DA EFICÁCIA DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS – DO ARTIGO 37, § 6º, COMO NORMA CONSTITUCIONAL DE EFICÁCIA PLENA E IMEDIATA E DO

ARTIGO 236, §1º, COMO NORMA CONSTITUCIONAL DE EFICÁCIA CONTIDA OU CONTÍVEL E IMEDIATA:

José Afonso da SILVA classifica as normas constitucionais, quanto à sua eficácia e aplicabilidade, em:

1) normas de eficácia plena e aplicabilidade direta, imediata e integral;

2) normas de eficácia contida e aplicabilidade direta e imediata, mas possivelmente não integral; e

3) normas de eficácia limitada: a) declaratórias de princípios instrutivos ou organizativos; e b) declaratórias de princípio programático.255

255 _{SILVA, José Afonso da. Aplicabilidade das normas constitucionais. In: MARTINS, Ives Gandra da Silva;} MENDES, Gilmar Ferreira; NASCIMENTO, Carlos Valder do (coord.). Tratado de direito constitucional. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2012. v. 1. p. 171.

No que pertine às normas constitucionais de eficácia plena, José Afonso da SILVA consigna que:

Em síntese, as normas de eficácia plena são aquelas que estabelecem conduta jurídica positiva ou negativa com comando certo e definido, incrustando-se, predominantemente, entre as regras organizativas e limitativas dos poderes estatais, e podem conceituar-se como sendo aquelas que, desde a entrada em vigor da Constituição, produzem, ou têm possibilidade de produzir, todos os efeitos essenciais relativamente aos interesses, comportamentos e situações, que o legislador constituinte, direta e normativamente quis regular. Incidem diretamente sobre os interesses a que o constituinte quis dar expressão normativa. São de aplicabilidade imediata, porque dotadas de todos os meios e elementos necessários à sua executoriedade. No dizer clássico, são autoaplicáveis. As condições gerais, para esta aplicabilidade, são a existência apenas do aparato jurisdicional, o que significa: aplicam- se só pelo fato de serem normas jurídicas, que pressupõem, no caso, a existência do Estado e de seus órgãos.256

Por outro lado, no que tange às normas constitucionais de eficácia contida, ou de eficácia contível, José Afonso da SILVA consigna que:

I – são normas que, em regra, solicitam a intervenção do legislador ordinário, fazendo expressa remissão a uma legislação futura, mas o apelo ao legislador ordinário visa a restringir-lhes a plenitude da eficácia, regulamentando os direitos subjetivos que delas decorrem para os cidadãos, indivíduos ou grupos;

II – enquanto o legislador ordinário não expedir a normação restritiva, sua eficácia será plena, nisso também diferem das normas de eficácia limitada, de vez que a interferência do legislador ordinário, em relação a estas, tem o escopo de lhes conferir plena eficácia e aplicabilidade concreta e positiva;

256 _{SILVA, José Afonso da. Aplicabilidade das normas constitucionais. In: MARTINS, Ives Gandra da Silva;} MENDES, Gilmar Ferreira; NASCIMENTO, Carlos Valder do (coord.). Tratado de direito constitucional. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2012. v. 1. p. 174.

III – são de aplicabilidade direta e imediata, visto que o legislador constituinte deu normatividade suficiente aos interesses vinculados à matéria de que cogitam;

IV – algumas dessas normas já contêm um conceito ético juridicizado (bons costumes, ordem pública etc.), como valor societário ou político a preservar, que implica a limitação de sua eficácia;

V – sua eficácia pode ainda ser afastada pela incidência de outras normas constitucionais, se ocorrerem certos pressupostos de fato (estado de sítio, por exemplo).257

O artigo 37, §6º, da Constituição Federal, na medida em que não contém qualquer menção a regulamentação por lei infraconstitucional, bem como por trazer, em si mesmo, a regra de responsabilidade do Estado e das prestadoras de serviço público, pelos prejuízos que causarem a terceiros no exercício de suas atividades, revela-se como autoaplicável e também como norma constitucional de eficácia plena, visto que não pode a lei ordinária restringir a eficácia que foi dada ao aludido comando normativo, pela própria Constituição Federal.

