CAPÍTULO 3 – O PAPEL ESTRATÉGICO DA CAPES NA COOPERAÇÃO
3.1 Capes – da criação da agência aos dias atuais
3.1.1 Contexto histórico: o estabelecimento da Capes
A criação da Capes se deu no segundo Governo Vargas, num momento de grande desenvolvimento do país, fortalecimento do capitalismo e aparelhamento do Estado. Nesse contexto, novos órgãos foram criados visando à modernização e reforma da administração pública. Na área científica e tecnológica, segundo Córdova: “urgia, pois, estimular a expansão do Ensino Superior e fazê-lo segundo novos paradigmas de qualidade” (2003, p. 5). Assim,
em 1951, foi criada, pelo Decreto nº 29.741, de 11 de julho,7 a Comissão para promover a Campanha Nacional de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior, ligada ao então Ministério da Educação e Saúde Pública. A Comissão era composta por representantes do Ministério da Educação e Saúde, do Departamento Administrativo do Serviço Público (Dasp), da Fundação Getúlio Vargas, do Banco do Brasil, da Comissão Nacional de Assistência Técnica, da Comissão Mista Brasil-Estados Unidos, do Conselho Nacional de Pesquisas, do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, da Confederação Nacional da Indústria e da Confederação Nacional do Comércio. Anísio Teixeira, seu idealizador, assumiu a Secretaria- geral da Campanha quando de seu estabelecimento.
Nesse mesmo período, era estabelecido o então Conselho Nacional de Pesquisas, hoje, Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq), pela Lei n° 1.310, de 15 de janeiro de 1951. Desde seu estabelecimento, o Conselho tinha como principal objetivo a promoção e o estímulo ao desenvolvimento da pesquisa científica e tecnológica, por meio da concessão de recursos financeiros para investigação, formação de pesquisadores e técnicos, cooperação entre universidades brasileiras e parcerias e intercâmbios com instituições estrangeiras.
Desde o princípio, as ações da Capes e do CNPq se complementaram. A primeira tem como foco a formação de quadros para as universidades; já no segundo, o escopo de atuação é voltado para o fortalecimento da pesquisa. A criação de ambas as instituições ocorreu para fomentar o sistema de ciência e tecnologia e se deu no contexto de busca do desenvolvimento
7 Os artigos 2° e 3° do Decreto dispunham sobre os objetivos e atividades para sua consecução:
Art. 2º A Campanha terá por objetivos:
a) assegurar a existência de pessoal especializado em quantidade e qualidade suficientes para atender às necessidades dos empreendimentos públicos e privados que visam o desenvolvimento econômico e social do país;
b) oferecer os indivíduos mais capazes, sem recursos próprios, acesso a todas as oportunidades de aperfeiçoamentos.
Art. 3º Para a consecução desses objetivos a Comissão deverá:
a) promover o estudo das necessidades do país em matéria de pessoal especializado, particularmente nos setores onde se verifica escassez de pessoal em número e qualidade;
b) mobilizar, em cooperação com as instituições públicas e privadas, competentes, os recursos existentes no país para oferecer oportunidades de treinamento, de modo a suprir as deficiências identificadas nas diferentes profissões e grupos profissionais;
c) promover em coordenação com os órgãos existentes o aproveitamento das oportunidades de aperfeiçoamento oferecidas pelos programas de assistência técnica da Organização da Nações Unidas, de seus organismos especializados e resultantes de acordos bilaterais firmados pelo Governo brasileiro;
d) promover, direta ou indiretamente, a realização dos programas que se mostrarem indispensáveis para satisfazer às necessidades de treinamento que não puderem ser atendidas na forma das alíneas precedentes; e) coordenar e auxiliar os programas correlatos levados a efeito por ógãos da administração federal, governos locais e entidades privadas;
econômico do país.8 Segundo Oliveira e Carvalho, “o desenvolvimento exige a formação de pessoal habilitado para as tarefas cada vez mais diversificadas da sociedade em evolução”. (1960, p. VII). Urgia, naquele momento, a formação de profissionais qualificados para atender às crescentes demandas do país. Oliveira e Carvalho defendem ainda que
Os enormes dispêndios com o sistema de Ensino Superior poderão ser multiplicados, desde que – em troca – sejam ofertados à economia algumas centenas de profissionais por ano, aptos a ocupar funções algumas centenas de profissionais por ano, aptos a ocupar funções de alta qualificação. [...] Naturalmente, garantida a qualidade, as proporções de cada especialidade deverão ser firmadas para a plena consecução do objetivo, em harmonia com as necessidades vitais da sociedade e com as naturais limitações dos recursos humanos de alta qualidade. (1960, p. 190). Uma vez criada a Campanha, suas funções precípuas foram fomentar a formação de cientistas, desenvolver a ciência e tecnologia no Brasil, formar pessoal qualificado para suprir as deficiências do país e contribuir para o progresso da nação. Como parte dessa preocupação inicial, vislumbrava-se a necessidade de organização dos cursos de pós-graduação e de concessão de bolsas no país, bem como a formação de brasileiros no exterior e a atração de professores estrangeiros.
