CAPÍTULO 2 DIREITOS HUMANOS
4.5 PRINCIPAIS ÓRGÃOS DO SISTEMA INTERAMERICANO
4.5.1 Comissão Interamericana de Direitos Humanos
A Comissão Interamericana de Direitos Humanos (CIDH) é, sem dúvidas, o principal e mais antigo órgão intergovernamental do sistema interamericano, sendo responsável, essencialmente, pela promoção e proteção dos direitos humanos.
Hoje, a Comissão tem sua sede em Washington, D.C., sendo integrada por sete membros independentes283, eleitos pela Assembleia Geral284, atuando de forma
pessoal, não vindo a representarem seus Estados membros. Reúne-se em Períodos Ordinários e Extraordinários de sessões várias vezes ao ano.285
A Comissão foi criada por resolução na Quinta Reunião de Consulta dos Ministros das Relações Exteriores em Santiago, Chile, em 1959, tendo sido formalmente instalada em 1960, quando então o Conselho da OEA aprovou o seu Estatuto.
O surgimento da Comissão foi de extrema importância na edificação de um sistema mais sério de proteção dos direitos humanos, tanto no âmbito do sistema interamericano, quanto no âmbito da própria OEA, quando então, como já afirmado anteriormente, faltava-lhe um órgão específico para a promoção e proteção dos direitos humanos286. Apesar de tal importância, deve-se deixar bem claro que, no
início de seus trabalhos, a Comissão era determinada como um órgão autônomo da própria OEA.
Segundo os termos da própria Comissão, entende-se que, já em 1961, iniciaram-se as visitas in loco287 nos Estados membros da OEA para a observância
da situação geral dos direitos humanos, sendo que, desde então, suas observações geram relatórios especiais acerca da situação dos direitos humanos em cada Estado.
283Exalta-se que seus membros são pessoas de alta autoridade moral e notório saber na área dos
direitos humanos, não podendo haver dois nacionais do mesmo Estado.
284São eleitos por um período de quatro anos, podendo ser reeleitos uma única vez.
285COMISSÃO INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS. Disponível em: <http://www.cidh.oas.org/
que.port.htm>. Acesso em: 12 mar. 2011.
286Apesar de sua indiscutível importância, a Comissão, em seus primórdios, era uma entidade
autônoma da OEA, de caráter não convencional e seu mandato estava limitado à promoção e ao respeito dos direitos humanos, mas sem competência para assegurá-los de maneira efetiva que não fosse a teórica.
Imprescindível é a referência à II Conferência Interamericana Extraordinária, realizada no Rio de Janeiro, em 1965, quando da modificação do Estatuto da Comissão, ampliando suas funções e faculdades. Nesse momento, o mandato da Comissão se tornou efetivo, transformando a CIDH
em verdadeiro órgão de controle, com autorização para receber e examinar petições individuais sobre alegadas violações de direitos humanos, dirigir-se aos Estados para solicitar informações e formular recomendações que se fizessem necessárias [...].288
Mas, ainda assim, a base jurídica da Comissão não estava totalmente consolidada, sendo que tal dificuldade fora superada apenas no ano de 1967, com a adesão do chamado Protocolo de Buenos Aires, que veio emendar a Carta da OEA, transformando, segundo seu art. 51, a Comissão em órgão principal da OEA, como parte da estrutura permanente da organização.
A partir de 1978, com a entrada em vigor da Convenção Americana de Direitos Humanos, a Comissão acumulou mais duas funções: 1.a) atribuições unicamente
políticas e diplomáticas para os Estados membros da OEA que não se tornaram partes da Convenção; e 2.a) atribuições políticas, diplomáticas e "quase judicial" para aqueles Estados membros da OEA que se tornaram partes da Convenção, uma vez que funciona como órgão supervisão do cumprimento da Convenção, além de suas citadas competências.
Além disso, a Convenção permitiu, à Comissão, uma maior facilidade no desenvolvimento de seus trabalhos que permeiam os direitos humanos, além de ter fortalecido sua posição, autoridade e capacidade para protegê-los.
Em termos mais recentes, a Comissão é composta289 por um brasileiro
(Paulo Sérgio Pinheiro), um colombiano (Rodrigo Escobar Gil), um chileno (Felipe González), uma salvadorenha (María Silvia Guíllen), uma norte americana (Dinah Shelton), um mexicano (José de Jesús Orozco Henríquez) e um venezuelano (Luiz Patrícia Mejía Guerrero).
