A multiplicidade de ações do Estado implica na elaboração de inúmeros planos, programas e projetos dos mais variadas tipos, que podem ser classificados em dois ou três grupos, de acordo com a doutrina, segundo a observância e a força com que vinculam o Poder Público e os particulares. Em regra, bipartem-se em: (i) imperativos – são os planos que obrigam a todos, suas disposições são impostas à coletividade, como normas obrigatórias de conduta, sob pena de sanções; e (ii) indicativos – são aqueles em que o Poder Público simplesmente sugere, concede estímulos com o oferecimento, mediante condições, de vantagens aos particulares,
visem a integrar os diversos Planos de Emergência Individuais da área para o combate de incidentes de poluição por óleo, bem como facilitar e ampliar a capacidade de resposta desse plano e orientar as ações necessárias na ocorrência de incidentes e poluição por óleo de origem desconhecida” (art. 2º, VII), e, para o combate à poluição por óleo em águas, cuida do plano de emergência individual, que conceitua como o “documento ou conjunto de documentos que contenham informações e descrição dos procedimentos de resposta da respectiva instalação a um incidente de poluição por óleo que decorra de suas atividades, elaborado nos termos de norma própria” (art. 2º, VIII), cuidando do procedimento a ser seguido para a elaboração do referido plano, fixando prazo, convocação de órgãos, coordenação, seus elementos, como mapa de sensibilidade ambiental, identificação dos cenários, caracterização física da área, estrutura organizacional, programas de treinamento, plano de comunicações, instrumentos e critérios; e Decreto n. 6.017/2007, que regulamenta a Lei n. 11.107/2005, que dispõe sobre normas gerais de contratação de consórcios públicos – este regulamento: (i) considera a gestão associada de serviços públicos como “o exercício das atividades de planejamento, regulação ou fiscalização de serviços por meio de consórcio ou de convênio de cooperação” entre os membros do Pacto Federativo, acompanhadas ou não da prestação de serviços ou de transferência de encargos, pessoal e bens, chegando a definir planejamento como as atividades que visam “a identificação, qualificação, quantificação, organização e orientação de todas as ações, públicas ou privadas, por meio das quais um serviço público deve ser prestado ou colocado à disposição de forma adequada” (art. 2º, IX e X), (ii) diz que os objetivos dos consórcios na atividade de planejamento podem ser traçados pelos entes federados (art. 3º, X) e (iii) define e regulamenta o contrato de programa (arts. 2º, XVI, 30 e 31).
que são livres para neles aderirem ou não, e são assim conduzidos, sem coação, a seguir o plano.
Almiro do Couto e Silva classifica-os em três grandes grupos: a) planos indicativos, que consistem em dados, projeções e prognósticos sobre algum ou diversos campos de atividades, disponibilizados pelo Estado aos interessados para melhor orientá-los – estes têm plena liberdade de escolha e decisão, sem qualquer traço de cogência estatal, que também nada oferece a título de vantagem para influenciá-los e incentivá-los; b) planos incitativos, nos quais o Estado oferece incentivos ou vantagens – como subvenções, vantagens fiscais, créditos, fixação de preços mínimos, etc. aos particulares, para obter uma “forma de atuar e de proceder que afine com os objetivos estabelecidos no plano”, mantendo a liberdade de engajamento ou não –, ou ainda desestimula condutas, pela imposição, por exemplo, de um aumento da carga tributária; e c) planos imperativos, em que a conduta é imposta pelo Estado, ficando os particulares “submetidos às regras do plano e obrigados a uma determinada conduta, sob pena de conseqüências”, como sanções criminais, multas e sanções administrativas.38
A melhor classificação, a nosso ver, é a bipartida: imperativo e indicativo. A primeira não exclui a segunda, nem esta aquela: podem coexistir num mesmo plano. Determinado plano pode ser misto, com parte imperativa e parte indicativa. Agustin Gordillo afirma que não existem planos inteiramente imperativos ou inteiramente indicativos, que sempre há lugar para matizes ou zonas de imprecisão. Todos os planos têm alguma margem de pautas imperativas e também alguma parte de normas indicativas. O que não significa que a distinção seja inexata, mas que os termos não são absolutos. Em um e outro, deve-se observar a predominância de normas: se obrigatórias, o plano é imperativo; se não são compulsórias, o plano é indicativo. Muitas vezes, só diante do caso concreto pode-se resolver a questão.39 Basta aferir que um plano diretor imperativo pode conter dispositivo que conceda
38 SILVA, Almiro do Couto e. Problemas jurídicos do planejamento. Revista da Procuradoria-Geral do Estado do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, v. 27, 2004, p. 133-147. No que é seguido por Lúcia Valle Figueiredo, v. FIGUEIREDO, Lúcia Valle. O devido processo legal e a responsabilidade do Estado por dano decorrente do planejamento. Revista de Direito Administrativo. n. 206, out./dez. 1996, p. 89-107. No Direito Alemão, esta é também a classificação de Hartmut Maurer, com a denominação de “planos indicativos’, “planos imperativos” e “planos influenciadores”. Direito administrativo geral. Tradução Luís Afonso Hec. Barueri-SP: Manole, 2006, p. 482.
