontram dois dilemas. O primeiro representado pela ênfase no combate a pobreza rural e suas implicações para a delimitação dos territórios, bem como na implementação das ações de desenvolvimento. O segundo refere-se ao conflito presente das novas orientações da abordagem territorial ao viés setorial das instituições.

Neste sentido, a perspectiva do desenvolvimento rural trabalhada por autores como Abramovay (2000; 2006) e Favareto (2006a; 2008; 2010b) parte da concepção que a abordagem territorial deve ultrapassar a implementação de programas para a aceleração da redução da pobreza e introduzir ações de dinamização econômica e produtiva para o meio rural. Fatores como a competitividade e a inovação, bem como o estabelecimento de redes de articulação entre os diversos segmentos sociais do território, incluindo o empresariado, seriam relevantes para a promoção do desenvolvimento.

Esta perspectiva do desenvolvimento territorial parte também de uma mudança do ambiente educacional existente no meio rural. Esta mudança consiste em não mais perceber o rural como lugar do atraso e da falta de oportunidades, marcado pela migração para as áreas urbanas em busca de oportunidades. Caso isso aconteça, não há como construir uma estratégia de desenvolvimento dinâmica pautada em uma rede densa e articulada de atores no território.

O desenvolvimento territorial apoia-se, antes de tudo, na formação de uma rede de atores trabalhando para a valorização dos atributos de uma certa região. É esta rede que permite a existência de uma dinâmica de “concorrência-emulação-cooperação" entre as empresas de uma certa região. Exatamente por não estarem dotados das prerrogativas necessárias ao desenvolvimento (da educação, da formação, do crédito, da informação), os agricultores não são encarados pelo restante da sociedade local como potenciais protagonistas de um pacto territorial. Não se trata de aguardar os investimentos que os poderes públicos virão no futuro a fazer e que responderão pelas mudanças neste quadro. Ao contrário, o quadro só mudará caso haja uma ação voluntarista de coordenação e criação de um clima de confiança entre os atores locais dos quais, em muitas regiões do interior, os agricultores são a maioria (ABRAMOVAY, 2000, p. 11).

A abordagem territorial do desenvolvimento é interpretada por Abramovay (2000) a partir de duas vertentes teóricas: (1) a que enfatiza a noção de capital social como um conjunto de recursos capaz de utilizar de forma mais eficiente os recursos econômicos pelos indivíduos e empresas; (2) a vertente que interpreta o desenvolvimento pela ideia de competitividade do ambiente. O desenvolvimento rural estaria relacionado com a dinamização econômico-produtiva das regiões rurais por meio da constituição de uma densa rede de relações entre serviços e organizações públicas e iniciativas empresariais urbanas e rurais. Tão importante quanto às vantagens competitivas das localidades dadas por atributos naturais ou de localização é o fenômeno da proximidade social que permite a coordenação entre atores sociais capazes de valorizar o ambiente em que atuam e transformá-lo em base para empreendimentos inovadores.

Essas vertentes do desenvolvimento rural reconhecem a agricultura familiar como um segmento dinamizador das economias locais, mas defendem a atuação de ações empreendedoras e a aquisição de habilidades por parte deste público para lidar com os

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desafios econômicos e sociais, além de promover a diversificação produtiva dos territórios (SCHNEIDER, 2010).

De forma contrária a esse enfoque do desenvolvimento territorial que enfatiza os aspectos da competitividade e da inovação, trabalhos como Leite (2010), Leite et. al (2008), Leite et. al (2010) e Medeiros e Dias (2011) não compartilham dessa mesma percepção. Nesta outra perspectiva, o debate sobre o desenvolvimento territorial é fundamentado, em primeiro lugar, no combate à pobreza rural e às desigualdades regionais, inseridos numa discussão mais ampla sobre desenvolvimento econômico e sustentabilidade.

Um dos questionamentos considerados por Leite et. al (2010) é a capacidade de uma política de desenvolvimento territorial oferecer soluções simultâneas para os problemas de ordem estrutural da sociedade, como pobreza, desigualdade social e regional, como também para aqueles atores privados que são movidos por interesses próprios.

O argumento para esse questionamento baseia-se na diversidade de dinâmicas territoriais – econômica, política, social, cultural, ambiental – e no direcionamento da atuação governamental nas ações de desenvolvimento que levem em consideração a caracterização do meio rural e destas dinâmicas. Ou seja, é defendido por esses atores que o enfoque das políticas territoriais será dado pelo tipo de território e pela caracterização do meio rural (LEITE et. al., 2008; LEITE et. al., 2010).