288BRANDÃO, Marco Antônio Diniz; BELLI, Benoni. O sistema interamericano de proteção dos
direitos humanos e seu aperfeiçoamento no limiar do século XXI. In: GUIMARÃES, Samuel Pinheiro; PINHEIRO, Paulo Sérgio (Orgs.). Direitos humanos no século XXI (Parte I). Brasília: Instituto de Pesquisa de Relações Internacionais – Fundação Alexandre Gusmão, 2002. p 278.
Julga ser a Comissão um órgão que desempenha variadas funções, incluindo as funções de investigações, busca de soluções a dissídios que envolvam direitos humanos, emissão de opiniões consultivas, interpretações de tratados acerca dos direitos humanos e sobre formas de adequação dos ordenamentos internos a tais, entre outras.
Apesar de não possuir, de fato, uma autoridade capaz de erradicar e punir as violações dos direitos humanos, valoriza-se o fato de que
a aludida Comissão realizou uma frutífera e notável atividade de proteção dos direitos humanos, incluindo a admissão e investigação de reclamações de indivíduos e de organizações não governamentais, inspeção nos territórios dos Estados membros, solicitação de informes, com o que logrou um paulatino reconhecimento.290
Atualmente, as funções da Comissão residem, ainda, essencialmente, na promoção e na defesa dos direitos humanos, sendo que, para que tal situação se demonstre plausível, desempenha as seguintes atividades291:
1) receber, analisar e investigar petições individuais acerca de violações dos direitos humanos (artigos 44 a 51 da Convenção);
2) estudar o cumprimento dos direitos humanos nos Estados membros, podendo dispor de publicações sobre a situação num Estado específico; 3) realizar visitas in loco nos Estados membros, tendo como objetivo a
investigação de um caso em particular ou para vistas gerais, podendo gerar um relatório que será publicado e enviado à Assembleia Geral292;
4) valorizar o desenvolvimento dos direitos humanos nos Estados americanos, podendo desenvolver estudos sobre determinados temas;
5) desenvolver e incentivar conferências e reuniões entre a população e aqueles envolvidos na proteção dos direitos humanos, objetivando o aprimoramento de temas relacionas aos direitos humanos na América;
290FIX-ZAMUDIO, Héctor. Protección Jurídica de los Derechos Humanos. México: Comisión
Nacional de Derechos Humanos, 1991. p.164, apud PIOVESAN, Flávia. Direitos humanos e o direito constitucional internacional, p.91.
291SILVEIRA, Vladmir Oliveira da; ROCASOLANO, Maria Mendez. Direitos humanos..., p.165-166. 292Deve-se sempre ter em mente que, para o desempenho de tal função, a Comissão depende da
6) recomendar certas medidas que garantam a promoção e proteção dos direitos humanos nos Estados da Organização;
7) propor a adoção de medidas cautelares aos Estados membros para que se evitem danos graves e irreparáveis aos direitos humanos, podendo, nesse caso, solicitar que a Corte Interamericana requeira "medidas provisionais" dos governos;
8) enviar os casos, que julgar necessários, à jurisdição da Corte Interamericana, podendo atuar em alguns litígios;
9) consultar a Corte Interamericana para que emita opinião acerca da interpretação da Convenção Americana.
Importante é pontuar, no que concebe ao acesso à Comissão, que um Estado293, qualquer pessoa, grupo de pessoas ou órgãos não-governamentais,
reconhecidos em, pelo menos, um dos Estados membros da organização, podem encaminhar petições que versem sobre a violação dos direitos humanos por um Estado parte.294
Em termos gerais, pode-se entender que a Comissão Interamericana de Direitos Humanos é única, entre outros órgãos intergovernamentais de proteção, em sua capacidade de reação frente a situações que envolvam violações de direitos humanos295, especialmente pela existência do sistema de petições.
O sistema de petições trouxe um grande avanço ao sistema interamericano de proteção aos direitos humanos, guardando algumas peculiaridades que devem ser analisadas.