desconto de vinte por cento de IPTU, para o contribuinte que plante e mantenha uma árvore na frente do seu imóvel, aumentando a arborização da cidade num plano que tenha por fim cuidar do meio ambiente e melhorar a qualidade de vida dos munícipes. O plano mais imperativo é o do setor de saúde e de vigilância sanitária. Descoberta, por exemplo, uma vacina de comprovada eficácia na erradicação de determinada doença contagiosa, elaborado programa estatal de vacinação de toda população, todos estão obrigados a se vacinar, inclusive sob pena do Poder Público vacinar com o uso da força física.40
40 Hartmut Maurer, ao lume do Direito alemão, apresenta um rol de tipos de planos: a) Planos orçamentários da
Federação, dos Estados e dos municípios, que formam o fundamento da economia orçamentária estatal, com significado eminentemente político, porque com a distribuição de meios são postas prioridades para as tarefas estatais e o desenvolvimento social, que servem também aos planos financeiros; b) Planos de ordenação do espaço, subdivididos em: (i) planos totais ordenadores de espaço, e (ii) planos técnicos relacionados ao espaço; c) Plano de demanda para as rodovias de longa distância federal, com medidas de construção nova ou ampliação das existentes; d) Planos no âmbito jurídico-ambiental, que exemplifica: planos paisagísticos, planos de manter limpo o ar, planos de diminuição de ruídos, planos de evacuação de águas de esgoto; e) Planos de demanda no âmbito social, do qual dá, como exemplo, o plano de demanda hospitalar; f) Planos no âmbito da formação escolar superior, a saber: planos de estrutura e de desenvolvimento para as universidades; e, g) Planos que afetam somente uma pessoa, tal como “o plano total para a incorporação de um aleijado” e o “plano de efetivação como fundamento para o tratamento de um preso”, para efetivação desta. (MAURER, Hartmut. Direito administrativo geral. Tradução Luís Afonso Heck. Barueri-SP: Manole, 2006. p. 475-469).
2 PLANEJAMENTO NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL
A Constituição Federal de 198841 não sistematiza o planejamento estatal, mas
trata do tema de forma pontual e esparsa no decorrer do seu texto, prevendo e determinando a elaboração de diversos planos.42 A própria Constituição é, em si, um
plano de Estado. Luiz Fernando Coelho invoca a doutrina alemã, para sustentar que: “O plano é a Constituição” e que, com o desenvolvimento do constitucionalismo, o “planejamento foi erigido à condição de categoria jurídica de hierarquia constitucional”.43 Celso Antônio Bandeira de Mello abraça o todo ao afirmar que “o Estado de Direito é um gigantesco projeto político, juridicizado, de contenção do Poder e de proclamação da igualdade de todos os homens”.44 Veremos a seguir todos os casos de planejamento envolvendo o Poder Público previstos na Carta Magna.