Com a reeleição de FHC em 1998, a política econômica, baseada no tripé câmbio flutuante, metas de inflação e superávit primário (VIOTTI, 2008, p. 150) continuou praticamente inalterada, o que significava que C&T permaneciam sem mudanças significativas. A única novidade era a substituição de Israel Vargas pelo economista Luiz Carlos Bresser Pereira à frente do MCT. O novo titular da pasta conduziu o Ministério sem grandes sobressaltos até maio de 1999, quando uma entrevista concedida ao Jornal da Ciência deflagrou o processo que resultaria na sua queda.
Perguntado pelo editor do JC, José Monserrat, sobre a necessidade de melhorar a distribuição de recursos, visando o desenvolvimento da C&T nos estados do Nordeste, o ministro foi enfático: "Se você quer investir em ciência no Nordeste, você está colocando capim na frente dos bois. Você vai jogar dinheiro fora". E prosseguiu: "Não é concedendo bolsas de pesquisa, tirando dos competentes e dando aos incompetentes, que a gente muda isso". As reações foram imediatas e, seis meses depois de empossado, Bresser teve de deixar o cargo. Antes de sair, porém, ainda teve tempo de implantar o Currículo Lattes, um banco unificado de dados sobre a comunidade científica, que passou a ser adotado em todo o país.
75 Bresser foi substituído pelo diplomata Ronaldo Mota Sardenberg que, reconhecendo o setor como estratégico, surpreendeu positivamente a comunidade científica ao estabelecer novas diretrizes para o MCT e dar início a uma ampla reforma no sistema nacional de C&T. Além de apoiar diretamente pesquisas de impacto social e econômico, por meio de programas nas áreas de Biotecnologia, Tecnologia da Informação, Nanotecnologia, Materiais Especiais, Pesquisas Espaciais e Energia Nuclear, o novo ministro destacava, pela primeira vez, a Inovação Tecnológica como componente essencial para inserir o Brasil no competitivo cenário internacional. A partir dali, a sigla C&T ganharia um ―I‖, de Inovação, passando a CT&I.
Para Sardenberg, o MCT teria função essencialmente mobilizadora, o que implicava envolver Estado, cientistas e iniciativa privada num Sistema Nacional de Inovação (SNI). Conforme observa Viotti (2008), estava cada vez mais claro que havia sido ingênua a crença na emergência de um forte processo de inovação nas empresas como simples resultado natural do processo de abertura e ampliação dos investimentos estrangeiros, como previa a política de C&T nos anos 1990.
Como conseqüência daquela consciência, a adoção de políticas ativas para promover a inovação passou a assumir crescente importância no debate sobre políticas econômicas, industriais e de C&T. Nesse sentido, a política explícita de C&T foi, além da área social, um campo fértil para experiências de políticas ativas. Um conjunto significativo de importantes e complexas medidas de políticas de C&T foi instituído nesse início da nova fase do desenvolvimento brasileiro (VIOTTI, 2008. In:VELHO; SOUZA-PAULA, 2008, p. 153)
A partir desse novo contexto, a gestão de Sardenberg seria marcada principalmente por ações destinadas a viabilizar a Inovação Tecnológica, cujo conceito ainda era pouco difundido no país. Entre as medidas que viriam a ser adotadas, destacam-se a implantação dos Fundos Setoriais de Ciência e Tecnologia, em 2000; a realização da segunda Conferência Nacional de Ciência e Tecnologia, em 2001; e a publicação, no mesmo ano, do Livro Verde (área de Informática) e do Livro Branco (síntese geral das propostas da Conferência), para a inserção e consolidação definitiva de CT&I na agenda política nacional de longo prazo.
