A institucionalização do conhecimento no processo de formulação de políticas em uma de- mocracia não é fácil. Há uma tensão implícita entre dois tipos diferentes de enfoque para a formulação de políticas que, em termos simplificados, podem ser chamados de racionalida- de técnica e racionalidade política. A racionalidade técnica enfatiza o uso de métodos cien- tíficos de análise na seleção de políticas eficientes do ponto de vista de algum(ns) aspecto(s) dos resultados esperados. A racionalidade política dá ênfase ao conteúdo ideológico das po- líticas e ao efeito que determinadas escolhas de políticas têm sobre o apoio político para o governo e o partido governista.
É prejudicial para um sistema político concentrar-se em um ou em outro. Quando as decisões são tomadas tão-somente de acordo com considerações políticas, há o risco de que as políticas públicas não atendam às necessidades dos cidadãos da melhor forma. O custo pode ser o sacrifício do longo prazo em favor do curto prazo, dependência exagerada da opi- nião pública e atenção desproporcional aos segmentos da população detentores do maior poder ou mais bem representados no processo político.
Por outro lado, a estrita confiança na racionalidade técnica apresenta seus próprios pro- blemas. Por exemplo, em vários países, na década de 1990, as mais importantes responsabi- lidades relativas à elaboração de políticas, em especial de políticas econômicas, foram dele- gadas a um núcleo de tecnocratas durante um período de ajuste e reformas estruturais. Essa
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delegação da tomada de decisões a tecnocratas gerou algumas dificuldades. O baixo grau de legitimidade das políticas adotadas dessa maneira comprometeu sua sustentabilidade e, em alguns casos, limitou a possibilidade de expansão do processo de reformas a novas áreas. Os resultados das presidências de Carlos Menem, na Argentina, e de Alberto Fujimori, no Peru, ressaltam os custos em potencial desse enfoque. De modo semelhante, o descrédito da pri- vatização aos olhos do público, a despeito de evidências empíricas de seus resultados positi- vos, constitui outro exemplo dos custos decorrentes da ausência de um consenso político em apoio às reformas.
O necessário em um processo de formulação de políticas eficaz e democrático não é uma ênfase exclusiva em um tipo de conhecimento ou no outro, mas uma combinação de ambos. Tal combinação pode proporcionar perspectivas distintas e necessárias, além de promover diferentes combinações de incentivos e preferências.
No entanto, vincular ambos os tipos de lógica no processo de formulação de políticas de um sistema democrático não é simples. Exige um elevado grau de maturidade institucional. Até recentemente, na América Latina, o Poder Executivo tendia a delegar sua competência de- cisória a tecnocratas independentes, seja em regimes autocráticos, que retiravam a maioria das decisões do domínio do debate público, seja em regimes altamente presidencialistas, que isolavam e protegiam os tecnocratas do jogo político. Esse enfoque não apenas cria o risco de marginalização de outras perspectivas técnicas, mas também deixa de legitimar as políticas entre a população, o que, em um sistema democrático, dificulta sua sustentação.
Em anos recentes, alguns países mantiveram a separação das esferas de conhecimento técnico e político. Ao mesmo tempo, surgiu um novo padrão, em que os atores com especia- lização em políticas (“os atores do conhecimento”) estão se integrando ao processo político. Assim, o processo decisório está se tornando mais inclusivo. O papel do conhecimento também está sendo ampliado e estendido, à medida que se democratiza: está sendo retirado
Quadro 5.7 Presença de atores do conhecimento em uma amostra de países
Atores Argentina Brasil Chile Colômbia México Peru Venezuela
Unidades de avaliação e análise política
Ausentes Estáveis Estáveis Algumas Fracas Ausentes Ausentes
Unidades de assessoramento legislativo
Ausentes Estáveis Algumas Ausentes Ausentes Ausentes Ausentes
Instituições de partidos políticos
Fracas Fracas Estáveis Ausentes Ausentes Ausentes Ausentes
Centros de estudos
Alguns Alguns Alguns Alguns Alguns Fracos Fracos
ONGs Estáveis Estáveis Estáveis Algumas Algumas Algumas Algumas
Nota: Ausentes: ausentes ou quase inexistentes
Fracos: pequena quantidade e competência técnica reduzida ou deficiente Alguns: certa competência bem estabelecida
Estáveis: competências bem estabelecidas e estáveis Fonte: Santiso e Whitehead (2005).
