Problematizando Gestão Social e Desenvolvimento Territorial Rural

A prática da gestão social em instâncias decisórias participativas constitui um dos pontos chave dessa nova abordagem do desenvolvimento que adota o enfoque territorial, em especial, no que diz respeito à dinâmica política de articulação e cooperação entre diversos atores sociais na construção de ações pactuadas de desenvolvimento para o território (ABRAMOVAY, 2001; BEDUSCHI FILHO, 2007; COELHO et. al., 2005a; COELHO et. al., 2005b; COELHO; FAVARETO, 2008; FAVARETO, 2006a; 2008; 2010a).

Nesta perspectiva, os arranjos institucionais devem extrapolar os limites setoriais da participação, ampliando o leque de atores, além de envolver um conjunto de municípios. Soma-se a isso, a construção de uma estratégia de desenvolvimento territorial que incorpore as demandas deste conjunto variado de atores e repercuta em um “projeto de futuro” para o território (BEDUSCHI FILHO, 2007).

Contudo, a associação entre participação e desenvolvimento envolve diversos desafios, dentre eles destaca-se: (1) a mobilização de forças sociais tão antagônicas, por exemplo, agricultura familiar e agricultura patronal, em torno de um projeto de desenvolvimento comum para o território; (2) a constituição de um “desenho institucional”, sobre o qual suas disposições normativas sobre participação não represente maior empoderamento de determinados segmentos e, consequentemente, a mera captura de recursos, mas que seja capaz de promover uma dinâmica virtuosa de desenvolvimento entre os diversos atores sociais dinâmicos e vulneráveis do território (FAVARETO, 2008).

Estudos dedicados à temática sobre a relação entre participação e desenvolvimento territorial têm questionado a vinculação automática entre estes dois componentes. Os resultados apontam entraves e desafios enfrentados pela dinâmica social estabelecida nas instâncias participativas, bem como os impactos gerados para a constituição de ações coletivas em prol do desenvolvimento (ABRAMOVAY, 2001; 2005; VEIGA, 2006; COELHO; FAVARETO, 2008; COELHO et. al., 2005a; COELHO et. al., 2005b).

Tais entraves e desafios podem ser resumidos em dois pontos principais: (1) a construção de planos e/ou projetos de desenvolvimento para o território que necessitam (2) da articulação intermunicipal e do envolvimento de diferentes segmentos representantes do poder público, poder privado e sociedade civil, por meio de um processo de cooperação e articulação no âmbito de uma institucionalidade participativa (VEIGA, 2006; ABRAMOVAY, 2001; FAVARETO, 2008; COELHO; FAVARETO, 2008).

Sobre o primeiro ponto, pesquisas realizadas demonstram que a primeira dificuldade é que, em sua maioria, os planos se aproximam mais de uma lista de compras que refletem as carências das localidades em detrimento de um projeto de desenvolvimento. A segunda delas é a natureza dos planos de desenvolvimento, na maior parte das vezes estritamente agrícola e, ainda assim, voltada apenas para as ações econômicas já conduzidas pelos membros da comunidade (ABRAMOVAY, 2001; VEIGA, 2006; FAVARETO, 2010b).

Em relação à segunda dificuldade, é necessário considerar que são inúmeros os grupos de interesse presentes em um território. Para o desenvolvimento da concertação social é fundamental que haja sinergia entre os segmentos privado, público e social. É a constituição desse tripé que produzirá ações inovadoras de desenvolvimento para as localidades, sejam de ordem: institucional, organizacional, tecnológica e até mercadológica. “Todavia, por mais sucesso que se tenha na concertação do “tripé”, será dificílimo esse leque de inovações sem que existam dois requisitos eliminatórios: confiança e conhecimento” (VEIGA, 2006, p. 17).

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E mais, o grande desafio do desenvolvimento territorial passa por esta questão, ou seja, é o esforço na combinação dos eixos: concorrência com cooperação; conflito com participação e conhecimento local com conhecimento científico, além de criar condições no âmbito de arranjos institucionais de participação que permitam tal combinação (VEIGA, 2006).

Para Favareto (2010a), os arranjos institucionais constituídos no âmbito de uma política de desenvolvimento territorial rural precisam envolver os atores mais influentes do território, para além do público da agricultura familiar e dos representantes do poder público. Outro ponto é a construção de uma agenda ampla de ações de desenvolvimento, ultrapassando uma atuação meramente de gerenciamento de recursos.

No caso brasileiro, em relação ao primeiro ponto, a composição dos colegiados territoriais (instâncias de participação preconizadas pela política de desenvolvimento territorial) é marcada pela presença de representantes da agricultura familiar, principalmente por meio de seus sindicatos, do movimento dos trabalhadores sem-terra e, em menor escala, dos movimentos de mulheres trabalhadoras rurais. Contudo, é necessário que não apenas o segmento intermediário da agricultura familiar esteja presente, mas também os grupos mais precarizados desta forma social de produção e aqueles mais capitalizados e inseridos em mercados (FAVARETO, 2010a).

