À primeira vista, o panorama das políticas tributárias na América Latina é pouco alentador. As receitas tributárias do típico governo central latino-americano alcançaram 13,2% do pro- duto interno bruto (PIB), em média, nos primeiros anos do atual decênio, o que representou uma queda em relação à média de 14% no fim da década de 1980 e menos de metade da mé- dia corrente de 30% nos países desenvolvidos. Somente al- guns poucos países na região — Brasil, Bolívia e República Do- minicana – conseguiram elevar a arrecadação tributária em mais de três pontos percentuais do PIB no decorrer daquele período. Entretanto, essa avaliação superficial mostra-se equi- vocada. Essa aparente estagnação fiscal oculta mudanças mui- to profundas que os países tiveram de fazer em seus regimes tributários para reagir à globalização.
Em face dos desafios da globalização, a política tributária tem sido uma área muito ativa de reforma. Todos os países lati- no-americanos empreenderam importantes reformas nessa área desde 1990 — uma média de 4,2 reformas desse tipo na re- gião — e 11 deles renovaram inteiramente seu sistema tributário no período. Os impostos so- bre as receitas de pessoas jurídicas e físicas elevaram-se de 2,7% do PIB, na década de 1980, para 3,9% atualmente, embora permaneçam muito baixos em comparação com as médias no Certas características es-
pecíficas das políticas tri- butárias ajudam bastante a explicar as peculiaridades dos sistemas tributários adotados em cada país.
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resto do mundo ou nos países desenvolvidos (12% do PIB). A perda de arrecadação decorrente da redução das tarifas de importação foi, em grande parte, compensada pelas receitas geradas pelo imposto sobre valor adicionado (IVA), que, adotado na maioria dos países entre meados da década de 1980 e meados da década de 1990, gera hoje mais de um terço (37%) de todas as receitas fiscais dos governos centrais na região: o equivalente, em média, a 5,5% do PIB.
Em vista desse surto de atividade, por que as políticas adotadas têm, muitas vezes, dei- xado a desejar? Embora a formulação das políticas tributárias ocorra no quadro do processo de formulação de políticas mais amplo (“global”) de cada país, características específicas dessas políticas restringem as possibilidades de reformá-las. Tais restrições ajudam muito a explicar as peculiaridades das políticas tributárias que são discutidas, aprovadas e, final- mente, executadas e cumpridas.
Entre as principais características das políticas tributárias, quatro se revestem de especial importância. Primeiro, os impostos têm efeitos profundos em toda a economia. Isso signifi- ca que muitos atores participarão do processo de formulação da política. Se julgarem que seus interesses serão afetados direta ou imediatamente, é de esperar que eles se envolvam in- tensamente no processo. Por conseguinte, a formulação de políticas tributárias tende a con- tar com grande número de atores.
Segundo, a tributação está sujeita a problemas típicos de um fundo comum. Ou seja, a tri- butação pode ser vista como um jogo no qual cada jogador ganha ou perde de acordo com sua capacidade de tirar de um fundo comum de recursos mais do que contribui para ele. Cada pes- soa tem incentivos para minimizar suas contribuições para o fundo comum, por exemplo, conseguindo ser isentado do pagamento de impostos ou tirando partido de uma brecha legal para pagar menos do que os outros. Cada pessoa tem também incentivos para extrair do fun- do o máximo possível, seja pela vinculação de certos impostos a finalidades específicas, seja pela alocação de um percentual do fundo comum de impostos para fins ou regiões específicos de sua preferência, como acontece na Argentina, no Brasil ou na Colômbia.
Terceiro, a execução eficaz das políticas tributárias está intimamente ligada à capacida- de do órgão de administração tributária. A experiência, os recursos, a capacidade adminis- trativa e até mesmo as preferências e preconceitos dos administradores tributários determi- nam aquilo que é posto em prática. Assim, como muitas vezes se diz, “nos países em desen- volvimento, a administração fiscal é a política fiscal”.
Quarto, depois que os sistemas tributários são estruturados de uma dada maneira, é mui- to difícil mudá-los. No jargão dos cientistas sociais, eles dependem da trajetória percorrida. O que torna tão difícil aperfeiçoar os sistemas tributários? Em princípio, qualquer problema de fundo comum pode ser solucionado por meio de um acordo de cooperação entre os parti- cipantes — desde que os custos e a incerteza da negociação sejam baixos quando compara- dos com os benefícios esperados, e desde que se possam criar mecanismos de controle desti- nados a evitar comportamento oportunístico e a assegurar o cumprimento do acordo.
Infelizmente, por diversas razões, é raro que essas condições estejam presentes em ques- tões de impostos. Fundamentalmente, como o poder econômico mostra-se muito concen- trado e as elites poderosas têm condições de influenciar o sistema político por diversos meios, essas elites tendem a estar protegidas dos caprichos do sistema político: freqüentemente os contribuintes mais ricos conseguem evitar reformas que os afetem negativamente. Esse ar-
gumento pode ser chamado de “hipótese da resistência das elites”.2
Para complicar a situação, não é fácil predizer os efeitos distributivos e sobre a arrecadação das mudanças estruturais no sistema tributário. Como muitos países latino-americanos enfren-
2Para uma breve resenha dos trabalhos sobre essa hipótese, ver Melo (2004).
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tam uma precária situação fiscal, as autoridades tributárias preferem, muitas vezes, desistir de reformas profundas devido à incerteza quanto à arrecadação tributária em curto e médio pra- zos, mesmo quando acreditam nos benefícios da reforma no longo prazo. Os administradores tributários são, intrinsecamente, muito conservadores, como indica a máxima “Impostos bons são os impostos antigos”. Essa explicação pode ser chamada de “hipótese da incerteza”.
Além disso, se um país se encontra em um momento de instabilidade ou polarização política, um governo ou um partido político no poder pode preferir não levar adiante uma reforma que torne o sistema fiscal mais eficiente e produtivo por temer que os custos políti- cos da reforma venham a recair sobre o próprio governo ou partido, e os benefícios sejam
aproveitados pelo governo seguinte. Esse é o argumento estratégico.3
Por fim, há o argumento da coerção, segundo o qual as reformas que aumentam o bem-estar só podem ser executadas se for possível adotar uma “tecnologia de fazer valer regras” para assegurar o cumprimento da lei e punir os infratores. A superioridade da aquiescência vo- luntária sobre a punição acha-se bem documentada nos trabalhos sobre o cumprimento das obrigações tributárias. Entretanto, uma cultura de aquiescência voluntária é difícil de construir e fácil de destruir, pois repousa na confiança nas instituições públicas, na legitimidade dos polí- ticos que exercem o poder e na convicção de que há justiça, transparência e reciprocidade na ar- recadação e no uso de receitas públicas. Na ausência de tal cultura, faz-se necessário algum me- canismo de controle externo que facilite uma reforma efetiva. O FMI tem desempenhado esse papel em alguns países: a possibilidade de reforma fiscal é maior durante um programa de ajus-
te fiscal empreendido no contexto de um acordo de empréstimo do FMI.4Não se sabe muito
bem a razão, mas isso pode ter alguma coisa a ver com a maior coerência das políticas tributá- rias, o controle sobre os gastos, ou simplesmente pode ser que o FMI afaste do governo os custos políticos. Uma administração tributária eficaz e transparente também pode ser vista como um mecanismo adicional de cumprimento, como veremos a seguir.