Inicialmente, a Capes realizava suas ações por meio de projetos. O grande foco da Campanha, naquele momento, era a realização de estudos sobre a situação em que se encontrava a educação superior e as necessidades do país. Paralelamente aos estudos, a instituição passou a implementar um programa emergencial de assistência às IES para o preenchimento de lacunas existentes nos quadros técnicos, principalmente por meio da contratação de professores estrangeiros, o que também auxiliou no aperfeiçoamento dos quadros existentes (BRASIL, 1952a, 1952b, 1953a,1953b, 1953c).
Ao instalar os trabalhos da Comissão de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior, em dezembro de 1951, o então ministro da Educação e Saúde, Simões Filho, ressaltou que
A grande necessidade do nosso tempo não é tão somente a desse quadro técnico e profissional, mas, sobretudo, a do quadro dos cientistas propriamente ditos, pois estes é que irão elaborar os conhecimentos novos com os quais haveremos de edificar a nossa emancipação econômica e técnica. Nossa maior deficiência está na falta de cientistas que conduzam os estudos e pesquisas indispensáveis à elaboração de uma tecnologia tropical capaz de nos erguer aos níveis a que a ciência, nos países temperados, elevou a sua civilização, por meio de tecnologia de clima temperado. Precisamos de um quadro de cientistas qualificados. [...] para isso, cumpriria fazer, em todo país, um recrutamento dos seus melhores talentos e oferecer-lhes condições para se transformarem nos cientistas capazes dos estudos originais de que precisa o Brasil para a sua definitiva emancipação. (BRASIL, 1952, p. 9-10).
8 Nesse mesmo sentido, McNeill (1970) defende que a Capes e o CNPq tiveram grande impacto na introdução de
procedimentos científicos na educação brasileira. A autora ressalta o grande papel das instituições no apoio à pós-graduação para capacitação de pessoal qualificado, tanto em IES no Brasil quanto no exterior.
Naquela ocasião, a meta era o levantamento das necessidades do país no que se refere à ciência e tecnologia, a observação do que já existia e o seu adequado preenchimento. Observamos, no entanto, pelo discurso do então ministro Ernesto Simões Filho, que, desde sua constituição, há forte preocupação na Capes em adotar o mérito como critério de seleção, sendo essa uma marca da agência. Tanto na avaliação de programas de pós-graduação quanto na seleção de bolsistas e projetos, a excelência é requisito obrigatório.
A partir de dezembro de 1952, e até 1971, a Campanha passou a publicar mensalmente o Boletim Informativo com as informações das políticas de governo na área. Essas publicações impressas em poucas páginas mensais eram instrumento de prestação de contas e divulgação do trabalho do órgão. Ao todo, foram 2299 boletins com esse formato, lançados em 20 anos. Segundo disposto no Boletim nº 1, ele se destinava à “divulgação de atos, dados, fatos e acontecimentos de relevo ocorridos no ensino superior, bem como à divulgação de ocorrências, atividades e iniciativas de maior importância do pessoal que constitui o quadro brasileiro de técnicos, cientistas, artistas e humanistas.” (BRASIL, 1952, p.1). Ademais, esses informativos apresentavam a forma de atuação do órgão e os instrumentos que vinham utilizando para a consolidação da pós-graduação no Brasil, sendo uma grande fonte de informação sobre as políticas educacionais (MCNEILL, 1970).
