1. PANORAMA DA ATIVIDADE NOTARIAL E REGISTRAL NO BRASIL:
1.7. PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA APLICADOS À ATIVIDADE NOTARIAL E REGISTRAL:
A partir do pressuposto de que se tratam as atividades notariais e registrais de funções públicas, embora sejam de exercício privado, cabe aqui definir quais aspectos serão regidos de acordo com as normas de Direito Público, e quais ficarão a cargo do Direito Privado.
Neste aspecto, Luis Paulo Aliende RIBEIRO ensina que cabe ao Direito Administrativo a regulação da atividade no âmbito de sujeição especial, que liga cada particular titular de delegação ao Estado outorgante, o que abrange:
- a organização dos serviços;
- a seleção (mediante concurso de provas e títulos) dos profissionais do direito;
- a outorga e cessação da delegação; - a regulamentação técnica;
- a fiscalização da prestação dos serviços, para assegurar aos usuários sua continuidade, universalidade, uniformidade, modicidade e adequação.95
E, por outro lado, o mesmo autor afirma que, ao Direito Privado cabe, como é da nossa tradição jurídica:
- informar quanto aos princípios e regras pertinentes à qualificação registrária;
93 RIBEIRO, Luís Paulo Aliende. Op. cit. p. 53. 94 Idem, ibidem. p. 47.
- definir os institutos jurídicos, conceitos, contratos, requisitos, impedimentos, formalidades essenciais, direitos e deveres a serem observados para a elaboração de atos notariais;
- o aconselhamento das partes, a celebração de casamentos e os muitos e diversificados atos destinados a atribuir fé pública e eficácia aos interesses privados;
- conferir segurança aos particulares; - acautelar e prevenir litígios.96
1.7.1. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE: VINCULAÇÃO E DISCRICIONARIEDADE NA ATIVIDADE PÚBLICA DELEGADA:
Antes de adentrar ao exame dos princípios da administração pública mencionados por Aliende RIBEIRO, quais sejam: “continuidade, universalidade, uniformidade, modicidade e adequação”97, cabe aqui fazer um adendo no pertine à observância do princípio da legalidade, por parte de notários e registradores.
A Lei 8.935/94, que regulamentou o artigo 236 da Constituição Federal, dispõe, em seu artigo 30, inciso XIV, como dever dos notários e dos oficiais de registro: “observar as normas técnicas estabelecidas pelo juízo competente.”
Neste inciso, a legislação infraconstitucional deu atenção ao dispositivo constitucional, do artigo 236, §1º, parte final, o qual determina que a lei defina a fiscalização dos atos notariais e de registro pelo Poder Judiciário.
Com base no referido inciso, pode-se concluir que cabe ao Poder Judiciário editar normas técnicas para a execução do serviço notarial e de registro.
Sabe-se que a edição de normas técnicas, tal como a de normas jurídicas, se dedica a prever a ocorrência de determinados comportamentos e a eles dar uma das três alternativas lógicas: proibir, permitir ou obrigar.
Com relação à observância dessas normas técnicas, estabelecidas pelo Estado, pelo órgão competente do Poder Judiciário, onde quer que elas existam e dentro dos limites de sua literalidade, quer nos parecer que a atividade notarial e registral passa ser vista como uma atividade vinculada.
96 RIBEIRO, Luís Paulo Aliende. Op. cit. p. 8. 97 Idem, ibidem. p. 7.
E, como atividade vinculada, no dizer de Maria Sylvia DI PIETRO: “o particular tem um direito subjetivo de exigir”98 do agente público o comportamento previsto em lei.
Por outro lado, nas localidades em que eventualmente não existam normas técnicas sobre determinado assunto, ou mesmo naqueles assuntos que, dada sua subjetividade intrínseca, seja materialmente impossível a edição de normas específicas, a atividade notarial e registral será dotada de discricionariedade.
Mas mesmo nesses casos, em que a atividade for discricionária, caberá a notários e registradores agir conforme critérios próprios, os quais Maria Sylvia DI PIETRO declara serem os de: “oportunidade, conveniência, justiça e equidade”99, respeitando os princípios da administração pública que examinaremos a seguir e os demais princípios que regem a função notarial (juridicidade, cautelaridade, imparcialidade, publicidade, rogação e tecnicidade100) e registral (no registro de imóveis os da: legalidade, publicidade, inscrição, prioridade, rogação, independência funcional, continuidade, especialidade, fólio real, circunscrição, função pública, fé pública, responsabilidade e conservação101).
1.7.2. PRINCÍPIOS DA CONTINUIDADE, UNIVERSALIDADE, UNIFORMIDADE, MODICIDADE E ADEQUAÇÃO:
No que pertine aos princípios da administração pública que Aliende RIBEIRO apresenta como próprios aos serviços notariais e registrais e, portanto, sujeitos à fiscalização do Poder Judiciário, quais sejam os da continuidade, universalidade, uniformidade, modicidade e adequação102, cabe analisar os deveres que emergem a notários e registradores, de cada um desses princípios.
Do princípio da continuidade do serviço público decorre, por exemplo, a permissão para que notários e registradores contratem escreventes e nomeiem seus substitutos (art. 20 e parágrafos, da Lei 8.935/94).
Com relação à universalidade e uniformidade, pode-se entender que os serviços notariais e registrais devem ser postos à disposição de todos que deles queiram se valer, mediante o pagamento dos emolumentos devidos, sem distinção (universalidade) e que
98 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Op. cit. p. 212. 99 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Op. cit. p. 212.
100 Como menciona BRANDELLI, Leonardo. Op. cit. p. 124-138. 101 Conforme RICHTER, Luiz Egon. Op. cit. p. 204-209.
esses serviços sejam prestados de maneira uniforme em todos os casos, sem fazer distinções, exceto quando estas estejam expressamente previstas em lei.
O princípio da modicidade afeta mais ao legislador estadual ao elaborar as correspondentes tabelas de emolumentos que aos próprios notários e registradores, mas significa que a contraprestação do serviço, cobrada e direcionada a notários e registradores seja fixada de modo suficiente para a manutenção adequada da atividade e para a remuneração pessoal do notário ou registrador, mas de modo que os usuários dos serviços possam pagar um valor justo, sem comprometer seus orçamentos pessoais.
E, por fim, do princípio da adequação, decorre o dever do notário e registrador manter a serventia e os livros e documentos sob sua guarda – físicos ou eletrônicos – em bom estado de conservação, bem como que ele ofereça seus serviços à comunidade com “eficiência, urbanidade e presteza”103.
1.7.3. PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA:
Inserido na Constituição Federal por força da Emenda Constitucional n. 19, de 04.06.1998, como princípio da administração pública, a atenção ao princípio da eficiência já era dever legal de notários e registradores desde a edição da Lei 8.935/94104.
Na definição de Maria Sylvia Zanella DI PIETRO:
o princípio da eficiência apresenta, na realidade, dois aspectos: pode ser considerado em relação ao modo de atuação do agente público, do qual se espera o melhor desempenho possível de suas atribuições, para lograr os melhores resultados; e em relação ao modo de organizar, estruturar, disciplinar a Administração Pública, também com o mesmo objetivo de alcançar os melhores resultados na prestação do serviço público.105
103 Lei 8.935/94, art. 30, inciso II. 104 Lei 8.935/94, art. 30, inciso II.