Novo-desenvolvimentismo: o Que Há de Novo?

O novo-desenvolvimentismo guarda relação com a retomada na agenda pública do desenvolvimentismo que predominou na América Latina durante as décadas 1950, 1960 e 1970 e se viu enfraquecida com a aderência dos governos latino-americanos ao modelo econômico neoliberal, proposto pelos países do centro como forma de superar a crise financeira que assolou a região durante a década de 1980. Após mais de duas décadas de insucesso das políticas neoliberais, resgatou-se no século atual a importância pela constituição de uma estratégia nacional de desenvolvimento (MATTEI, 2011).

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Como discutido em seção anterior, o desenvolvimentismo é considerado tanto uma ideologia política nacional como um modelo econômico predominante na América Latina, que tinha por objetivo a superação do subdesenvolvimento. Durante a segunda metade do século XX, os países latino-americanos cresceram a taxas elevadas, o que contribuiu para a formulação de estratégias de desenvolvimento de caráter nacional (BRESSER-PEREIRA, 2006; BRESSER-PEREIRA; THEUER, 2012).

O desenvolvimentismo não é compreendido como uma teoria econômica, mas como uma estratégia nacional de desenvolvimento. Os governos desenvolvimentistas utilizavam-se do referencial teórico da economia política, destaque para a CEPAL neste processo, para assim formular estratégias que permitissem aos países latino-americanos se desenvolverem, tendo o Estado e as instituições políticas um papel central na coordenação da economia (BRESSER-PEREIRA, 2006).

Da década de 1940 à década de 1960, o desenvolvimentismo foi dominante na América Latina, possibilitado pela adoção dos governos à teoria cepalina na condução da política econômica. Seguia uma diretriz nacionalista, pois adotavam como pressuposto a dependência econômica e reconheciam o vínculo de subordinação com os países do centro, que se traduzia no maior obstáculo para o crescimento econômico autônomo. Por isso, o desenvolvimentismo adotava a vertente anti-imperialista por julgar que as políticas e reformas impulsionadas pelos países do centro não atendiam os interesses nacionais periféricos (BRESSER; THEUER, 2012).

Dessa forma, o Estado detinha uma atuação privilegiada no plano econômico. Buscava proteger e promover a industrialização por meio de uma estratégia de substituição de importações até a década de 1960, seguida na década de 1970, por uma estratégia baseada na exportação de bens manufaturados, como no Brasil e México (BRESSER; THEUER, 2012).

Contudo, a partir da década de 1980, o Estado desenvolvimentista que detinha nessa década uma atuação no plano econômico, se enfraquece com a emergência da crise da dívida externa. Se por um lado, a crise financeira promove o fortalecimento dos países do centro, por outro fragiliza política e economicamente a periferia e, com isso abre espaço para a adoção dos preceitos defendidos pelo Consenso de Washington direcionados para a redefinição dos rumos da América Latina. O neoliberalismo, ao contrário do desenvolvimentismo, preconiza o Estado mínimo em detrimento de uma atuação predominantemente estatal porque reconhece o mercado como o instrumento mais eficaz para a promoção do desenvolvimento de uma sociedade (BRESSER-PEREIRA, 2006; BRESSER; THEUER, 2012).

Outro fator importante para o enfraquecimento do Estado desenvolvimentista situa-se no plano político. No início dos anos 1960 foi formada uma aliança nacional que teve no Estado o ator político responsável pela constituição de uma sociedade nacional e de uma estratégia de desenvolvimento. Porém, com os golpes militares e o estabelecimento de ditaduras em países como Brasil, Argentina, Uruguai e Chile, o processo de formação do Estado-nação é interrompido e o modelo econômico desenvolvimentista é rejeitado pela ideologia neoliberal. Em resumo, pode-se concluir que nessa época “os países latino- americanos interromperam suas revoluções nacionais, viram suas nações se desorganizarem, perderem coesão e autonomia, e, em consequência, ficaram sem estratégia nacional de desenvolvimento” (BRESSER-PEREIRA, 2006, p. 9).

Na década de 1990, com a hegemonia do neoliberalismo, o desenvolvimento torna-se uma expressão depreciativa, sendo identificado com o populismo no plano político e irresponsabilidade no plano econômico. Em seu lugar, políticas econômicas e reformas liberais que provocaram privatizações e abertura ao capital internacional de forma irresponsável são aceitas pelos governos latino-americanos com o propósito de solucionar o retorno do crescimento econômico na região. Para tanto, o caráter nacional como indutor de

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políticas econômicas deveria ser abandonado dando vez ao mercado e ao sistema financeiro na condução de ações de promoção do desenvolvimento (BRESSER-PEREIRA, 2006).