O Boletim se configurou como um instrumento que exteriorizou os caminhos e as opções institucionais realizadas pela Capes e contribuiu para a construção e solidificação da rede que apostou no aperfeiçoamento dos quadros de nível superior do país e para a consolidação e institucionalização da pós-graduação no Brasil, que não pode ser confundida com regulamentação de caráter legal, pois negar tal diferenciação seria, por certo, negar a contribuição de muitos para o que hoje denominamos ‘sistema nacional de pós-graduação’. (GOUVÊA, 2010b, p.15). Paralelamente aos Boletins Informativos, foram também lançados os Boletins de Informações Sobre Bolsas de Estudo e os Relatórios de Atividades da Capes. O principal objetivo desse Boletim era divulgar as oportunidades de bolsas no Brasil e no exterior. Esse papel de divulgação desempenhado pela agência foi fundamental para que possíveis candidatos tivessem ciência de informações de difícil acesso naquele momento.10 Já os
9 Está disponível no acervo da agência uma coletânea com todos os 229 boletins distribuídos em 14 volumes. O
primeiro volume é formado pelos boletins de 1 a 37 (1952-1955); o segundo volume, pelos boletins de número 38 ao 55 (1956-1957), e assim sucessivamente, até o 14º volume, em que estão os boletins de números 218- 229, referentes ao ano de 1971. Essas informações foram disponibilizadas pelo senhor Astrogildo Brasil dos Santos, Chefe da Divisão de Tratamento da Informação da Coordenação de Gestão de Documentos (DTRAT/CGD), da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior.
10 Não há muitas informações nos arquivos da agência acerca dessa publicação. Há pouquíssimos exemplares
preservados. O boletim mais antigo encontrado no arquivo é o de nº 6 – Ano II, de abril de 1954, o que leva a crer que a publicação tenha sido iniciada em 1953. Tampouco é possível precisar sua duração, pois o último
Relatórios de Atividades, que tiveram seu primeiro lançamento em 1953, eram publicações anuais, em que as áreas apresentavam seus subsídios e cujas informações eram consolidadas pelo diretor de administração em um único documento. Os Relatórios foram produzidos até o ano de 2004.11 Todos esses instrumentos tiveram importante papel na difusão da atuação da Capes e do governo federal na área de educação superior, ciência e tecnologia, bem como foram valiosos mecanismos para disseminação de oportunidades de aprimoramento e aperfeiçoamento acadêmico.
Dez anos após seu estabelecimento, a Campanha, apesar de pequena, apresentava uma estrutura consolidada. Abaixo do secretário-geral, professor Anísio Teixeira, encontravam-se dois diretores: diretor de programas e diretor executivo. Nessa estrutura, dois programas foram estabelecidos: o Programa Universitário (PgU) e o Programa de Quadros Técnicos e Científicos (PQTC). Além dos dois programas, a Capes contava com o Serviço de Bolsas de Estudo, tanto no Brasil quanto no exterior, que crescia paulatinamente. Também contava com um Serviço de Estatísticas e Documentação, que realizava o levantamento e a divulgação dos dados estatísticos no ensino superior (CÓRDOVA, 2003).
A primeira grande alteração no órgão ocorre em 1961. Com a publicação do Decreto nº 50.737, de 07 de junho, a Capes deixou de subordinar-se ao Ministério da Educação, ligando-se diretamente à Presidência da República e sendo assessorada por um Conselho Consultivo, conforme disposto nos artigos primeiro e terceiro:
[...] fica subordinada à Presidência da República e [...] será assessorada por um Conselho Consultivo [...] para apreciar o relatório das atividades e a prestação de contas do exercício anterior e aprovar os planos anuais de trabalho.
A Campanha deveria ainda formular e pôr em execução programas anuais de trabalho.12Ao fazer um balanço do primeiro decênio da Capes, Gouvêa dispõe que
exemplar disponível é de 1960. (Informações disponibilizadas por Astrogildo Brasil dos Santos, Chefe da
Divisão de Tratamento da Informação da Capes).
11 Além desses documentos já citados, foi lançada, em março de 1952, uma publicação intitulada
DOCUMENTOS INICIAIS – Publicação nº 1, com as primeiras declarações do então ministro da Educação e Saúde, Simões Filho, em entrevista coletiva à imprensa em 13 de julho de 1951, em que fala sobre a Campanha (Capes); as declarações de Anísio Teixeira após as primeiras reuniões da Comissão; e o documento de trabalho nº 1. Não há indícios de continuidade dessa publicação. Segundo informações também do Chefe da Divisão de Tratamento da Informação da Capes, consta somente esse número no arquivo da agência.
12 O Decreto nº 50.737/1961 dispunha acerca dos propósitos a serem seguidos na formulação dos programas:
Art. 2º. Incumbe à Capes formular e pôr em execução programas anuais de trabalho, orientados com os seguintes propósitos:
1 – o estímulo à melhoria das condições de ensino e pesquisas dos centros universitários brasileiros, visando a melhor formação dos quadros profissionais de nível superior do país;
2 – o aperfeiçoamento do pessoal de nível superior já existente, promovido em função das prioridades ditadas pelas necessidades do desenvolvimento econômico e social do País;
[...] essa instituição teve seu papel e seus objetivos gradualmente construídos ao longo desses dez anos. A Capes se constituiu numa instituição que deteve um elevado grau de atuação e de influência em importantes desdobramentos relacionados ao fomento da pós-graduação no Brasil. (2010a, p. 536).
