DIFERENCIANDO ÁREAS URBANAS DE ÁREAS RURAIS

No aspecto jurídico, a distinção entre área urbana e rural é fundamental para fins da organização político-administrativa e territorial do município, para o desempenho de competências ambientais e urbanísticas, bem como para estabelecer a política tributária aplicável sobre o território (sendo que a propriedade/posse urbana é fato gerador de tributo municipal, ao passo que a propriedade/posse rural é de tributo federal).

Ademais, em termos registrários e cadastrais, a titularidade de imóvel rural, por sua descrição mais dificultosa (uma vez que os limites e confrontações do bem não são referenciados por logradouros públicos) e por sua relevância para a preservação do meio ambiente, sujeita o proprietário a maiores rigores como, por exemplo, cadastramento no Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – Incra (nos termos dos §§ 1º, 3º e 6º do art. 22 da Lei 4.947/1966) e inscrição no Cadastro Ambiental Rural (nos termos dos art. 29 da Lei n. 12.651/2012).32

O Estatuto da Terra (Lei n. 4.504/1964) prestigiou o critério de destinação como parâmetro para a definição de imóvel rural, desprezando expressamente sua localização

32 _{Sobre a dificuldade de certificação de poligonal georreferenciada de imóvel rural perante o Incra, antes}

da implantação do Sistema de Gestão Fundiária (Sigef), por meio da Instrução Normativa n. 77, de 23 de agosto de 2013, a Confederação da Agricultura e da Pecuária do Brasil (CNA) ajuizou, em 16/10/2012, ação direta de inconstitucionalidade (ADI 4866), impugnado a exigência de certificação de georreferencimento pelo Incra (determinada pela Lei n. 10.267/2001). Segundo a autora, em sua petição inicial: “diante do elevado número de pedidos, decorrente da natural movimentação do mercado envolvendo os imóveis rurais, foi caracterizada a completa ausência de estrutura burocrática no Incra para dar vazão aos requerimentos. [...] O acúmulo passou a acarretar meses ou anos de demora na certificação, impedindo a efetivação de toda e qualquer operação que acarrete mudança no registro de propriedade”.

como fator de definição do imóvel como rural. Com efeito, segundo o inc. I do art. 4º do referido estatuto:

Imóvel Rural [é] o prédio rústico, de área contínua qualquer que seja a sua localização que se destina à exploração extrativa agrícola, pecuária ou agro-industrial, quer através de planos públicos de valorização, quer através de iniciativa privada.33

Por outro lado, com relação à definição do que seja imóvel urbano, nos termos do art. 32 do Código Tributário Nacional (CTN – Lei n. 5.172/1966), é urbano, para fins de arrecadação do imposto sobre a propriedade territorial urbana, o imóvel localizado na zona urbana do município. Em outras palavras, para fins tributários, adota-se o critério geográfico ou situacional para classificação de imóvel como urbano (dentro da zona urbana) ou rural (fora da zona urbana). Vale dizer que, para o legislador nacional, o conceito de “zona urbana” é explicitado nos parágrafos do mencionado dispositivo legal:

Art. 32. O imposto, de competência dos Municípios, sobre a propriedade predial e territorial urbana tem como fato gerador a propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel por natureza ou por acessão física, como definido na lei civil, localizado na zona urbana do Município.

§ 1º Para os efeitos deste imposto, entende-se como zona urbana a definida em lei municipal, observado o requisito mínimo da existência de melhoramentos indicados em pelo menos 2 (dois) dos incisos seguintes, construídos ou mantidos pelo Poder Público:

I - meio-fio ou calçamento, com canalização de águas pluviais; II - abastecimento de água;

III - sistema de esgotos sanitários;

IV - rede de iluminação pública, com ou sem posteamento para distribuição domiciliar;

V - escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima de 3 (três) quilômetros do imóvel considerado.

§ 2º A lei municipal pode considerar urbanas as áreas urbanizáveis, ou de expansão urbana, constantes de loteamentos aprovados pelos órgãos competentes, destinados à habitação, à indústria ou ao comércio, mesmo que localizados fora das zonas definidas nos termos do parágrafo anterior.