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dos corredores da burocracia ou das salas de reunião de especialistas internacionais e expos- to à opinião pública.
Um exemplo da vinculação construtiva entre os enfoques técnico e político da formu- lação de políticas encontra-se, no Brasil, na mudança progressiva das relações entre os pode- res Executivo e Legislativo com base no desenvolvimento da transparência no processo decisório e das competências técnicas do Congresso por meio do fortalecimento das asses- sorias parlamentares. Essa nova dinâmica é exemplificada pelo processo de preparação da Lei de Responsabilidade Fiscal. O aperfeiçoamento da qualidade técnica do trabalho da le- gislatura, aliado à ampliação da responsabilidade decisória do Executivo, logrou os ajustes políticos necessários à aprovação da lei e contribuiu com soluções técnicas que aumentaram sua eficiência. O processo também incentivou os meios de comunicação a proporcionar uma cobertura tecnicamente mais bem informada do processo de formulação e adoção de políticas. Trata-se de um exemplo de como o enriquecimento do processo decisório por meio da participação do Poder Executivo, da legislatura e da população em geral não precisa ocorrer às expensas da racionalidade técnica das soluções.
Outro exemplo foi a resposta do Chile aos casos de corrupção que vieram a público no início de 2003. Dentro de poucos meses da celebração de um pacto político entre todos os partidos políticos com representação no Congresso, foi adotado um pacote de reformas polí- ticas e institucionais que pôs fim à crise engendrada pelas revelações de corrupção e acarretou profundas mudanças nas instituições políticas e administrativas. Uma dessas reformas foi a criação do Sistema de Alta Administração Pública (Alta Dirección Pública), responsável por um processo seletivo meritocrático para o preenchimento de 735 cargos gerenciais que, ante- riormente, eram ocupados segundo critérios inteiramente discricionários. O processo é super- visionado por um conselho cujos membros são eleitos por maioria de quatro sétimos do Sena- do. O aspecto interessante dessa reforma é que ela foi possível, primeiro, em virtude de uma combinação de senso de oportunidade e consenso político e, segundo, graças à disponibili- dade de conhecimento acumulado em institutos e centros de estudos vinculados a partidos políticos e universidades, que haviam trabalhado em diversas propostas com muitos elemen- tos em comum. Tendo como pano de fundo esse acervo de conhecimento, a reforma pôde ser negociada, adotada e implementada com rapidez e eficiência.
Como mostram esses exemplos, é necessário criar um ambiente de elaboração de políti- cas em que a racionalidade técnica seja politizada, e em que a racionalidade política adquira viés mais técnico, enfraquecendo, assim, as barreiras tradicionais que as separam. O resulta- do será uma formulação de políticas que transcorrerá com maior abertura e equilíbrio, au- mentando as chances de rejeição de “soluções mágicas” e de receitas universais de políticas. Talvez essas mudanças produzam na região uma tendência a enfoques mais experimentais e gradativos, em que diversas combinações heterodoxas de políticas e instituições possam mostrar-se eficazes.
Em suma, a institucionalização da racionalidade não equivale à imposição de uma solução única, mas à manutenção das políticas num âmbito básico de objetividade e razão. Para tanto, é essencial o desenvolvimento de atores do conhecimento e a instauração de canais instituciona- lizados que permitam a incorporação da especialidade técnica aos processo de formulação de políticas, com o respaldo de um mandato definido e de forma clara e transparente.