76 Os Fundos Setoriais constituíam instrumentos para financiamento de projetos de Pesquisa, Desenvolvimento e Inovação no País. O objetivo era garantir a ampliação e a estabilidade do volume de recursos para a área de CT&I, com base em duas premissas: 1) apoio ao desenvolvimento e consolidação de parcerias entre universidades e centros de pesquisa, públicos e privados, visando induzir o aumento dos investimentos do setor empresarial em CT&I, e impulsionar o desenvolvimento tecnológico dos setores envolvidos; e, 2) incentivo à geração de conhecimento e inovações que contribuíssem para a solução dos grandes gargalos nacionais. Seus recursos viriam de contribuições incidentes sobre o faturamento de empresas e/ou sobre o resultado da exploração de recursos naturais pertencentes à União.
A ideia de criar os fundos surgiu na esteira do processo de privatização de alguns setores da economia nacional, como exploração de petróleo, telecomunicações, energia elétrica e outros, em resposta à necessidade de aumentar os recursos destinados à CT&I e garantir seu fluxo constante. Conforme observa Gonçalves do Valle (2005), temia-se que esses setores, cujo desempenho havia sido fundamental para o desenvolvimento da C&T nacional quando geridos pelo Estado, sofressem um processo de retração com a desestatização.
O primeiro a ser criado foi o Fundo Setorial do Petróleo e Gás Natural, o CT-Petro, constituído com recursos oriundos de parcela dos royalties da produção de petróleo e gás natural. Anunciado em 1999, esse Fundo era direcionado para o financiamento de programas de pesquisa científica, desenvolvimento tecnológico do setor petrolífero e formação de recursos humanos. De acordo com sua constituição, os recursos seriam destinados a universidades e centros de pesquisa, 40% dos quais devendo ser aplicados em projetos nas regiões Norte e Nordeste.
Em julho de 2000, após tramitarem no Congresso Nacional, foram sancionadas as leis que criaram os fundos de Energia Elétrica, Recursos Hídricos, Transportes, Mineração e Espacial. A ideia era que, em vez de usar todo o dinheiro para comprar tecnologia, se utilizasse parte dele para financiar pesquisas que, no futuro, viessem a diminuir a necessidade de recorrer a esse tipo de expediente. Pelos cálculos do Governo, a nova estratégia garantiria um fluxo anual de R$ 1,2 bilhão para pesquisa científica e tecnológica. Em dezembro do mesmo ano, em artigo publicado no Jornal da Ciência, o secretário
77 executivo do MCT, o economista da Universidade Estadual de Campinas, Carlos Américo Pacheco, um dos principais arquitetos da reforma no sistema de C&T, contextualizava a implantação as novas medidas:
Como é sabido, fatores ligados à economia e à trajetória fiscal do país resultaram em uma grande instabilidade na aplicação de recursos para atividades de fomento à pesquisa e de apoio à infraestrutura das instituições de pesquisa. A ideia dos fundos setoriais constitui uma resposta a este quadro e se caracteriza basicamente pelos seguintes aspectos: busca de estabilidade das fontes de financiamento e modelo transparente de gestão de programas, orientada para resultados. O funcionamento dos fundos ainda permitirá articulação do MCT com outras áreas do Governo, maior interação entre comunidade e setor produtivo e aumento da indução da pesquisa científica e tecnológica (PACHECO, 2000, p. 4)
Até o final de 2001, também seriam criados os fundos de Tecnologia da Informação, Infraestrutura, Agronegócio, Verde-Amarelo, Biotecnologia, Setor Aeronáutico e Telecomunicações, chegando posteriormente a um total de 16 Fundos Setoriais, sendo 14 relativos a setores específicos e dois transversais. Destes, um seria voltado à interação universidade-empresa (FVA - Fundo Verde-Amarelo), enquanto o outro ficaria destinado a apoiar a melhoria da infraestrutura dos Institutos de Ciência e Tecnologia (ICTs). Cada fundo passou a ser administrado por um Comitê Gestor composto por dez integrantes, representando o MCT, a comunidade científica e o setor empresarial. Cada Comitê ficou encarregado de estabelecer diretrizes e ações, que por sua vez dariam origem aos editais e encomendas.
