O planejamento estatal é meramente indicativo para o setor privado. Não pode ditar o conteúdo da atividade econômica, no sistema capitalista, aos particulares; limita-se a fomentar e incentivar a iniciativa privada, que é livre, para a ele aderir.65 Visa, o Poder Público, engajar a iniciativa privada no plano de
65 Eduardo García de Enterría e Tomás-Ramón Fernandez ensinam que na atividade de fomento: “A
Administração não coage neste caso, não obriga, não constrange aos particulares a adotar uma determinada conduta. Limita-se a estimulá-los em uma certa direção, oferecendo-lhes incentivos e vantagens (fiscais, financeiras, creditícias, etc.), que são livres para aceitar ou não. Toda a ‘filosofia’ da planificação indicativa
desenvolvimento nacional ou regional, de determinados setores ou áreas territoriais que fixa, para nele atuar concretamente, por meio de medidas de proteção e de concessão de benefícios e vantagens de diversas modalidades. Fomento é atividade administrativa66 e, neste caso, concertada, como proposta feita pelo Estado aos particulares que, uma vez firmada, gera direitos e obrigações para ambas as partes, e cujo descumprimento acarreta suspensão ou finalização e responsabilização.67 68 Fala-se, ainda, em meios psicológicos e honoríficos, além do econômico, mas este último é o que interessa mais de perto para o assunto em apreço.
A atividade em questão se dá de duas formas: positiva ou negativa. No fomento positivo, ensina José Roberto Pimenta Oliveira, são desenvolvidas “medidas com objetivo de promover ou viabilizar a realização de certa atividade”; no fomento negativo, ao contrário, “medidas com o fim de reduzir ou dificultar a realização de certa atividade”. Importa registrar que se impõe a “procedimentalização da atividade administrativa necessária para delimitar os contornos da atividade de fomento”, apoiada em “planejamento cuidadoso de todas as iniciativas estatais fomentadoras”. Adverte que, “Sem planejamento estatal cuidadoso, revela-se difícil, senão impossível, cumprir integralmente as injunções normativas das aludidas pautas constitucionais [da] função promocional da Administração.” Mais que “exigência moral, o planejamento da atividade
responde a este esquema. A Administração não trata de impor-se, mas, de persuadir, de chegar a um acordo com os particulares.” (ENTERRÍA, Eduardo García de; FERNANDEZ, Tomás-Ramón. Curso de direito administrativo. Tradução Arnaldo Setti. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1991. p. 57-58).
66 Segundo Silvio Luís Ferreira da Rocha: “A atividade administrativa de fomento pode ser definida como a
ação da Administração com vista a proteger ou promover as atividades, estabelecimentos ou riquezas dos particulares que satisfaçam necessidades públicas ou consideradas de utilidade coletiva sem o uso da coação e sem a prestação de serviços públicos; ou, mais concretamente, atividade administrativa que se destina a satisfazer indiretamente certas necessidades consideradas de caráter público, protegendo ou promovendo, sem empregar coação, as atividades dos particulares.” (ROCHA, Silvio Luís Ferreira da. Terceiro setor. São Paulo: Malheiros, 2003. p. 19).
67 Lúcia Valle Figueiredo assevera: “estabelecido o concerto entre a Administração e administrado, surgem direitos e deveres de parte a parte. [...] em regra, o descumprimento desses deveres deverá ter caráter suspensivo ou resolutório.” (FIGUEIREDO, Lúcia Valle. Direito Público. Estudos. Belo Horizonte: Fórum, 2007. p. 43- 55). No mesmo sentido MELLO, Célia Cunha de. O fomento da administração pública. Belo Horizonte: Del Rey, 2003. p. 136.
68 José Roberto Pimenta Oliveira observa que “[...] travada a relação de fomento, seus termos publicísticos passam a vincular entidade fomentadora e agente fomentado, em termos de prerrogativas de autoridade, direitos, deveres, obrigações e ônus, até a extinção do vínculo jurídico-administrativo.” (OLIVEIRA, José Roberto Pimenta. Os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade no direito administrativo brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2006. p. 516).
fomentadora é requisito jurídico de válida produção das medidas fomentadoras”, porque “a ordem jurídica do Estado exige”.69
A Constituição de 1988 consagra o Estado fomentador como regra geral no planejamento de desenvolvimento nacional e regional (arts. 43; 165, § 2º e 174), e como dever constitucional de fomentar, com medidas de proteção e incentivo em diversos setores: cooperativismo (art. 174, § 3º), mineração (art. 176), navegação (art. 178), micro e pequenas empresas (art. 179), turismo (art. 180), saúde (art. 199, § 3º), pesquisa tecnológica (art. 218), comunicações (art. 222), agricultura (art. 187), sistema financeiro (art. 192), educação (art. 205), política urbana (art. 182), cultura (art. 215) e desporto (art. 217).
Incentivos fiscais, mormente em face da enorme carga tributária brasileira, são a modalidade mais utilizada de fomento, por meio da qual o Estado concede isenções,70 reduções, diferimento, parcelamento de tributos para determinadas
áreas ou atividades ou, ainda, locais delimitados. Inclui, também, medidas de proteção, como a elevação da carga tributária para importação de produtos. Visando a fomentar as exportações, para obter saldo positivo na balança comercial, concede imunidade do Imposto de Exportação, do Imposto sobre Produtos Industrializados – IPI (art. 153, § 3º, III) –, do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços – ICMS (art. 155, X, ‘a’) – e do Imposto Sobre Serviços – ISS (art. 156, § 3º, II).71
Outra modalidade de incentivo é a concessão de crédito, com a utilização de recursos públicos, para financiamentos, com taxas de juros subsidiadas, ou com prazos especiais de pagamento. No âmbito federal, são bancos públicos que cumprem tal desiderato: Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), Banco do Brasil (BB), Caixa Econômica Federal (CEF), Banco do Nordeste e o Banco da Amazônia. Os particulares deverão apresentar seus projetos
69 OLIVEIRA, José Roberto Pimenta. Os Princípios da Razoabilidade e da Proporcionalidade no Direito
Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2006, p. 520-521, 529-530.
70 Paulo de Barros Carvalho sustenta que: “O mecanismo das isenções é um forte instrumento de
extrafiscalidade. Dosando equilibradamente a carga tributária, a autoridade legislativa enfrenta as situações mais agudas, onde vicissitudes da natureza ou problemas econômicos e sociais fizeram quase que desaparecer a capacidade contributiva de certo segmento geográfico ou social. A par disso, fomenta as grandes iniciativas de interesse público e incrementa a produção, o comércio e o consumo, manejando de modo adequado o recurso jurídico das isenções.” (CARVALHO, Paulo de Barros. Direito Tributário, Linguagem e Método. São Paulo: Ed. Noeses, 2008, p. 524).
71 SOUTO, Marcos Juruena Villela. Aspectos jurídicos do planejamento econômico. Rio de Janeiro: Lumen
de acordo com as condições impostas pelo Poder Público e dependem da aprovação deste para posterior liberação dos recursos, que terão sua aplicação fiscalizada. Não se trata de mera liberalidade estatal, mas de metas a serem cumpridas.72
Há, também, transferências diretas de capitais e bens aos particulares, que não necessariamente implicam desembolso de dinheiro do erário, mas o uso de bens móveis como equipamentos e máquinas ou de imóveis como terrenos, prédios, por meio de permissão ou concessão, e, ainda, de serviços técnicos, de assessoramento, de consultoria, doação de terrenos ou mesmo prédios inteiros, locação e pagamento de aluguel para instalação de indústrias na busca de geração de empregos, e desapropriações.73