Uma análise da burocracia implica uma análise do emprego público, seu principal elemen- to, que possui a um só tempo dimensões quantitativa e qualitativa. A dimensão qualitativa é a mais relevante para a compreensão da competência e da eficácia da burocracia. Portanto, este estudo não dedica muita atenção à análise de indicadores quantitativos da burocracia, muito embora as evidências apresentadas abaixo indiquem que o tamanho e a qualidade da burocracia não têm grande correlação entre si.
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A abordagem qualitativa exa- mina as burocracias em termos dos atributos institucionais necessários para desempenhar as funções regu- lamentares a elas atribuídas em uma democracia representativa. Pa- ra a realização dessa análise, este es- tudo utiliza os dados, índices e con- clusões de um estudo diagnóstico institucional do serviço civil feito
em 18 países da região.8
O nível de autonomia da bu- rocracia pode ser medido por meio do índice de mérito (Figura 4.2), que avalia o grau de garantias efe- tivas de profissionalismo no servi- ço civil e o grau de proteção efeti- va dos funcionários públicos con- tra arbitrariedades, politização e
busca de vantagens pessoais.9
É possível identificar três grupos de países. Os países com os melhores resultados — Bra- sil, Chile e Costa Rica — apresentaram índices entre 55 e 90 (de 100), o que evidenciou a aceitação generalizada dos princípios de mérito em decisões relativas a contratação, promo- ção e demissão de funcionários públicos. Um grupo intermediário de países, com índices entre 30 e 55, abrange Argentina, Colômbia, México, Uruguai e Venezuela. As práticas com base no mérito coexistem com tradições de favoritismo político. Um terceiro grupo de paí- ses, composto por Bolívia, Paraguai, República Dominicana, Peru, Equador e todos os países da América Central, exceto a Costa Rica, registraram índices abaixo de 30, prova de forte po- litização das decisões de contratação, promoção e demissão.
Para cumprir funções essenciais na elaboração e execução de políticas públicas, a buro- cracia também requer competências e incentivos técnicos adequados para um bom desem- penho. O índice de capacidade funcional (Figura 4.3), que estima as características dos siste- mas de remuneração salarial e dos sistemas de avaliação do desempenho dos funcionários
públicos,10é uma boa aproximação dessas características.
Brasil e Chile destacam-se, com índices próximos a 60, em uma escala de 0 a 100. Suas pontuações refletem sistemas racionais de gestão salarial, com relativa eqüidade interna e processos para melhorar a competitividade salarial, bem como processos de avaliação que co- meçam a associar o desempenho individual ao desempenho coletivo e institucional. O próxi-
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
: Baseado em informações extraídas de estudos comparativos dos sistemas de serviço civil de 18 países latino-americanos realizados como parte da Rede de Gestão e Transparência de Políticas Públicas do BID.
Fonte Brasil Chile Costa Rica Uruguai Argentina Colômbia México Venezuela Bolívia Paraguai República Dominicana Guatemala Peru Equador Honduras Nicarágua El Salvador Panamá
FIGURA 4.2 Índice de mérito burocrático
8Estudos comparativos dos sistemas de serviço civil de 18 países da América Latina, realizados como
parte do Diálogo Regional de Políticas do BID sobre Gestão e Transparência das Políticas Públicas.
9
O índice de mérito burocrático (Figura 4.2) e o índice de capacidade funcional burocrática (Figura 4.3) foram criados no âmbito do trabalho do Diálogo Regional de Políticas do Banco sobre Gestão e Transpa- rência das Políticas Públicas. Elaborou-se um quadro analítico com critérios detalhados para avaliar essas variáveis, e uma equipe de consultores aplicou-o a esses países. Os relatórios nacionais e os índices resul- tantes foram examinados para que fossem consistentes com o quadro analítico e remetidos aos represen- tantes dos países para observações e comentários. Para obter informações adicionais, ver o Apêndice.
10Ver o Apêndice.
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mo grupo de países, com índices entre 35 e 50, inclui Costa Rica, Colômbia, Argentina, Uruguai, México e Venezuela. Esses países passaram pelo processo de racio- nalização do sistema salarial, muito embora a desigualdade in- terna continue a existir e proble- mas de competitividade salarial persistam em níveis gerenciais. O grupo com os piores resulta- dos possui índices entre 10 e 25, e é composto por República Do- minicana, Equador, Bolívia, El Salvador, Guatemala, Nicará- gua, Peru, Panamá, Paraguai e Honduras. Esses países caracte- rizam-se pela diversidade de cri- térios de remuneração, falta de informações sobre remunera- ção, altos níveis de desigualdade e ausência de avaliação do desempenho.
Considerando-se os dois índices conjuntamente, os países analisados podem ser agru- pados em três níveis de desenvolvimento burocrático. O primeiro grupo possui burocracias com apenas o nível mínimo de desenvolvimento, em que o sistema de serviço civil não é ca- paz de garantir a atração e a retenção de pessoal competente e carece dos mecanismos ge- renciais necessários à promoção do desempenho eficiente por parte dos servidores públicos. Nesse grupo estão os países com as mais baixas pontuações nos dois índices: Panamá, El Sal- vador, Nicarágua, Honduras, Peru, Guatemala, Equador, República Dominicana, Paraguai e Bolívia. O segundo grupo dispõe de sistemas de serviço civil razoavelmente bem estrutura- dos, mas que ainda não foram consolidados em termos de garantias de mérito e ferramentas gerenciais que permitam a utilização eficaz das competências. Esse grupo inclui Venezuela, México, Colômbia, Uruguai, Argentina e Costa Rica. Os países do terceiro grupo, Brasil e Chile, destacam-se em ambos os índices e são mais institucionalizados em relação a outros países, apesar de terem diferentes perfis em termos dos sistemas de serviço civil.
A Figura 4.4 estabelece uma relação entre o tamanho e a qualidade da burocracia. Para medir a qualidade, os índices de mérito e capacidade funcional são combinados com um ín-
dice de eficiência para obter um índice agregado do serviço civil.11O tamanho é definido
pela porcentagem da população total empregada no setor público. O resultado sublinha o fato de que quantidade e qualidade têm correlação muito baixa (0,26), já que, entre os paí- ses cujas burocracias são deficientes, algumas são grandes e outras, pequenas.