Quanto à construção de uma agenda ampla sobre ações de desenvolvimento territorial, ao invés da mera gestão dos recursos de um programa, os colegiados ainda encontram dificuldades devido a sua fragilidade na composição e a inexistência de articulação com outras iniciativas. Soma-se a isso, o baixo percentual de colegiados que procederam a alguma forma de institucionalização, com a elaboração das suas disposições normativas (FAVARETO, 2010a).

De forma geral, as experiências participativas inseridas na temática do desenvolvimento territorial enfrentam vários desafios em termos da dinâmica política que restringem o potencial desses fóruns, como: (1) distribuição assimétrica de recursos entre os distintos atores sociais, o que reforça a exclusão dos mais vulneráveis; (2) políticas públicas setorializadas com suas burocracias, que tendem a dificultar a construção de ações pactuadas e projetos intersetoriais; (3) presença de diferentes partidos políticos nos três níveis de governo, o que tende a dificultar a coordenação de ações e reforçar a dispersão de recursos; (4) atuação estratégica, em detrimento de ações compartilhadas, entre os distintos atores sociais interessados nos recursos que as experiências podem oferecer; (5) dissociação entre os agentes mais dinâmicos da economia local e os segmentos com assentos nos fóruns participativos (COELHO et. al., 2005a, p. 12-3).

Sobre o aspecto da construção de ações cooperadas e articuladas entre distintos segmentos – Estado, sociedade, mercado – para a promoção do desenvolvimento rural nos territórios, alguns autores defendem que tal concertação não pode ser definida a priori, para todo e qualquer tipo de território (BONNAL; DELGADO; CAZELLA; 2011; DELGADO; LEITE, 2011; LEITE; KATO; ZIMMERMANN, 2009).

Tal argumento guarda relação com a definição de território como resultado de um processo de construção, da organização dos atores, da qualidade político-institucional, do histórico dos fenômenos de ordem coletiva que configuram as práticas concretas e as relações sociais estabelecidas (MADOERY, 1999).

Por isso, é preciso ter cuidado ao defender a ampliação e a incorporação de um leque mais amplo de atores sociais na construção de ações de desenvolvimento territorial, com a inclusão tanto do segmento do mercado quanto dos representantes da sociedade civil, sobretudo aqueles tradicionalmente excluídos do processo decisório. Isso porque os processos políticos constroem campos hegemônicos e torna-se quase impossível construir propostas

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territoriais consensuais com a inserção de atores que possuem interesses tão divergentes (DELGADO; LEITE, 2011; LEITE; KATO; ZIMMERMANN, 2009).

(...) Dar visibilidade a atores mais vulneráveis para os quais se espera um acesso ao conjunto de políticas (e recursos) é bem diferente de atribuir espaços mais significativos a um grupo de atores historicamente caracterizados por posturas conservadoras quanto às esferas de governança democrática e cuja atuação tenha se dado primordialmente na base de concentração de ativos (políticos, econômicos, fundiários) (DELGADO; LEITE, 2011, p. 105).

Bonnal, Delgado e Cazella (2011) chamam a atenção para uma situação em que o processo de ação social e seus resultados são conflitivos e questionáveis, a interação entre as forças do Estado, mercado e sociedade dependerá das características dos agentes coletivos representativos de cada território e de sua força política para influenciar as políticas territoriais. “Ou seja, a institucionalidade e as dinâmicas territoriais vão depender das estruturas de poder existentes no território e da força política e da capacidade de construir coalizões, dentro e fora destes” (BONNAL; DELGADO; CAZELLA, 2011, p. 52).

Isso porque o território é resultado de um processo de territorialização entendido como o lugar construído pelo homem para a vida em sociedade, seja no campo ou na cidade. O homem territorializa-se e, assim, constrói seu lugar de vida. As relações construídas no território são denominadas territorialidade e formam a vida de cada pessoa ou grupo social num determinado espaço geográfico (SAQUET, 2006).

No meio rural, por exemplo, processos de territorialização também foram construídos por agricultores familiares, donos dos meios de produção e com baixo nível tecnológico para a produção agropecuária. Ao longo desse processo foram e ainda são subordinados e explorados pelos agentes do capital na dinâmica de compra e venda de mercadorias. Entende- se que os processos de territorialização, sua heterogeneidade e complexidade, contribuem para subsidiar a elaboração de projetos de desenvolvimento e a identificação daqueles atores que possuem territorializações distintas, como é o caso do agricultor familiar e do agronegócio (SAQUET, 2006).