Por aplicação, também, do princípio da força normativa da Constituição, aqui já estudado, deve-se, sempre que possível privilegiar a eficácia dos comandos constitucionais, razão pela qual se entende que o referido §6º, do artigo 37, da Constituição é autoaplicável e sua eficácia não pode ser restringida por norma infraconstitucional.

Com relação ao artigo 236, §1º da Constituição, a situação é oposta. O artigo 236, §1º, da Constituição Federal, ao tratar da responsabilidade civil de notários e registradores, é expresso em afirmar que: “Lei [...] disciplinará a responsabilidade civil” dos notários e registradores.

Uma vez que o comando constitucional delega a disciplina da responsabilidade civil de notários e registradores ao legislador infraconstitucional, referido dispositivo constitucional não tem a mesma eficácia plena que possui o art. 37, §6º, restando se definir se se trata de norma constitucional de eficácia contida, ou se se apresenta uma norma constitucional de eficácia limitada.

257 _{SILVA, José Afonso da. Aplicabilidade das normas constitucionais. In: MARTINS, Ives Gandra da Silva;} MENDES, Gilmar Ferreira; NASCIMENTO, Carlos Valder do (coord.). Tratado de direito constitucional. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2012. v. 1. p. 175.

Mais uma vez, por aplicação do princípio da força normativa da Constituição, prefere-se dar privilégio à autoaplicabilidade dos dispositivos constitucionais.

Por essa razão, prefere-se considerar que o texto do artigo 236, §1º, da Constituição, já institui, ele mesmo, a responsabilidade direta dos notários e registradores, sendo, assim, autoaplicável, até mesmo para que essa responsabilidade direta não recaia sobre o Estado, na condição de ente delegante da atividade notarial e registral, por aplicação do artigo 37, §6º, da Constituição Federal.

Ao se admitir a responsabilidade de notários e registradores estatuída constitucionalmente de forma especial e específica, como autoaplicável, e por haver uma delegação de atribuições, por parte do Constituinte, ao legislador infraconstitucional, no sentido de regulamentar a responsabilidade civil de notários e registradores, pode-se concluir que se está diante de uma norma constitucional de eficácia contida ou contível e não de uma norma constitucional de eficácia limitada, cuja eficácia ficaria suspensa até que fosse editada a lei regulamentadora.

Ao admitir a norma do artigo 37, §6º, como de eficácia plena e imediata, e o disposto no artigo 236, § 1º, como de eficácia contida ou contível, mas também imediata, pode-se concluir que, desde a promulgação da Constituição Federal de 1988, coexistem no ordenamento jurídico, duas normas constitucionais, ambas de eficácia imediata, e que, portanto, não se poderia aplicar supletivamente a norma genérica do artigo 37, §6º, enquanto não fosse regulamentado o disposto no artigo 236, § 1º, ao contrário do que se poderia cogitar, caso fosse o artigo 236, § 1º, da Constituição, considerado norma constitucional de eficácia limitada, e, portanto, não-autoaplicável.

Por força do critério aplicativo da especialidade, o fato de existir o comando constitucional especial, específico e autoaplicável, dirigido a notários e registradores, contido no artigo 236, § 1º, da Constituição Federal, afasta notários e registradores do âmbito de atuação da regra genérica do artigo 37, §6º, que vale para todos os prestadores de serviço público, isso mesmo para quem entenda notários e registradores como prestadores de serviço público.

3.2 DA REGULAMENTAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL DA

RESPONSABILIDADE CIVIL DE NOTÁRIOS E REGISTRADORES, INSTITUÍDA PELO ARTIGO 236, §1º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL:

Definido que não se aplica a notários e registradores a responsabilidade estatuída no artigo 37, §6º, da Constituição Federal, mesmo para os intérpretes que os consideram como prestadores de serviço público, mas apenas e tão somente a responsabilidade instituída pelo artigo 236, § 1º, da Constituição Federal, por aplicação do critério da especialidade, e, por se tratar de uma norma constitucional de eficácia contida ou contível, conforme estudado anteriormente, cabe analisar a legislação infraconstitucional que rege essa responsabilidade, desde a promulgação da Constituição Federal, em 05 de outubro de 1988.

3.2.1. DA LEGISLAÇÃO FEDERAL VIGENTE EM 05.10.1988 E RECEPCIONADA