Críticas à gestão social

Como já apontado, o conceito de gestão social adotado neste estudo guarda relação com a proposta habermasiana que enfatiza um processo de comunicação orientado pela razão substantiva, na qual a intersubjetividade e a dialogicidade constituem os elementos fundamentais para a promoção do bem comum (CANÇADO; PEREIRA; TENÓRIO, 2013).

Esse processo deve ocorrer em um espaço social denominado de esfera pública, onde atores sociais constroem relações comunicativas visando ao entendimento mútuo, além de influírem na decisão de políticas. Portanto, a gestão social é compreendida como um processo dialógico e deliberativo compartilhado em esferas públicas com a finalidade de atender as necessidades de um determinado território (TENÓRIO, 2008c).

Nesse sentido, a gestão social é percebida como uma gestão democrática, não tendo identificação com políticas públicas direcionadas para questões específicas, como carência social ou com formatos gerenciais atrelados às organizações do terceiro setor. Quando se compreende a gestão social pela dimensão democrática

o imperativo categórico não é apenas o eleitor e/ou contribuinte, mas sim o cidadão deliberativo; não é só a economia de mercado, mas também a economia social; não é o cálculo utilitário, mas o consenso solidário; não é o assalariado como mercadoria, mas o trabalhador como sujeito; não é somente a produção como valor de troca, mas igualmente como valor de uso; não é tão-somente a responsabilidade técnica, mas, além disso, a

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responsabilidade social; não é a res privata, mas sim a res publica; não é o monólogo mas, ao contrário, o diálogo (TENÓRIO; 2008c, p. 54-5).

É no âmbito do processo de tomada de decisão coletiva que a gestão social se desenvolve, tendo como base a inteligibilidade da linguagem e o diálogo entre os participantes no estabelecimento da ação comunicativa, direcionada para o interesse público não estatal e para a realização do bem comum. Os atores sociais, dessa forma, sistematizam os saberes alternativos oriundos das esferas privadas, avaliam o provimento dos serviços públicos, reivindicam direitos, cobram ações do Estado e, com isso, fortalecem o campo político das esferas públicas (CANÇADO; PEREIRA; TENÓRIO, 2013).

Contudo, questionamentos à gestão social são realizados e, consequentemente, às suas categorias conceituais e critérios de análise em processos decisórios deliberativos, o que aponta para as limitações da prática da gestão social, sobretudo em sociedades que historicamente constituíram sua cultura política por regimes autoritários, valores paternalistas e relações de clientela.

Primeiramente, há uma limitação no próprio conceito, ou seja, não há uma definição consensual sobre sua definição. “A gestão social tem se afirmado na prática, mesmo sem ter se gerado um consenso sobre o que representa. Poderíamos dizer que tem se desenvolvido ao arrepio, à revelia de um consenso acadêmico” (PINHO, 2010, p. 22). Segundo o autor, o termo gera dúvidas quanto ao seu significado: “parece descer alguma escuridão e não se tem certeza ou concordância, gera muita ambiguidade sobre o que está se falando ou tratando” (PINHO, 2010, p. 22). Por isso, propõe utilizar o termo “gestão do social” da mesma maneira como quando se refere a outros tipos de gestão, como gestão acadêmica, gestão de recursos humanos, gestão ambiental, gestão financeira etc.

Segundo Pinho (2010), para o que pretende a gestão social - emancipação social, deliberação, interesse comum, esfera pública –, o termo utilizado não está adequado, longe de representar efetivamente sua finalidade, devendo, dessa maneira ser denominada de “gestão emancipadora”, que visa à emancipação das classes subordinadas: “O termo social é muito convencional, indefinido e carregado de ambiguidades (...). É o caso que o conceito não corresponde à prática ou o que efetivamente pretende ser conceito” (PINHO, 2010, p. 25).

Especificamente em relação ao conceito adotado neste estudo, baseado em Tenório (2008a; 2008b; 2008c; 2010), Pinho (2010) argumenta apontando a inadequação do adjetivo “social” à gestão, sendo melhor compreendido como gestão solidária. “(...) O social é um termo muito fraco, indefinido e abrangente, ambíguo e anódino para conter a força e pretensão da proposta formulada por Tenório” (PINHO, 2010, p. 30).

Outra crítica em relação ao conceito formulado por Tenório (2008a; 2008b; 2008c; 2010) diz respeito à incongruência na utilização do referencial teórico crítico na América Latina, sobretudo no Brasil, marcado por uma cultura política que não tem na matriz republicana e, consequentemente, na participação da sociedade sua fundamentação, além do contexto histórico caracterizado por fortes desigualdades sociais “(...) poder-se-ia dizer que a Alemanha de Habermas não é definitivamente aqui! Todas as condições requeridas pelo referencial habermasiano nos faltam, ainda que estejam em (lenta) construção” (PINHO, 2010, p. 33).