Isso quer dizer que a formação do território é fruto de um processo de territorializações configuradas por relações econômicas, políticas e culturais, externas e internas que existem na sociedade. Tais relações são caracterizadas como relações de poder, de dominação, presentes em uma dinâmica de controle e submissão de recursos, pessoas, materiais em espaços rurais e urbanos (SAQUET, 2006).

Como conclui Saquet (2006):

É esta dinâmica territorial, constituída por forças econômicas, políticas e culturais, pela exclusão de muitas pessoas, pela concentração de terra e de riqueza, enfim, pela dominação social, que impõe alguns limites e dificuldades à atuação em projetos alternativos de desenvolvimento no espaço agrário, voltados aos produtores agropecuários familiares (p. 76).

Em todos os territórios, as esferas do Estado, do mercado e da sociedade civil estarão presentes, porém a combinação entre estes grupos se distinguirá quanto aos interesses e às expectativas, que podem ser maiores ou menores, sobre a importância de participarem da institucionalidade territorial, o que reflete uma forma singular de relação em cada arranjo institucional (BONNAL; DELGADO; CAZELLA, 2011).

Esta posição adquire relevância quando o enfoque da política de desenvolvimento territorial consiste na redução das desigualdades sociais e da pobreza no meio rural, como no

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caso brasileiro do PTC. Nesta política pública a abordagem territorial visa atender um público específico, composto principalmente por agricultores familiares, assentados de reforma agrária e populações tradicionais, com o propósito de apoiar o desenvolvimento rural em áreas mais vulneráveis (BONNAL; DELGADO; CAZELLA, 2011; DELGADO; LEITE, 2011).

O recorte institucional prioritário para o segmento da agricultura familiar delimita um espaço identitário desse público e coloca em questão a participação de outros segmentos na construção de ações de desenvolvimento territorial, como é o caso das instituições ligadas aos interesses das atividades não agrícolas e do segmento empresarial, ainda que o envolvimento deste último seja polêmico e conflituoso (LEITE; KATO; ZIMMERMANN, 2009).

Desse modo, é importante destacar que à medida que se amplia a diversidade de atores sociais envolvidos na discussão do território, a tendência é a ampliação também da quantidade e da profundidade dos conflitos. Entretanto, é importante considerar que os conflitos são constituintes e inerentes a processos de ampliação dos canais de participação na elaboração e operacionalização das políticas públicas, o que demonstra ser mais latente numa política de recorte territorial (LEITE; KATO; ZIMMERMANN, 2009).

É evidente que a combinação entre Estado, mercado e sociedade no âmbito de uma esfera pública decisória será influenciada pelo caráter das políticas públicas de desenvolvimento territorial, sendo explicada por Bonnal, Delgado e Cazella (2011) a partir de três pontos fundamentais:

(1) Em primeiro lugar porque a importância de cada uma das esferas é desigual nos diferentes territórios. Em alguns deles, a sociedade civil se torna mais influente e tem um envolvimento histórico com a abordagem territorial; em outros, a presença dos segmentos empresariais é reduzida, e há situações em que as ações do poder público encontram-se fragmentadas;

(2) Em segundo lugar, o processo de decisão política e o envolvimento dos diferentes grupos sociais – Estado, mercado e sociedade – nas instâncias de participação sofrem impacto do tipo de ações que os programas de desenvolvimento territorial buscam implementar;

(3) E por último, a combinação destas três esferas em arranjos institucionais de participação pode ser dificultada e até inviabilizada pela experiência de agudos conflitos políticos, principalmente entre os segmentos do mercado e da sociedade civil, em questões como: constituição de mercados; apropriação de terras; trajetórias antagônicas de desenvolvimento rural. Como resume os autores:

(...) Em casos como esses, a própria governança territorial é posta em xeque e a combinação das três esferas na institucionalidade territorial pode ser inviabilizada, os resultados dependendo ou da capacidade dos atores do Estado de administrarem os conflitos ou de sua decisão de assumirem a posição e os interesses de um dos lados da disputa (BONNAL; DELGADO; CAZELLA, 2011, p. 54).

Os estudos realizados por Zani (2010) e Leite, Kato e Zimmermann (2009) demonstram as implicações do envolvimento dos representantes do mercado, em especial do empresariado no âmbito de uma institucionalidade participativa para a construção da política pública de desenvolvimento territorial rural. Em ambos os estudos a ausência deste segmento no processo de discussão e tomada de decisão ocorre ou porque se mostravam menos mobilizados e organizados, ou porque eram percebidos pelos representantes da agricultura familiar como não “alinhados” aos objetivos da política de desenvolvimento territorial rural.