Importante ressaltar que se na dimensão econômica havia crise da dívida externa e elevadas taxas inflacionárias, no plano político o retorno à democracia consistiu num grande ganho para a América Latina. Contudo, tanto no Brasil como na Argentina, a incapacidade dos governos democráticos para enfrentar a crise abalou o apoio social ao Estado desenvolvimentista. No início da década de 1990, os presidentes brasileiro e argentino eleitos, Fernando Collor de Mello e Carlos Menem, respectivamente, adotaram o receituário neoliberal (BRESSER-PEREIRA; THEUER, 2012).

De forma geral, a implementação das políticas neoliberais e as reformas orientadas para o mercado foram comuns em praticamente toda a América Latina. Os efeitos negativos foram sentidos nas eleições democráticas do início do século atual com a vitória de candidatos à presidência que retornaram com a posição nacionalista em sua plataforma política, como: Venezuela, Hugo Chávez em 1999; Brasil, Lula em 2002; Argentina, Eduardo Duhalde em 2002; Bolívia, Evo Morales em 2006; Equador. Rafael Correa em 2007 (BRESSER- PEREIRA; THEUER, 2012).

Pode-se dizer que o surgimento do novo-desenvolvimentismo guarda relação com os efeitos indesejados do cenário político-econômico que caracterizou a década de 1990 na América Latina, na qual se percebe a submissão dos regimes democráticos às propostas de retomada do desenvolvimento econômico traçadas por agências multilaterais, como o Fundo Monetário Internacional (FMI) e o Banco Mundial. O resultado foi que ao final do século XX Brasil e Argentina, por exemplo, não conseguiram atingir os índices de crescimento econômico pretendidos e tampouco promoveram o desenvolvimento socioeconômico (MATTEI, 2011).

Frente a esse cenário, o novo-desenvolvimentismo tem como propósito reacender o debate sobre alguns preceitos inaugurados com o desenvolvimentismo, principalmente, no que diz respeito à retomada do Estado na condução de uma estratégia de desenvolvimento que combine crescimento econômico com equidade social. A emergência do debate permite discutir um projeto político econômico, alternativo ao projeto neoliberal (SICSÚ, PAULA, MICHEL, 2007).

Soma-se a isso que a denominação “novo” ao termo “desenvolvimentismo” refere-se à complexidade da realidade atual tendo como uma das principais mudanças a industrialização baseada no modelo de substituição de importações, considerada incompatível com o panorama econômico vigente. “Os tempos atuais são outros e exigem, portanto, uma nova estratégia desenvolvimentista” (SICSÚ, PAULA, MICHEL, 2007, p. 508).

Sobre os intelectuais que se dedicam à construção teórica do novo- desenvolvimentismo, de acordo com Mattei (2011), três grupos de pesquisadores pertencentes a instituições distintas, sob a orientação keynesiana e estruturalista, podem ser identificados como responsáveis por fomentar o debate. São eles: (1) Escola de Economia de São Paulo da Fundação Getulio Vargas (EAESP), sob a liderança do Prof. Luiz Carlos Bresser Pereira; (2) o núcleo de pesquisa Moeda e Sistemas Financeiros do Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), contando também com a participação de professores da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ); Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS) e a Universidade de Brasília (UnB); por último, (3) um grupo ligado ao Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), sob a liderança do seu então presidente Marcio Pochmann.

As instituições de pesquisa nas quais os respectivos grupos fazem parte são brasileiras, porém, de acordo com Bresser-Pereira (2006), intelectuais argentinos e chilenos que seguem uma orientação keynesiana e estruturalista também se dedicam a esse tema e fazem parte de

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um grupo de pesquisadores que originalmente redigiram e apoiaram dez teses sobre o novo- desenvolvimentismo.

Essas dez medidas têm como propósito fomentar o debate acadêmico e influenciar a política econômica como forma de configurar uma estratégia de desenvolvimento para os países periféricos e, com isso promover o desenvolvimento econômico associado ao desenvolvimento social.11

São elas:

(1) Desenvolvimento como processo estrutural capaz de gerar condições sustentáveis para o crescimento econômico. A geração de pleno emprego é considerada como o primeiro objetivo que requer não somente o aumento da produtividade, mas também a contínua transferência de trabalhadores para as indústrias produtoras de bens e serviços acompanhada de maiores salários.

(2) Papel estratégico do Estado na promoção de um arcabouço institucional responsável por canalizar recursos internos para o desenvolvimento de inovações somado a elevadas taxas de crescimento. Assim, desequilíbrios estruturais seriam superados e a competitividade internacional promovida.