Primeiramente, lembra-se que, para que a petição seja admitida pela Comissão, algumas condições devem estar preenchidas, sendo elas296:
1) exaustão das vias internas, a partir da demonstração da inexistência de meios de tutela na ordem interna, ou a ausência de permissão ao lesado na utilização dos meios existentes, ou ainda, a demora injustificada na solução do problema;
293Taxa-se que o exame da petição de um Estado sobre a violação dos direitos humanos por parte de
outro Estado depende do prévio reconhecimento da competência da Comissão por ambos os Estados.
294GARCIA, Emerson. Proteção internacional dos direitos humanos...
295BUERGENTHAL, Thomas. La Proteccion Internacional de los Derechos Humanos en las
Americas, p.229.
2) cumprimento do prazo decadencial de seis meses, iniciados na data que o possível lesado for notificado da decisão definitiva;
3) inexistência de outro processo internacional, sobre a mesma violação, em andamento.
Estando presentes tais requisitos, o interessado em apresentar uma petição sobre determinada violação à Corte deverá, de igual maneira, observar as exigências do art. 28 do Regulamento da Comissão, cujo qual prevê que deve constar na petição:
- nome, nacionalidade e assinatura do denunciante ou, no caso do peticionário ser uma entidade não-governamental, o nome e a assinatura de seu representante ou seus representantes legais;
- se o peticionário deseja que sua identidade seja mantida em reserva frente ao Estado;
- o endereço para o recebimento de correspondência da Comissão, qualquer que seja o meio;
- relação do fato ou situação denunciada, com especificação do lugar e data das violações alegadas;
- se possível, o nome da vítima, bem como de qualquer autoridade pública que tenha tomado conhecimento do fato ou situação denunciada;
- indicação do Estado que o peticionário considera responsável, por ação ou omissão, pela violação de algum dos direitos humanos consagrados na Convenção Americana sobre Direitos Humanos e outros instrumentos aplicáveis;
- o cumprimento do prazo previsto no art. 32 desse Regulamento;
- as providências tomadas para esgotar os recursos da jurisdição interna ou a impossibilidade de fazê-lo de acordo com o art. 31 desse Regulamento; - a indicação se a denúncia foi submetida a outro procedimento internacional
de conciliação, de acordo com o art. 33 desse Regulamento.
Se atendidos todos esses requisitos, passa-se, então, à fase de instauração do processo na Comissão, sendo essa quase que judicial. Primeiramente, tal órgão irá solicitar informações ao Estado que está sendo demandado, podendo, ainda, vir
a realizar, com o prévio consentimento do Estado, uma investigação mais consistente, caso o fato alegado seja grave e urgente.297
Neste momento do processo, há dois caminhos possíveis. O primeiro deles vem a ser o alcance de uma solução amistosa entre o Estado violador e o indivíduo e/ou grupo de indivíduos que teve seu direito violado. Nesse caso, a Comissão irá redigir um relatório sobre o caso e sua solução, sendo publicado, posteriormente, pelo Secretário-Geral da OEA.
Caso não seja possível, então a outra forma procedimental é a redação, pela Comissão, de um relatório, cujo qual elucidará os fatos, suas conclusões e suas recomendações, sendo encaminhado aos Estados interessados.
Então, nesse momento, haverá o lapso temporal de três meses para a solução da questão. Caso não ocorra, a Comissão poderá, a partir do voto da maioria absoluta de seus membros, delimitar um prazo para que o Estado adote as medidas necessárias para a solução da situação.
Se o Estado vier, mais uma vez, a não respeitar o prazo fixado pela Comissão, esta poderá declarar ter o Estado descumprido suas obrigações internacionais e, caso seja parte da Comissão e reconhecido a competência da Corte Interamericana de Direitos Humanos, então a Comissão poderá submeter o quadro em tela à apreciação da Corte.298
Em resumo, o procedimento de um caso perante o sistema de petições da Comissão, possui, essencialmente, três fases: a apresentação da denúncia à Comissão; a admissibilidade pela Comissão; a solução pela Comissão, definindo ou não se um Estado é responsável pelas violações alegadas e de que maneira o caso será solucionado.
Finalmente, pode-se dizer que o sistema de petições da Comissão Interamericana de Direitos Humanos atua determinantemente nas situações que serão apresentadas à Corte e naquelas que se encerrarão na própria Comissão.
297GARCIA, Emerson. Proteção internacional dos direitos humanos...
298O sistema interamericano difere-se sobremaneira do sistema europeu nesse ponto, uma vez que,