Em segundo lugar, Pinho (2010) percebe a gestão social como um conceito detentor de um otimismo sem limites e, ao mesmo tempo, paradoxo, antípoda, se levar em consideração que nas últimas décadas do século passado tem-se assistido à predominância do neoliberalismo como ideologia dominante, o esgotamento do Estado de Bem-Estar Social e as profundas transformações no mundo do trabalho com o aparecimento de novas tecnologias, com o destaque para as tecnologias da informação que acabam por minar valores de solidariedade e fortalecer sentimentos individuais (PINHO, 2010).

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Esse cenário faz com que a gestão social não consiga se constituir como um modelo alternativo de desenvolvimento que promoveria a desestruturação do quadro de poder vigente e alcançaria a emancipação social. Isso porque há incongruências na sua implementação, devido à existência de problemas estruturantes, como analfabetismo funcional, baixo engajamento cívico; patrimonialismo como elemento constituinte do Estado, além de entraves relacionados à efetividade das instâncias de participação (os conselhos gestores são o exemplo mais expressivo) no cumprimento de suas funções direcionadas à elaboração, decisão, acompanhamento e fiscalização de políticas públicas (PINHO, 2010).

E em terceiro lugar, Pinho (2010) considera que a participação preconizada pela gestão social no âmbito da democracia deliberativa está relacionada à qualidade educacional. Esta última viabilizaria à população o acesso à informações, o acompanhamento mais efetivo aos debates complexos, a formulação de raciocínios, a verbalização de argumentos etc., considerados elementos relevantes a serem apropriados pela população durante o processo decisório em esferas públicas.

Contudo, se, em um primeiro momento, as críticas de Pinho (2010) representam um “balde de água fria” no constructo teórico da gestão social, provocam, em seguida, um estímulo ao aperfeiçoamento teórico da discussão. Como argumentado por Cançado, Pereira e Tenório (2013) tais críticas são fundamentais para “preencher os vazios teóricos e estruturais de um campo em construção” (p. 122).

Ainda de acordo com Cançado, Pereira e Tenório (2013), um dos pontos a serem considerados em resposta às críticas de Pinho (2010) refere-se à confusão quanto ao significado de gestão social, o que acarreta a própria banalização do conceito e sua utilização por quem desconhece o seu significado. Outra questão diz respeito à participação, elemento central da gestão social, que pode e deve ser (re)construída na esfera pública e não após o alcance de uma educação ampla, pois esta última aconteceria durante o processo pedagógico, sustentada no diálogo e no respeito aos saberes (pedagogia freiriana).

Soma-se a isso o fato de as críticas tecidas por Pinho (2010) serem questionadas quando se considera a gestão social um processo em construção, ou melhor, uma prática de caráter político a ser enraizada na sociedade e apropriada pelos cidadãos. A partir daí, experiências locais podem ser incentivadas, tomando como base a democratização e a descentralização das decisões políticas do Estado em direção à sociedade. Dessa maneira, uma nova cultura política seria gerada, tendo na participação o aspecto estruturante para a construção de um novo modelo de gestão que reconheceria a sociedade como sujeito político ao exercer influência decisória sobre assuntos da gestão pública que diretamente lhe afetam.

Como reforça Tenório (2010), o conceito de gestão social extrapola o ponto de vista de Pinho (2010), pois é percebido como um processo de aprendizado dialético negativo, ou seja, sem nenhuma pretensão de definição conceitual, uma vez que o tema ainda carece de amadurecimento que justifique um processo de gestão que transcenda o projeto hegemônico traçado pelo mercado. A configuração de um campo para a gestão social pretende desenvolver uma perspectiva ancorada em valores democráticos que conduza o agir não pela res privata, como preconiza a sociedade de mercado, mas pela res publica, que constrói a dimensão da cidadania e do bem comum.

A configuração dialética entre gestão social e gestão estratégica estabelecida por Tenório (2008a; 2008b) vai ao encontro dessa proposta, pois constitui uma tentativa de não pautar os processos políticos decisórios exclusivamente pelo viés autoritário do Estado ou competitivo, preconizado pelo mercado, mas por cursos de ação compreensivos que visam ao bem-viver. Como sintetiza Tenório (2010, p. 58): “(...) Nada utópico se atuarmos razoavelmente com os princípios republicanos”.

Nessas condições, a prática da gestão social só adquire sentido em um contexto democrático que garanta a participação da sociedade civil no sistema político enquanto mais

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um ator político participante da gestão pública junto ao Estado. Dessa maneira, a cidadania constitui a dimensão que dá sentido à prática da gestão social, ao preconizar um conjunto de direitos políticos, civis e sociais que servem de base para a formação de uma sociedade republicana.