(3) Construção e implementação de uma estratégia nacional de desenvolvimento que consiga absorver as oportunidades, assegurar estabilidade financeira, criar oportunidades de investimento e promover o desenvolvimento social.

(4) Reverter o quadro estrutural de limitação da demanda e do investimento caracterizado pela incompatibilidade entre aumento do salário abaixo da taxa de produtividade e da tendência de sobrevalorização do câmbio. Pode-se dizer que o lado da demanda abriga as maiores dificuldades para o crescimento econômico.

(5) A tendência identificada de os salários crescerem mais lentamente do que a produtividade é decorrente da oferta abundante de mão de obra e da economia política dos mercados de trabalho. Os efeitos gerados são a concentração de renda e o crescimento negativo da produtividade no longo prazo. Para tanto, torna-se necessária a realização de algumas medidas pelo Estado, como (a) salário mínimo legalmente determinado; (b) programas de transferência de renda para os pobres; (c) garantia de um padrão mínimo de renda salarial para os mais desfavorecidos.

(6) Evitar a tendência de sobrevalorização cíclica da taxa de câmbio provocada pela dependência da poupança externa quanto à doença holandesa no cenário de abertura excessiva do mercado de capitais e numa regulação apropriada. A doença holandesa é definida como uma falha de mercado devido a

(...) crônica sobreapreciação da taxa de câmbio causada pela exploração de recursos abundantes e baratos, cuja produção e exportação é compatível com uma taxa de câmbio claramente mais apreciada que a taxa de câmbio que torna competitivas internacionalmente as demais empresas de bens comercializáveis que usam a tecnologia mais moderna existente no mundo (BRESSER-PEREIRA; MARCONI; OUREIRO, 2015, p. 3).

Esse contexto de desequilíbrio cambial contribuiu para crises monetárias e bolhas nos mercados financeiros que afetam os países periféricos, caracterizados pela mão de obra barata e elevada diferença salarial quando comparado aos países do centro.

(7) A doença holandesa nos países periféricos é caracterizada pela permanente sobrevalorização da moeda nacional devido às exportações serem predominantemente baseadas em commodities e recursos naturais ou em trabalho excessivamente barato. Tal panorama impede a competitividade no mercado internacional de indústrias de bens

11 _{Disponível em: http://www.tenthesesonnewdevelopmentalism.org/theses_portuguese.asp Acesso em: 3 de}

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comercializáveis ao criar um diferencial entre as taxas de câmbio (equilíbrio em conta corrente e de equilíbrio industrial);

(8) Desenvolvimento econômico financiado prevalentemente pela poupança doméstica. A utilização da poupança externa como tem sido realizado pelos países periféricos aumenta o endividamento e reforça a instabilidade financeira. Para reverter esse processo, deve-se garantir a plena utilização de recursos domésticos, especialmente o trabalho, a inovação financeira e o investimento necessário.

(9) O desenvolvimento na periferia também está relacionado em manter uma relação de estabilidade a longo prazo entre a dívida pública e o Produto Interno Bruto (PIB) associados a uma taxa real de câmbio;

(10) A política econômica deve buscar o pleno emprego, ao mesmo tempo em que consiga garantir a estabilidade de preços e financeira.

Este conjunto de medidas de caráter macroeconômico pretende construir uma nova perspectiva de desenvolvimento nacional. A questão de fundo é o retorno do caráter nacional na promoção do desenvolvimento, estratégia predominante nas décadas de 1940,1950 e 1960, e que acabou sendo suplantada pela crise financeira nos anos 1980 e pelo neoliberalismo (BRESSER-PEREIRA, 2006; BRESSER-PEREIRA; THEUER, 2012).

Outro elemento que diferencia os grupos de pesquisadores acima identificados refere- se ao constructo teórico sobre o novo-desenvolvimentismo e suas finalidades. No caso do grupo de pesquisadores da EAESP/FGV-SP “o novo-desenvolvimentismo não é apenas um lista de políticas. É uma estratégia de desenvolvimento nacional informal” (BRESSER- PEREIRA; THEUER, 2010: 823). Já em relação ao segundo grupo, constitui uma alternativa configurada por um conjunto de medidas que pretende discutir a conduta do Estado e o modelo de política econômica compatível com esta nova visão de desenvolvimento, sem ter por finalidade a construção de uma “estratégia de desenvolvimento” stricto sensu (SICSÚ, PAULA, MICHEL, 2007).