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A maioria das organizações da sociedade civil entrevistadas rechaçou contundentemente a inclusão dos representantes dos empresários, seja sindicato patronal, FIRJAN, ou mesmo SEBRAE e associações comerciais, no colegiado territorial, intitulado como “Fórum da Agricultura Familiar” (...). As justificativas para a recusa foram de cunho social, ilustradas por diferenças de linguagem ou de vestimenta, típicas de comunidades em que prevalece a desigualdade social e, principalmente, de cunho político, referentes às lutas do campo e da agricultura familiar (ZANI, 2010, p. 156- 57).

Outro ponto levantado por Zani (2010) é a inserção dos empresários em outros espaços de participação no meio urbano, como fóruns ou conselhos municipais de políticas públicas e seu total desconhecimento sobre os programas de desenvolvimento na área rural, em especial, o PTC.

Assim, deve-se ter cautela ao incorporar o segmento empresarial no contexto de programas de desenvolvimento territorial para o meio rural, pelos riscos que pode representar. Dentre eles, a assimetria de poder, refletida na diferença de recursos que podem ser mobilizados pelos empresários em relação aos representantes das associações e movimentos sociais no campo, bem como distinções de valores, cultura e mesmo linguajar (ZANI, 2010).

Desta forma, pode-se dizer que a atuação coletiva dos diferentes atores sociais existentes no âmbito de esferas públicas para a promoção do desenvolvimento territorial está associada: (1) aos interesses que justificam uma atuação territorial; (2) à capacidade de liderança legitimada na organização da institucionalidade territorial, que guarda relação com as características históricas, políticas, culturais e socioeconômicas do território; (3) à formulação de propostas para a promoção do desenvolvimento territorial rural que servirá para construir uma coalizão para a constituição de projetos territoriais (BONNAL; DELGADO; CAZELLA, 2011, p. 56).

Além disso, para o fortalecimento da gestão social em esferas públicas no âmbito desta nova perspectiva territorial do desenvolvimento torna-se necessário, primeiramente, que haja o reconhecimento pelo governo destes espaços como instâncias de planejamento, execução e avaliação das políticas públicas. Segundo, deve-se assegurar o funcionamento permanente e a capacitação dos seus representantes, o que confere maior legitimidade a estes espaços, bem como qualidade nas ações a serem implementadas. Terceiro, as bases sociais precisam ser mobilizadas a reconhecerem e participarem destes espaços. O grande desafio é transformar estas instâncias em espaços visíveis para os projetos e ações que são discutidos nas esferas locais e regionais (LEITE, 2010).

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Devido à discussão de três perspectivas teóricas em um mesmo capítulo – desenvolvimentismo, novo-desenvolvimentismo e a abordagem territorial do desenvolvimento rural –, torna-se necessário pontuar algumas considerações que expressam um esforço analítico de relação entre elas. Para tanto, considera-se a redação em tópicos como melhor forma de organização das ideias e dos pontos de reflexão que vão ao encontro do objetivo deste estudo:

(1) O novo-desenvolvimentismo pode ser considerado uma perspectiva em construção, assim como a abordagem territorial do desenvolvimento, justificada pelo caráter recente de ambas as abordagens. No caso do objetivo deste estudo, dois aspectos oriundos das propostas tecidas pelo novo-desenvolvimentismo merecem ser destacados: o primeiro diz respeito à retomada da discussão sobre a importância do papel do Estado em estabelecer um projeto político de desenvolvimento para o país que associe as dimensões econômica e social; o segundo, como desdobramento desse primeiro aspecto, diz respeito à importância dada a cidadania na garantia de direitos sociais de caráter universal e redistributivo, e também no

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fortalecimento da democracia por meio do reconhecimento de canais de participação no exercício do controle social e no processo de tomada de decisão.

(2) No bojo dessa discussão sobre o fortalecimento do papel do Estado na construção de uma estratégia nacional de desenvolvimento tem-se a emergência recente na América Latina de uma nova visão de desenvolvimento para o mundo rural que associa a espacialidade do território com a finalidade de acelerar a redução da pobreza e promover transformações econômicas, sociais, culturais, político-institucionais.

(3) A abordagem territorial do desenvolvimento rural, ao considerar o território como uma construção social, insere a participação dos atores sociais como um dos componentes para a constituição de ações cooperadas e pactuadas de desenvolvimento rural. Para tanto, a existência de esferas públicas decisórias deve ser considerada, pois possibilita a participação da sociedade na deliberação de ações de desenvolvimento que incidirão sobre o território;

(4) A gestão social como prática a ser privilegiada nas esferas públicas de caráter territorial guarda relação com a finalidade das políticas de desenvolvimento rural e com as dinâmicas – políticas, socioeconômicas, culturais e históricas – predominantes nos territórios. Sendo os espaços elegidos pelos programas governamentais aqueles mais empobrecidos e vulneráveis em termos de direitos sociais, consequentemente, o objetivo central será a redução da pobreza rural e, com isso, o público participante das esferas públicas deverá priorizar aquele segmento mais fragilizado do meio rural, isto é, a agricultura familiar.

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