Nos países em que o Estado é relativamente fraco, como na Guatemala (ver Boxe 5.1), é co- mum os interesses das empresas dominarem o processo de formulação de políticas. Embora seja importante fomentar Estados fortes, que possam conter o poder das elites empresariais, é irrealista tentar manter os interesses comerciais fora da elaboração de políticas. É provável que o fechamento de alguns canais formais de participação leve ao surgimento de outros, menos transparentes, para dar vazão a essa influência. Assim, do ponto de vista das políti- cas, o desafio não é eliminar a influência das empresas, mas sim canalizá-la de tal maneira que contribua para a consecução de bons resultados de políticas.
Várias condições podem contribuir para o aprimoramento das políticas:
Maior transparência. As empresas são estimuladas a assumir posições mais voltadas para
o interesse público quando o processo de formulação de políticas é mais transparente. A transparência é estimulada pela cobertura dos meios de comunicação, pela representação formal das empresas por meio de canais como associações ou conselhos de políticas, pela di- vulgação de doações políticas e pela abertura geral do processo de formulação de políticas .
Quadro 5.3 Intensidade da participação das empresas segundo o alcance dos benefícios e a rapidez de implementação
Alcance dos benefícios
Rapidez de
implementação Restrito Amplo
Rápida Privatização Desregulamentação Eliminação de brechas e
isenções fiscais específicas
Mudanças uniformes na tributação, pensões ou tarifas Descentralização fiscal Demorada Regulamentação setorial
(serviços de utilidade pública, como energia e
telecomunicações)
Reforma administrativa Política educacional Acordos comerciais Nota: As partes sombreadas indicam uma participação mais intensa das empresas. Fonte: Schneider (2005).
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Compromissos de mais longo prazo entre os formuladores de políticas e as em- presas. Dois tipos de participação das empresas favorecem compromissos mais longos. A
primeira é a representação das empresas em conselhos de políticas. Se representantes de em- presas e formuladores de políticas têm repetidas interações nessas arenas, recebem incenti- vos para construir boas reputações e honrar acordos feitos no conselho de políticas. Em con- trapartida, se souberem que não voltarão a reunir-se para negociar, são maiores os incenti- vos de descumprimento, e quaisquer compromissos intertemporais assumidos terão menor credibilidade.
Boxe 5.1 O poder das empresas: o caso da Guatemala
O setor privado influi sobre a formulação de políticas em toda a América Latina, porém em nenhum lugar com tanta intensidade como na Guatemala. Sua influência eviden- cia não apenas a força do setor privado, mas também a relativa debilidade das outras instituições do país. As entidades comerciais da Guatemala demonstraram ter força para alterar o rumo de importantes políticas econômicas, como a política de tributa- ção (ver Capítulo 8).
O poder de influência das empresas guatemaltecas no processo de formulação de políticas reside no fato de esse ser o setor mais bem organizado do país, desde a época do colonialismo, quando o poder estava nas mãos dos grandes fazendeiros e comerciantes. A eficácia do setor privado da Guatemala contrasta com as limitações de outros setores organizados da sociedade e do próprio Estado. Sindicatos, movi- mentos camponeses e indígenas, servidores públicos, acadêmicos e parcela signifi- cativa do restante da sociedade tiveram influência limitada ao longo de boa parte da história moderna da Guatemala.
Os partidos políticos do país têm forte carência de plataformas programáticas e de clareza de alinhamentos ideológicos e estratégicos. Assim, a Guatemala ficou na 13ª posição, entre 17 países, quanto à força das filiações dos eleitores a partidos polí- ticos, segundo a pesquisa do Latinobarómetro de 2003, e em 13º lugar, entre 18 paí- ses, no quesito percepção da legitimidade dos partidos políticos, na pesquisa de 2004, que incluiu a República Dominicana. A Guatemala ocupa a última posição no ín- dice geral de institucionalização partidária (ver Capítulo 3).
A burocracia e o serviço civil da Guatemala dispõem de competências limitadas e são suscetíveis às pressões de grupos de interesses específicos, o que abre o cami- nho para que grupos empresariais interfiram na elaboração de políticas durante a fase de execução (ver Capítulo 4).
Fica evidente que o setor privado é o ator predominante na arena de políticas pú- blicas da Guatemala, não apenas por causa de suas forças, mas também em função
da influência limitada dos outros atores.
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De modo semelhante, as redes de políticas duradouras facilitam o intercâmbio de infor- mações e ajudam os membros a criar confiança. Interações reiteradas e positivas geram ex- pectativas de que uma solução razoável será encontrada quando surgirem problemas ou conflitos. Contudo, se essas redes não forem inclusivas e transparentes, podem ocasionar favoritismo para seus integrantes, em detrimento dos que não sejam membros.
Por fim, quando os Estados incorporam associações empresariais ao processo decisório e de execução das políticas, pode haver um estímulo ao empresariado para que faça investi- mentos na formação de sua capacidade institucional, promovendo assim uma capacidade coletiva de mais longo prazo para a intermediação, o que pode contrabalançar a tendência a acordos às escondidas em favor próprio e outras combinações particulares.
Se o Estado e a sociedade puderem eliminar algumas oportunidades de participação das empresas com interesses menores (como restringir o lobby na fase de execução e reduzir a corrupção) e abrir oportunidades para ações inclusivas (como o estímulo a associações dedi- cadas ao interesse público), a qualidade das políticas tende a aumentar.