A participação, dessa maneira, constitui o elemento que contribuiu para o agir republicano pelos cidadãos, visto estar orientada para o diálogo e ser capaz de promover a consciência crítica, a conquista de direitos, o controle social e a emancipação dos sujeitos que dela se apoderam. Sem participação, não há social, e, sem a sociedade como partícipe da gestão pública, não há compartilhamento da autoridade decisória, como pressupõe a gestão social, mas sim o puro poder autoritário, que coage, controla e manipula a sociedade.

Outro aspecto a ser problematizado na discussão de gestão social é a interação comunicativa entre representantes do primeiro (Estado), segundo (Capital) e terceiro setor (Sociedade) (TENÓRIO, 2008c). O pluralismo da gestão social preconiza o estabelecimento de relações bilaterais entre representações da Sociedade-Capital, Estado-Capital ou mesmo dos três setores, Estado-Sociedade-Capital, que, a depender das dinâmicas histórica, política, econômica, social e cultural que incidem sobre um determinado território, transfere conflitos estruturais existentes para o espaço participativo.

Entende-se que a gestão social, ao ser caracterizada pelo pluralismo com o envolvimento de diferentes atores sociais no processo deliberativo, não pode desconsiderar as dimensões do conflito e da identidade entre os participantes da ação comunicativa. As relações conflituosas ocorrem no âmbito de institucionalidades participativas que moldam as forças do Estado, da sociedade e do mercado e acabam por impactar na dialogicidade e intersubjetividade entre os participantes durante o processo participativo.

Por isso, esta interação dialógica estabelecida entre os diferentes atores sociais, característica da gestão social, não pode ser pré-estabelecida, nem dada pelos aspectos normativos dos arranjos institucionais, mas necessita ser construída com base nas diferentes dinâmicas – histórica, política, cultural, socioeconômica - que configuram um dado território. Para tanto, entende-se que a identidade constituiria o elemento que estabeleceria a intersubjetividade da gestão social em esferas públicas, tornando possível o entendimento mútuo entre os atores sociais, e também atuaria como aspecto potencial para se alcançar o consenso no processo deliberativo. O reconhecimento da subjetividade entre representantes do Capital e da Sociedade, assim como preconiza a gestão social pelo critério do pluralismo, torna-se difícil de ser considerado em realidades estruturadas em classes sociais e marcadas pela desigualdade social.

A identidade pode ser definida como fonte de significado e de experiência de um povo. Constitui um processo de construção desse significado com base em atributos culturais que se inter-relacionam, podendo, também, ocasionar múltiplas identidades. As identidades são fontes de significado dos indivíduos ao desempenharem diversos papéis na sociedade (trabalhador, familiar, vizinho, membro de uma associação etc.) e, com isso, acabam por influenciar o comportamento dos indivíduos no estabelecimento de relações sociais (CASTELLS, 1999).

Portanto, identidades são autoconstruídas e autodefinidas. Caracterizadas pela diversidade, ou seja, não existindo apenas uma única identidade, é importante considerar que significados dominantes também podem ser formados. Contudo, para assumir a condição de identidade, é necessário que ocorra a internalização desse significado dominante pelos indivíduos (CASTELLS, 1999).

Isso ocorre porque a construção social da identidade se estabelece em um contexto marcado por relações de poder, e também guarda relação com os benefícios trazidos pelos atores socais ao incorporarem os significados. Isso permite a construção de uma tipologia quanto ao processo de formação das identidades: (1) identidade legitimadora: introduzida

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por instituições dominantes da sociedade com o propósito de expandir e racionalizar seu significado de dominação face aos atores sociais; (2) identidade de resistência: originada por aqueles que se encontram em posições e condições desvalorizadas ou estigmatizadas pela lógica da dominação, o que ocasiona a construção de resistências como forma de sobrevivência na sociedade; (3) identidade de projeto: percebida quando os atores sociais, munidos de material cultural, constroem uma nova identidade capaz de redefinir sua posição na sociedade e, ao fazê-lo, perseguem a transformação de toda a estrutura social (CASTELLS, 1999).

O processo de construção das identidades está relacionado à socialização e à interação das pessoas com o meio, o que tende a estabelecer agrupamentos em organizações comunitárias que, ao longo do tempo, formam um sentimento de pertencimento avançando até para uma identidade cultural. Para que isso aconteça, é importante a mobilização social, ou seja, a participação das pessoas em movimentos sociais e associações pelos quais são compartilhados e defendidos interesses comuns. Tais interesses comuns são construídos em um grupo quando há similaridades nas condições de vida e de consumo coletiva; afirmação de identidade cultural local e conquista de autonomia política local com a participação na qualidade de cidadãos (CASTELLS, 1999).