Continua ele:
A Capes, devido a sua categoria de ‘campanha extraordinária’, [...] recebeu um tratamento privilegiado no processo de elaboração e implementação de políticas públicas relativas à sua área de atuação, possibilitando que a autonomia e a credibilidade conquistadas por essa instituição (que operou dentro da estrutura administrativa e financeira do Inep) a credenciassem – em alguns momentos – como o principal órgão de consultas para a elaboração de políticas públicas para a educação do País, superando inclusive o próprio Ministério da Educação. [...] contribuiu para a construção e solidificação da rede que apostou no aperfeiçoamento dos quadros de nível superior do País e para a consolidação e institucionalização da pós-graduação no Brasil, que não pode ser confundida com regulamentação de caráter legal, pois negar tal diferenciação seria, por certo, negar a contribuição de muitos para o que hoje denominamos ‘sistema nacional de pós-graduação’. (GOUVÊA, 2010a, p. 539-540).
No segundo decênio da criação da Campanha, o Brasil viveu outro contexto histórico. No período do regime militar, houve grande controle das universidades e da opinião pública. O governo passou por uma grande reforma administrativa, e as Instituições de Ensino Superior, a pós-graduação e a Capes também sofreram mudanças.
Em 1964, a direção da instituição passaria por alterações. Nesse mesmo ano, foi publicado o Decreto nº 53.932, de 26 de maio, que reunia em um só órgão a Campanha Nacional de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (Capes), a Comissão Supervisora do Plano dos Institutos (Cosupi) e o Programa de Expansão do Ensino Tecnológico (Protec), transformando-os na Coordenação do Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (Capes), subordinada ao Ministério da Educação e Cultura. O artigo segundo do Decreto dispunha que a Coordenação teria como objetivo a formulação e execução de programas anuais de trabalho, orientados com os seguintes propósitos:
1) aperfeiçoamento de pessoal de nível superior, promovido em função das prioridades ditadas pelas necessidades do desenvolvimento econômico e social do país;
2) colaboração com as universidades e escolas superiores do país, proporcionando- lhes assistência técnica para melhoria dos seus padrões de ensino e de pesquisa;
3 – a realização de levantamentos, estudos e pesquisas sobre os problemas envolvidos em seu campo de ação;
4 – a administração das bolsas de estudo oferecidas pelo Governo Brasileiro a latino-americanos e afro- asiáticos para cursos de graduação e pós-graduação no Brasil;
5 – a promoção de outras medidas necessárias à consecução dos seus objetivos definidos nos artigos 2º e 3º do Decreto nº 29.741.
3) apoio aos Centro de Pesquisa e Treinamento Avançado, de forma a colaborar com programas de formação e adestramento de pessoal graduado e estimular a formação de centros da mesma natureza, de que seja carente o país;
4) coordenação, com respeito à autonomia das universidades, os planos nacionais de expansão de matrículas nas áreas em que haja maior demanda, facilitando, ainda, o suprimento de recursos adicionais ou extraordinários que se façam necessários ao cumprimento desses mesmos planos;
5) realização de levantamentos, estudos e pesquisas sobre os problemas envolvidos em seu campo de ação;
6) administração das bolsas de estudo oferecidas pelo governo brasileiro a elementos estrangeiros para cursos de graduação e pós-graduação no Brasil;
7) promoção de encontros de professores e pesquisadores, visando a elevar os padrões de ensino e difundi-los por todo o país.
O Decreto, em seu artigo sexto, dispôs sobre o Conselho Deliberativo da instituição, que tinha como principais funções a definição da política da organização, a concessão de bolsas e aprovação de projetos a ela submetidos. Conforme disposto no artigo sétimo, a nova Coordenação passou a ser gerida por esse Conselho, composto por um diretor executivo e cinco secretários, encarregados dos seguintes setores: programa universitário e centros de treinamento; programa dos quadros técnicos e científicos; serviço de estudos, levantamentos e documentação; serviço de bolsas de estudo; e secretaria administrativa. Ainda nesse mesmo ano, foi publicado o Decreto n° 54.356, de 30 de setembro, que dispunha sobre a nova estrutura e o regime organizacional da Coordenação. A Capes passou então a contar com uma presidência exercida pelo ministro da Educação.