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No mesmo sentido, o art. 93 do Decreto n. 59.428/1966: “Imóvel Rural, na forma da lei e de sua regulamentação é o prédio rústico de área contínua, localizado em perímetro urbano ou rural dos Municípios que se destine à exploração extrativa, agrícola, pecuária ou agro-industrial, através de planos públicos ou particulares de valorização”.

Pode-se dizer que a origem de toda cidade brasileira decorre da transformação do espaço rural em espaço apto a urbanizar (urbanizável) ou em espaço urbano. Tecnicamente, o espaço só deveria ser considerado urbano se, por sua relevância, recebesse tal reconhecimento distintivo por ato normativo municipal, a partir da satisfação de requisitos fáticos (como densidade demográfica e capacidade de recebimento de infraestrutura).34

Vale destacar, também, que o Decreto-Lei n. 271/1967 (que dispõe sobre loteamento urbano, responsabilidade do loteador, concessão de uso e espaço aéreo), estabelece, no § 3º do art. 1º, que:

§ 3º. Considera-se zona urbana, para os fins deste decreto-lei, a da edificação contínua das povoações, as partes adjacentes e as áreas que, a critério dos Municípios, possivelmente venham a ser ocupadas por edificações contínuas dentro dos seguintes 10 (dez) anos. (Destaque nosso)

Para racionalizar o fenômeno da concentração de indivíduos em um dado espaço, gestores procuram estabelecer anéis (manchas territoriais) onde seja possível ocupar com densidades populacionais maiores (geralmente zonas mais centrais), sendo que a densidade geralmente diminui à medida que esses anéis se afastam das áreas mais centrais, viabilizando que formas de uso e de ocupação menos densas antecedam as áreas integralmente preservadas. A admissão de densidades menores de ocupação e de menos infraestruturas urbanas geralmente se baseia no fato de que o próprio terreno de transição é capaz de absorver os impactos de uma ocupação pouco adensada e dispersa (SANTORO, 2014, p. 3).

Essas áreas de transição entre os espaços e usos urbano e rural, caracterizadas por áreas que, a critério do Município, venham a, possivelmente, ser também ocupadas

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Como vimos no tópico 1.1.3, tal rigor nem sempre ocorreu, uma vez que, por um lado, já houve, no Brasil, legislação nacional (o Decreto-Lei n. 311/1938) que transformou em cidades todas as sedes municipais existentes, independentemente de suas características demográficas, estruturais e funcionais e, por outro lado, alguns Estados-membros não impunham maiores rigores para a ampliação de sua malha municipal. Tanto é que, segundo entendimento do Supremo Tribunal Federal: “Com o advento da EC 57/2008, foram convalidados os atos de criação de Municípios cuja lei tenha sido publicada até 31-12- 2006, atendidos os requisitos na legislação do respectivo Estado à época de sua criação”. (ADI 2.381- AgR, rel. min. Cármen Lúcia, julgamento em 24-3-2011, Plenário, DJe de 11-4-2011.)

por edificações e maiores concentrações demográficas, são geralmente denominadas de áreas de expansão urbana ou áreas de urbanização específica.35

De todo modo, para fins de planejamento do município, é certo afirmar que a definição do que é urbano e rural deve ser feita a partir da aprovação de lei municipal pela Câmara de Vereadores (Câmara Legislativa no caso do Distrito Federal).

No tópico a seguir, serão apresentados aspectos controvertidos do planejamento urbano no Brasil, como forma de levantar problemas relevantes que, após a exposição – no Capítulo 2 – da sistemática de repartição de competências federativas trazida pela Constituição Federal de 1988, receberão análise mais detalhada no derradeiro capítulo da presente tese. Por exemplo, muito se discute se o município pode regular e fiscalizar construções sobre áreas rurais, ou se pode estabelecer restrições à exploração econômica sobre áreas rurais. Tais questões hauridas do tópico apresentado serão oportunamente tratadas.