Com base no trabalho de Sicsú, Paula e Michel (2007), as medidas traçadas pelos autores que configurariam a alternativa do “novo-desenvolvimentismo” objetivam construir um caminho oposto ao neoliberalismo, desfazendo a visão do mercado como único ator que comandaria o processo de desenvolvimento. Ao total, são cinco teses sustentadas pelo pressuposto da transformação produtiva com equidade social, capaz de compatibilizar crescimento econômico com melhor distribuição de renda.

(1) Não haverá mercado forte sem um Estado forte

O modelo neoliberal tem em seu arcabouço teórico-institucional a defesa pela não interferência pública na economia justificada pela geração de privilégios individuais e graves problemas macroeconômicos, como, por exemplo, inflação e crises cambiais. O governo é visto como irresponsável e gastador para esse modelo. De forma contrária, o novo- desenvolvimentismo segue a matriz teórica keynesiana que preconiza a regulação e a coordenação dos mercados, definidos como instituições socialmente construídas pelo Estado tanto em âmbito nacional quanto internacional. O Estado seria capaz de estimular a concorrência e influir de forma decisiva sobre as variáveis econômicas mais relevantes, como o desemprego, a inflação, a distribuição de renda e a riqueza.

(2) Não haverá crescimento sustentado a taxas elevadas sem o fortalecimento do Estado e do mercado

A política econômica pela alternativa novo-desenvolvimentista deve sofrer a regulação do Estado e ser constituída por um mercado forte e um sistema financeiro funcional direcionado para o financiamento da atividade produtiva e não para fins especulativos. Um Estado com expressiva atuação na regulação e concorrência cria condições para a constituição de um

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mercado forte, no qual predomina a busca pela redução de custos e de preços, pela melhoria da qualidade de serviços e produtos. O Estado forte permite que o governo implemente políticas macroeconômicas capazes de reduzir o risco das crises cambiais e promover o pleno emprego. Caso contrário, o cenário é de um Estado fraco e um governo inerte, incompetente na criação de uma concorrência de mercado benéfica ao crescimento econômico, na redução do desemprego e na diminuição da desigualdade de renda.

(3) Estado e mercado fortes são construídos por uma estratégia nacional de desenvolvimento

No desenvolvimentismo a industrialização consistia no único meio que os países periféricos possuíam para absorver progresso técnico e promover o aumento da qualidade de vida da população. O Estado desenvolvimentista exerceu o papel de planejamento e criou condições para a produção de insumos básicos e de infraestrutura necessários, tendo as empresas internacionais se concentrado em segmentos mais dinâmicos do setor industrial. Como desdobramento, o novo-desenvolvimentismo traz como proposta a adequação da estratégia de desenvolvimento da época cepalina para o contexto político-econômico atual. Tal estratégia deve promover políticas voltadas ao progresso técnico, desenvolver mecanismos nacionais de financiamento do investimento, estabelecer políticas econômicas que reduzam o risco de incertezas e desenvolver instituições políticas específicas adequadas ao desenvolvimento.

(4) A redução da desigualdade social só é atingida com o crescimento econômico a taxas elevadas e continuadas

Essa tese constitui um dos grandes desafios do novo-desenvolvimentismo, além de expressar uma diferença com o desenvolvimentismo da metade do século XX. O desenvolvimentismo priorizava suas políticas econômicas buscando torná-las menos dependentes de exportação de produtos primários, uma vez que a economia transitava de agrário-exportadora para uma economia industrial. O novo desenvolvimentismo preocupa-se em estabelecer critérios que alcancem um nível de crescimento sustentado baseado em políticas econômicas autônomas que possam gerar pleno emprego e equidade social. Ao analisar o processo de industrialização latino-americano, percebe-se uma assimetria entre uma etapa de aprendizagem tecnológica e outra de inovação econômica e social. A combinação na promoção do desenvolvimento entre crescimento econômico e desigualdade social continua sendo um dos grandes desafios. A história latino-americana tem sido caracterizada por uma baixa incorporação do progresso técnico e reduzida produtividade em setores chave da indústria. Tal contexto gera um comportamento transitório de crescimento econômico e melhorias nas condições de vida da população.

Em ambas as propostas, percebe-se que o tema sobre o novo-desenvolvimentismo destaca o papel predominante do Estado somado a necessidade de associar as dimensões econômica e social, refletidas no aumento do crescimento econômico como estratégia para a redução das desigualdades sociais.