Para Buainain (2003), a concepção, aprovação e implantação dos Fundos Setoriais foi uma obra de engenharia política tão engenhosa quanto complexa. Segundo o autor, o setor privado, já pressionado pela elevada carga tributária, posicionava-se contrário a qualquer iniciativa que implicasse em novos encargos. A solução, construída politicamente no Congresso Nacional, emergiu de um longo processo de convencimento e construção de maioria parlamentar multipartidária baseado em sólida interlocução política e técnica com o MCT. Uma vez estabelecido o consenso sobre a necessidade de mecanismos de promoção da Inovação, a discussão voltou-se para as fontes de financiamento e modo de operação.
No lugar de novos impostos, que se dissipam no fundo comum e cuja alocação é desvinculada da fonte, definiu-se que os fundos seriam financiados por diferentes setores produtivos, com recursos oriundos de diversas fontes, como royalties,
78 compensação financeira, licenças, autorizações etc. Esta forma de financiamento permite reverter parte dos recursos em benefício do desenvolvimento dos setores produtivos que contribuem com os fundos, sendo portanto mais aceitável para as empresas. A visão da Inovação como processo sistêmico e a necessidade de reduzir as desigualdades regionais determinaram que 20% dos recursos fossem destinados a financiar a infraestrutura geral de pesquisa da universidade pública – instituição central do SNI – e que entre 20 e 40% fossem aplicado nas regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste (BUAINAIN, 2003, p. 2)
Embora constituindo um dos pilares da reforma empreendida pelo ministro Sardenberg no sistema nacional de CT&I, os Fundos Setoriais não conseguiram, de imediato, ocupar um espaço claramente definido na política científica e tecnológica do país. Segundo Furtado (2005), como o cenário era caracterizado por aguda recessão econômica, os Fundos acabaram vindo apenas para salvar o estrago causado pelos cortes nos programas tradicionais de apoio à Ciência, não se constituindo, portanto, em aporte novo de recursos, como necessário. Nos anos seguintes, boa parte dos recursos seriam sistematicamente contingenciados, com a justificativa de gerar superávit primário, o que provocaria, novamente, fortes reações da comunidade científica.
Um ano depois da implantação dos Fundos Setoriais, o MCT lançou, em julho de 2001, o livro Ciência, Tecnologia e Inovação: desafio para a sociedade brasileira, que ficaria conhecido como Livro Verde. Coordenado pelo físico Cylon Gonçalves da Silva e pela química Lúcia Carvalho Pinto de Melo, o trabalho traçava um panorama das políticas de C&T e apresentava diretrizes que seriam debatidas, naquele mesmo ano, durante a 2ª Conferência Nacional de Ciência e Tecnologia. O foco, mais uma vez, era a Inovação Tecnológica:
Tecnologia e Inovação foram trazidas no Livro Verde, propositadamente, para a boca de cena. Isto não significa menosprezar a Ciência. A razão desta escolha prende-se à percepção de que o grande desafio, hoje, reside mais na necessidade de incrementar a capacidade de inovar e de transformar conhecimento em riqueza para a sociedade brasileira como um todo, do que no potencial do sistema de C&T brasileiro de gerar novos conhecimentos (SILVA In: BRASIL,2001, p. 16)
Publicado o Livro Verde, o MCT partiu para a realização da 2ª Conferência Nacional de Ciência, Tecnologia e Inovação , em setembro de 2001, na capital federal. Promovido quase vinte anos depois da 1ª Conferência. O evento, que atraiu 1,3 mil pessoas, tinha como pano de fundo o reconhecimento ao fato de que Inovação, Ciência e Tecnologia poderiam contribuir para prover a sociedade com novos e melhores produtos, processos e