Neste sentido, que tipos de territórios predominam e/ou são característicos do meio rural? São territórios onde já existe uma economia estruturada, um tecido social articulado, com uma gestão social fortalecida? Ou são territórios onde a economia, o tecido social, a capacidade de ação coletiva dos atores e a prática da gestão social precisam ser construídos? As ações de desenvolvimento territorial rural estão sendo predominantemente direcionadas para espaços de dinamização econômico-produtiva ou para localidades vulneráveis e com acesso precário a recursos e a direitos sociais? Tais questionamentos estão diretamente relacionados com a finalidade das políticas de desenvolvimento territorial rural (LEITE et. al., 2008).

Ao levar em consideração tais questionamentos, a ação governamental para o desenvolvimento das áreas rurais será mais indutora no primeiro caso, em territórios com uma economia já estruturada e com uma prática de gestão social mais fortalecida, que conta com a articulação entre atores sociais, incluindo o segmento do mercado. De outro modo, em territórios onde há pobreza rural e fragilidade nas relações sociais entre os diversos atores pertencentes ao território, a prática da gestão social necessita ser construída. Neste caso, o papel das políticas de desenvolvimento rural será mais efetivo onde o objetivo central constitui a implementação de ações de redução da pobreza, em busca de alternativas de geração de emprego e renda para o público mais fragilizado (LEITE et. al., 2008).

Em estudo realizado por Silva, Grossi e Campanhola (2002) e Silva (2001), o rural brasileiro é ainda marcado por muito atraso, por razões em parte históricas, relacionadas com a forma como foi realizada nossa colonização, baseada em grandes propriedades com trabalho escravo. Mas, por outro lado, há também a emergência de um novo rural, constituído pelo agronegócio e por novos sujeitos sociais: (1) neo-rurais, segmento que explora os nichos de mercados das novas atividades agrícolas; (2) moradores de condomínios rurais de alto padrão; (3) loteamentos clandestinos que abrigam muitos empregados domésticos e aposentados que não conseguem sobreviver na cidade com os salários que recebem; (4) milhões de agricultores familiares pluriativos, empregados agrícolas e não agrícolas; e ainda milhões de sem-sem, ou seja, sem terra, sem emprego, sem casa, não dispondo de serviços essenciais como saúde, educação, além de constituírem um grupo desorganizado e excluído.

Com base neste cenário, Silva, Grossi e Campanhola (2002) desenharam cinco modalidades de políticas de desenvolvimento rural, consideradas fundamentais para a reversão e/ou minimização deste quadro:

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(1) A primeira foi intitulada “desprivatização” do espaço rural, direcionada para o fortalecimento de ações como: programas de moradia rural; recuperação de vilas e colônias; implantação de áreas públicas para lazer no entorno de parques, reservas ecológicas, represas etc;

(2) Políticas de urbanização do meio rural objetivando a criação de infraestrutura de transportes e comunicação, assim como provisão de serviços urbanos básicos (água potável, energia elétrica, saúde, educação);

(3) Políticas de geração de renda e ocupações não agrícolas que promovam a pluriatividade das famílias rurais em segmentos como turismo, preservação ambiental e ofereçam qualificação profissional necessária para a inserção da população nestes novos segmentos;

(4) Políticas sociais compensatórias, como aposentadoria precoce em áreas desfavorecidas, estímulo a jovens agricultores, renda mínima vinculada à educação de crianças etc;

(5) Reordenamento político-institucional que permita fortalecer as estruturas do poder local para a efetiva descentralização de políticas públicas.

No caso argentino, em pesquisa realizada por Sili (2005), cinco categorias ou modelos de ruralidade podem ser identificados nesse país:

(1) Rurais locais que constituem as pessoas que mantém um baixo nível de integração com o meio urbano-industrial. A dinâmica produtiva característica desta categoria é resultado da construção de conhecimentos e práticas compartilhadas localmente, onde são desenvolvidos modos de produção tradicionais com reduzida incorporação de tecnologia externa.

Estos actores afirman “hay que hacer lo que uno sabe hacer”, es decir, (…) que realizan dentro de sus ritmos temporales lo que siempre hicieron, lo que sus padres y ellos aprendieron a hacer colectivamente, por herencia, tradición (…) (SILI, 2005, p. 46);

(2) Rurais integrados ou desenvolvimentistas que compõe o modelo de ruralidade baseado no progresso, na utilização de novas tecnologias com fins de modernização do meio rural. “Para los ruralles desarrollistas el tempo no está reglado unicamente por los ciclos de la naturaleza, sino por las necesidades económicas que impone la modernización y el mercado” (SILI, 2005, p. 48). Representa essa categoria a classe média rural onde são identificados os produtores agropecuários modernizados, os prestadores de serviços das áreas rurais, profissionais etc.;

(3) Rurais marginalizados ou deslocalizados, nos quais a modernização, a racionalidade tecnológica-científica e a competividade constituem este modelo de ruralidade, “cuya premisa fundamental es producir mejor, en el mejor momento, con el menor costo y en