Como órgão já estruturado, a Coordenação seguia com o objetivo de formar quadros universitários, científicos e tecnológicos de alto nível, bem como de estimular o estabelecimento de cursos de pós-graduação. É oportuno destacar o exponencial crescimento do número de bolsas concedidas, que passou de 79 em 1953 para 155 em 1954, chegando a 661 bolsas dez anos depois. O recém-criado Serviço de Bolsas de Estudo foi divido em duas áreas, relativas às bolsas no país e às bolsas no exterior.
Nos anos seguintes, novas alterações foram realizadas na Diretoria Executiva da Capes, que passou, até o ano de 1970, por um período de grande descontinuidade, devido, principalmente, às constantes trocas de diretores. No contexto nacional, o final dos anos 60 e o início da década de 70 foram marcados pelo endurecimento do Estado e o fortalecimento da linha dura.
Foram lançados, no período do governo militar, os Planos Nacionais de Desenvolvimento I e II. Esses planos enfatizavam a necessidade de expansão da indústria e abrangiam uma série de investimentos que buscavam tornar o Brasil uma potência emergente. Nesse contexto, a Ciência, Tecnologia e Educação eram determinantes para o crescimento. O Decreto-Lei nº 719, de 31 de julho de 1969, criou o Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (FNDCT), com a finalidade de implementar o Plano Básico de Desenvolvimento Científico e Tecnológico, a cargo do Conselho Nacional para o Desenvolvimento Científico e Tecnológico, e de dar apoio financeiro aos programas e projetos prioritários nessa área
Esse cenário serviu também para o estabelecimento de um amplo debate acerca da reestruturação do ensino fundamental e da reforma universitária. A definição da pós- graduação veio do Conselho Federal de Educação, com o Parecer nº 977/65, subscrito por Newton Sucupira.13 A Capes, contudo, foi alijada dos debates.
De 1970 a 1974, a Coordenação caminhou com maior estabilidade e possuía apenas um diretor executivo (CÓRDOVA, 2003). A administração pública viveu um período de reforma, também experimentado pela Capes. Aos 5 de junho de 1970, foi lançado o Decreto n° 66.662, que reformulou a Coordenação, a qual passou a atuar como órgão autônomo do Ministério da Educação e Cultura, em articulação com o Departamento de Assuntos Universitários. Com o Decreto, o diretor executivo passou também a ter seu papel novamente fortalecido.14 Nesse período, a instituição contou, ainda, com satisfatórios recursos financeiros.
13 O parecer Sucupira definiu e regulamentou a pós-graduação, suas características, seus níveis e suas
finalidades. O texto do parecer é composto por uma introdução e sete tópicos, a saber: a origem histórica da pós-graduação; sua necessidade; conceito de pós-graduação (sensu stricto – mestrado e doutorado – e sensu lato); o exemplo da pós-graduação norte-americana; a pós-graduação na Lei de Diretrizes e Bases de 1961; a pós-graduação e o Estatuto do Magistério, e a definição e caracterização da pós-graduação.
14 Art. 1º A Coordenação do Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES), originária da Campanha
Nacional de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (Decreto número 29.741, de 11 de julho de 1951) e regida pelos Decretos nº 53.932, de 26 de maio de 1964; nº 54.356, de 30 de setembro de 1964, e nº 59.707, de 12 de dezembro de 1966, passa a funcionar:
I - como órgão autônomo do Ministério da Educação e Cultura, na forma do artigo 172 do Decreto-lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, com a redação dada pelo Decreto-lei nº 900, de 29 de setembro de 1969, e em articulação com o Departamento de Assuntos Universitários do mesmo Ministério;
Art. 6º Compete ao Diretor-Executivo:
I - solicitar a convocação do Conselho Deliberativo;
II - promover a execução das medidas autorizadas pelo Conselho Deliberativo e das demais providências necessárias ao funcionamento da CAPES e ao cumprimento de suas atribuições;
III - gerir o fundo de que trata o artigo 9º, movimentando-o juntamente com o responsável pela Divisão Financeira;
IV - submeter ao Conselho Deliberativo:
a) os atos ou documentos sobre os quais este deva manifestar-se antes do encaminhamento ao ministro de Estado;
Em 1970, mais de 700 candidatos foram contemplados com bolsas no Brasil e no exterior (683 bolsas no país e 76 bolsas no exterior). Três anos depois, eram quase 2 mil bolsas ativas. Além das bolsas, a Coordenação repassava expressivos recursos para as despesas de capital e de custeio das instituições. Merece menção também o lançamento da