Isso porque em termos de políticas econômicas, o fomento ao crescimento gera empregos e a arrecadação tributária pode ser utilizada na implementação de políticas sociais de caráter universal e redistributivo. Aliado a isso, tem-se a dimensão educativa, do aprendizado tecnológico, que atua no fortalecimento da categoria “trabalho” frente ao capital no estabelecimento de programas de qualificação e capacitação de mão de obra com a finalidade de impulsionar o desenvolvimento tecnológico, tão necessário para a geração de emprego e renda nos países periféricos (SICSÚ, PAULA, MICHEL, 2007).

O terceiro e último grupo, dedicado à formulação do novo-desenvolvimentismo, corresponde ao núcleo de pesquisadores do IPEA que buscou na temática do desenvolvimento

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brasileiro uma das dimensões prioritárias para a realização de suas atividades no período 2008-2010 (MATTEI, 2011).

O objetivo do trabalho consistiu em “produzir, articular e disseminar conhecimento para aperfeiçoar as políticas públicas e contribuir para o planejamento do desenvolvimento brasileiro” (IPEA, 2010:1),12

por meio das seguintes formas de atuação: (1) desenvolver e disseminar estudos e pesquisas aplicadas; (2) realizar estudos prospectivos; (3) subsidiar a elaboração de planos, políticas e programas governamentais; (4) acompanhar e avaliar planos, políticas e programas de governo; (5) assessorar processos decisórios de instituições governamentais; (6) realizar ações para a formação de quadros na gestão pública; (7) cooperar com governos e entidades nacionais e internacionais no seu campo de atuação.

As ações foram realizadas no âmbito do Projeto “Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro”, que tinha por finalidade consistir em uma espécie de plataforma de reflexão sobre os desafios e oportunidades na promoção do desenvolvimento brasileiro na forma de organização de seminários, oficinas temáticas, cursos de aperfeiçoamento, publicações.

A construção de um projeto de desenvolvimento nacional tecido pelo núcleo do IPEA discute sobre opções e estratégias direcionadas para um conjunto de ações e iniciativas nos eixos: (1) inserção internacional; (2) macroeconomia; (3) estrutura produtiva e tecnológica avançada e regionalmente integrada; (4) infraestrutura econômica, social e urbana; (5) sustentabilidade ambiental; (6) proteção social, garantia de direitos e geração de oportunidades; (7) fortalecimento do Estado, das instituições e da democracia.

A partir dos eixos acima, pode-se dizer que elementos como inclusão social, sustentabilidade ambiental, equidade social, democracia e cidadania, soberania externa e produtividade sistêmica regionalmente distribuída estão inseridos como requisitos para o estabelecimento de uma estratégia de desenvolvimento para a realidade atual latino-americana (CARDOSO JUNIOR; SIQUEIRA, 2009).

O Projeto reconhece a importância do retorno da discussão sobre a natureza, os alcances e limitações do desenvolvimento, principalmente, pelo cenário das décadas de 1980 e 1990 marcado pelo predomínio de uma concepção minimalista do Estado na condução das políticas econômicas. A implementação do projeto político neoliberal mostra que os resultados pretendidos não foram alcançados (baixas e instáveis taxas de crescimento econômico) e suas consequências foram nefastas para os planos social e político (aumento das desigualdades e da pobreza, além do enfraquecimento das instituições políticas) (CARDOSO JUNIOR;SIQUEIRA, 2009).

Segundo Cardoso Junior e Siqueira (2009), o início do século atual evidencia uma nova perspectiva com relação às atribuições do Estado no processo de desenvolvimento. Isso porque fenômenos de insegurança internacional (terrorismo, fundamentalismo etc.) e incerteza econômica estão fazendo circular na mídia, na academia e nas agências financeiras, como o Banco Mundial (BIRD) e FMI, um discurso menos hostil às ações do Estado no controle interno. Percebe-se uma mudança de enfoque que anteriormente estava concentrado em estruturas de produção e distribuição, nos controles orçamentários e na inflação para ações mais abrangentes, de caráter estatal, direcionadas para melhores condições de vida, sustentabilidade ambiental e proteção social. Em outras palavras: “(...) O tempo das crenças ingênuas em favor das teses ligadas à irrelevância dos Estados Nacionais parece estar chegando ao fim” (CARDOSO JUNIOR; SIQUEIRA, 2009, p. 10).

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Informações retiradas diretamente do site do IPEA na página correspondente aos Projetos Especiais – Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro.

Disponível em: http://www.ipea.gov.br/portal/index.php?option=com_content&view=article&id=2727 Acesso em 6 de março 2013.

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De forma geral, a discussão sobre o novo-desenvolvimentismo merece destaque ao resgatar a temática do desenvolvimento e colocar em pauta a importância da construção de um projeto nacional que alie política econômica com equidade e justiça social.