79 serviços. Ao final, o balanço era positivo, principalmente porque, após um longo período de exclusão, a sociedade civil finalmente pôde participar de um amplo debate sobre as políticas públicas de CT&I, em encontros regionais e no nacional:
A Conferência Nacional de Ciência, Tecnologia e Inovação representou um marco no processo de planejamento estratégico do setor no País. No evento, estabeleceram-se compromissos entre os principais atores engajados na tarefa de consolidar a ciência, a tecnologia e a Inovação como instrumentos efetivos de mudança do quadro de carências econômicas e sociais do Brasil, tendo como referência as demandas da sociedade e os recursos de que se dispõe para atendê-las. Os debates envolveram o Governo e a comunidade científica e tecnológica, introduziram como novidade o diálogo com outros segmentos da sociedade civil até agora pouco presentes nesse tipo de discussão, especialmente, o empresariado nacional e o chamado terceiro setor do País. Para os agentes envolvidos, foi importante não só conhecer as percepções de toda a sociedade sobre o valor de C,T&I, mas engajá-las em ações de longo prazo, como parte de sua agenda para o futuro. Esse esforço tem lugar num contexto de mudanças rápidas no campo de C&T em que novos paradigmas como sustentabilidade e ética presidem as decisões, as políticas e as ações dos que produzem e consomem conhecimento (KRIEGER, In: BRASIL, 2001, p. 3)
Os resultados da 2ª Conferência foram reunidos no Livro Branco, lançado em junho de 2002 pelo MCT. Mais que um balanço do encontro, porém, o trabalho relacionava ―propostas estratégicas‖ para a CT&I brasileira até 2012. Um dos desafios apontados era a elevação, no prazo de dez anos, dos investimentos brasileiros em pesquisa e desenvolvimento (P&D) ao patamar de 2% do Produto Interno Bruto (considerando um crescimento médio do PIB de 4% ao ano). Para atingir essa meta, o Livro Branco recomendava que as aplicações em P&D deveriam crescer a uma taxa média anual de 12%, até 2012. Assinada pelo presidente Fernando Henrique Cardoso, a abertura do livro imprimia um tom ao mesmo tempo otimista e realista ao abordar o futuro do setor:
Este documento traça rumos para os anos vindouros da Ciência,Tecnologia e Inovação brasileiras, num quadro de transformações mundiais. Dirige-se não apenas à comunidade acadêmica e ao setor produtivo, mas à cidadania em geral, à opinião pública e a todos aqueles que se interessem pelos destinos da Nação. Suas diretrizes e sugestões para o debate terão, em seu conjunto, vastas repercussões na vida de cada um de nós e de nossas famílias. Estamos dando cumprimento aos destinos do País. (CARDOSO, In: BRASIL, 2002, p. 6)
O documento projetava um crescimento nos moldes registrados em países desenvolvidos. Isso significava que as aplicações do setor público (federal e estadual) em P&D deveriam evoluir à taxa média anual de cerca de 7%, enquanto o setor privado deveria ampliar sua
80 participação a uma média de 15% ao ano, aproximando-se do padrão de investimento privado nos países da Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE). Na época, o Brasil investia cerca de 1,3% do PIB em P&D. O livro também relacionava objetivos e diretrizes estratégicas:
Objetivos estratégicos: Criar um ambiente favorável à Inovação no país; Ampliar a capacidade de Inovação e expandir a base científica e tecnológica nacional; consolidar, aperfeiçoar e modernizar o aparato institucional de Ciência, Tecnologia e Inovação; Integrar todas as regiões ao esforço nacional de capacitação para Ciência, Tecnologia e Inovação; desenvolver uma base ampla de apoio e envolvimento da sociedade na Política Nacional de Ciência, Tecnologia e Inovação; Transformar CT&I em elemento estratégico da política de desenvolvimento nacional.