Independente das conquistas, a própria mobilização social já produz significado, não apenas para os atores sociais, mas para a própria comunidade. O importante é não desconsiderar que as identidades moldam a construção dos atores sociais e servem de elementos para o estabelecimento de relações sociais constituídas, a partir do mundo da vida de cada um. Como não são únicas, as identidades assumem significados distintos, muitas vezes conflitantes, que orientam os papéis assumidos pelos atores sociais e acabam por comprometer o entendimento mútuo, a dialogicidade e o bem comum nas esferas públicas.

Em espaços públicos, cada um dos componentes - Estado, mercado e sociedade - tende a maximizar um valor distinto que, no âmbito do processo decisório, deve garantir a ordem social e a coesão. No caso do Estado, este valor é a igualdade de status legal, compreendendo direitos e deveres; a liberdade de escolha no caso dos mercados; e a identidade e a sua preservação através de relações de solidariedade no caso das comunidades (OFFE, 1999).

Contudo, Estado, mercado e sociedade apresentam padrões de justiça diferenciados. Em relação ao Estado, a justiça social se expressa na ampliação e na garantia da igualdade de direitos de todos os cidadãos sob o domínio da lei. De forma contrária, a justiça do mercado enfatiza a habilitação de parceiros nas transações comerciais em obter o acordo entre eles em contratos que realizam. E, por fim, a justiça da sociedade consiste em assistir aqueles membros necessitados, por mais que eles tenham adquirido a reivindicação de assistência através de contribuições feitas por eles ou através de titulações legítimas a eles orientadas pelas autoridades estatais. É a comunidade que decide, de acordo com os padrões e tradições, quem possui a necessidade legítima à assistência (OFFE, 1999, p. 129).

Neste sentido, Offe (1999) questiona: “qual configuração de agentes pode ser capaz de fazer o “que precisa ser feito””? (p. 127).

O Estado, o mercado e a comunidade representam os modos ideais-típico nos quais as pessoas vivem e interagem, os modos de coordenação dos indivíduos e suas ações. Cada um deles ativa, e de certa forma se baseia, em uma das três capacidades coletivamente relevantes por meio das quais os seres humanos podem intervir no mundo social: razão, interesse e paixão (OFFE, 1999, p. 128).

Na percepção de Offe (1999), é necessário que o arranjo institucional promova a interação entre os três componentes – Estado, mercado e comunidade – e busque evitar que

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cada um deles se sobreponha aos outros ou os exclua. Com isso, as institucionalidades participativas não podem se basear em apenas uma desses atores e se constituir somente na relação entre dois deles: mercado-Estado; Estado-comunidade ou comunidade-mercado.

O problema do desenho apropriado de instituições pode então ser formulado como o de manter a distância apropriada dos extremos das soluções “puras” e, ao mesmo tempo, evitar o uso “mundo reduzido” de qualquer um daqueles fundamentos (OFFE, 1999, p. 130).

Sobre os padrões de “pureza” de cada componente, Offe (1999) define que, no caso do Estado, este se expressa no uso ativo de capacidade de governos fortes para a busca da justiça social. De forma contrária, o mercado tende a seguir a doutrina liberal que se propõe a tomar como base a coordenação social fundamentada no sistema de preços e defende a privatização, a desregulamentação e a extinção dos direitos. E, por fim, a comunidade teria, nas formas religiosas ou de comunitarismo, a ênfase excessiva na missão e na identidade dos grupos como fundamento para a coesão social (p.130).

A resposta para Offe (1999) sobre o “que precisa ser feito”? (p. 127) estaria no fortalecimento da cidadania e das próprias associações cívicas que constituiriam os elementos centrais para o processo democrático deliberativo. Elementos como associativismo, controle social e transparência constituíram os pontos centrais da articulação entre Estado, sociedade e mercado da ordem institucional.

A gestão social estaria, dessa forma, relacionada à dimensão da cidadania e à participação da população em esferas públicas. O propósito para tal estaria no fortalecimento da sociedade, no jogo do poder político, sendo reconhecida como mais um ator político a decidir sobre os assuntos de interesse público. Sem a mobilização da sociedade e a formação de uma consciência para a cidadania na garantia de direitos, o poder de decisão fica restrito àqueles atores com maior poder de influência junto ao Estado.

A participação cidadã na gestão social garante o protagonismo da sociedade no processo deliberativo e contribui de forma a equilibrar o jogo de poder nas relações bilaterais entre Estado e mercado, atores influentes e inclinados a decidir a partir dos seus próprios interesses. Além disso, a participação é percebida como instrumento para o desenvolvimento pelo qual a sociedade pode influenciar o sistema político, assim como preconiza o pensamento habermasiano, no atendimento às diversas problemáticas presentes no mundo da vida com o intuito de promover a transformação social.