Diretrizes Estratégicas: Implantar um Efetivo Sistema Nacional de Ciência, Tecnologia e Inovação. Promover a Inovação para aumentar a competitividade e a inserção internacional das empresas brasileiras; ampliar de forma sustentada os investimentos em Ciência, Tecnologia e Inovação; expandir e modernizar o sistema de formação de pessoal para Ciência, Tecnologia e Inovação; ampliar, diversificar e consolidar a capacidade de pesquisa básica no país; modernizar e consolidar instituições e procedimentos de gestão da política de Ciência, Tecnologia e Inovação e os mecanismos de articulação com as demais políticas públicas; educar para a sociedade do conhecimento; intensificar e explorar novas oportunidades da cooperação internacional em Ciência, Tecnologia e Inovação; ampliar a dimensão estratégica das atividades de Ciência, Tecnologia e Inovação. (BRASIL, 2002, p. 49)
O lançamento do Livro Branco contou com ampla cobertura da imprensa nacional e causou grande impacto na comunidade científica. Na época, o CNPq sofria com o contingenciamento de recursos, o que levou a SBPC, por diversas vezes, a pressionar o presidente Fernando Henrique Cardoso para normalizar a situação. Nesse contexto, a publicação de um documento que projetava, de forma planejada, ações estratégicas na área de CT&I, foi recebida com entusiasmo, mas também com uma ponta de desconfiança, como evidencia artigo publicado na primeira página do Jornal da Ciência, em agosto de 2002, que mantinha o seu tom crítico e analítico do setor:
É justo também salientar a meta traçada pelo Livro Branco: em dez anos, se tudo for feito como planejado, o Brasil estará investindo 2% do PIB em P&D,contra 1,3% de hoje. A rigor, isso não é novidade. Nos idos de 86/87, o então presidente José Sarney prometeu várias vezes que concluiria seu mandato destinando 2% do PIB à C&T. A promessa não se cumpriu. Vejamos se agora poderá se cumprir (MONSERRAT FILHO, 2002, p.1)
81 Em agosto do mesmo ano, O MCT enviava ao Congresso Nacional o projeto que instituía a Lei de Inovação. Inspirada pelo Bayh-Dole Act norte-americano e pela lei francesa de inovação, a medida representava um marco sem precedentes na história da política nacional de C&T. Seu principal objetivo era flexibilizar as relações entre pesquisadores, institutos de pesquisa e empresas privadas no desenvolvimento de novas tecnologias para produtos, processos e serviços. Para isso, o texto previa ações de incentivo à pesquisa e mudanças na gestão das instituições científicas e ações de estímulo à criação das Empresas de Base Tecnológica (EBTs). Tendo o secretário executivo do MCT, Carlos Américo Pacheco, como um de seus principais articuladores, a iniciativa propunha mudanças significativas em quatro frentes:
1) Instituições de pesquisa: os produtos e processos inovadores a serem obtidos por instituições de pesquisa poderiam ser adotados por empresas privadas interessadas na produção de bens e serviços. As instituições, no entanto, ficariam protegidas por mecanismos eficazes de transferência científica.
2) Propriedade intelectual: seria distribuída entre todas as partes envolvidas nas parcerias. As patentes passariam a ser reconhecidas em avaliações de mérito dos pesquisadores, como já ocorria com os artigos de publicações científicas. O projeto também garantia ao pesquisador participação nos ganhos econômicos auferidos pela instituição com a exploração de suas criações.
3) Empresas: poderiam compartilhar laboratórios e equipamentos com as instituições públicas de pesquisa, mediante remuneração e, também, formar alianças estratégicas - seja com outras empresas, com instituições de C&T ou com a União. Neste caso, a União só poderia participar destes empreendimentos se fosse para a criação de centros considerados de relevante interesse nacional. Pesquisadores (lotados em instituições públicas) poderiam receber autorização para afastamento dos cargos, caso quisessem colaborar com pesquisas em outras instituições ou empresas. Também poderiam tirar licença não remunerada se tivessem interesse em constituir, eles próprios, uma EBT.
4) Inventores independentes: suas criações poderiam ser adotadas por instituições de pesquisa, visando a elaboração de projetos que tivessem possibilidade de industrialização ou utilização por parte do setor produtivo.
Em entrevista ao Jornal da Ciência, publicada em agosto de 2002, o ministro Sardenberg destacava que a futura lei permitiria maior interação entre as esferas de Governo, comunidade científica e empresas, além de superar tradicionais gargalos à inovação e estimular o empreendedorismo científico e tecnológico. A importância crescente que a
82 Inovação passava a adquirir se consubstanciou inclusive no slogan adotado em 2002 pelo MCT: Inova, Brasil! O segundo mandato do Governo FHC terminaria em dezembro de 2002, porém, sem conseguir aprovar a Lei de Inovação, que seguiu tramitando no Congresso.