Governar exige planejamento; por isto, a Constituição prevê, entre as atribuições do Presidente da República, quando da abertura da sessão legislativa,85 a remessa, ao Congresso Nacional, de mensagem e plano de governo,86 expondo a situação do País, o que equivale ao diagnóstico da Nação. Nesta oportunidade, deve requerer as providências que julgar necessárias (art. 84, XI, CF).87 A Lei Maior dispõe que o planejamento é determinante, para o Poder Público (art. 174), e fecha a questão com a previsão de criação de controle interno, integrado pelos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, com a finalidade de avaliar o cumprimento e a execução dos programas de governo (art. 74, I). Nesse sentido, foi atribuída ao Congresso Nacional competência exclusiva para julgar anualmente as contas do Presidente da República e apreciar os relatórios sobre execução dos planos de governo (art. 49, IX) e as suas comissões permanentes, tem como competência, em razão da matéria, apreciar e emitir parecer sobre programas de obras, planos nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento (art. 58, § 2º, VI); por fim, diz o texto constitucional que o Ministro do Planejamento integra, como membro nato, o Conselho de Defesa Nacional (art. 91, VII). O sistema jurídico constitucional tem comando imperativo de planejar para governar, impondo como dever determinante que o Poder Público planeje (art. 174) e, por consequência, que se tenha um plano
85 A abertura da sessão legislativa se dá nos termos do art. 57, da CF, que reza: “O Congresso Nacional reunir- se-á, anualmente, na Capital Federal, de 2 de fevereiro a 17 de julho e de 1º de agosto a 22 de dezembro.” Redação dada pela EC n. 50/2006.
86 José Cretella Júnior ensina que: “Compete privativamente ao Presidente da República remeter mensagem e
plano de governo ao Congresso Nacional por ocasião da abertura da sessão legislativa, expondo a situação do país e solicitando as providências que julgar necessárias (art. 84, XI). O texto é claro. Reúne-se o Congresso Nacional, anualmente, na Capital Federal (art. 57), inaugurando-se a sessão legislativa, em 15 de fevereiro e em 1º de agosto (art. 57 e 57, §3º), quando as duas Casas se reúnem, em sessão conjunta. Nessa ocasião, ocorrerá o envio de mensagem e do plano de governo. Mensagem é o meio de comunicação entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo, elaborando o primeiro minucioso relatório, no qual faz o balanço da situação do país, assinalando a condição social, econômica, financeira, política, assuntos internos e externos, acompanhado de sugestões sobre as matérias de competência exclusiva do Legislativo, enviando-lhe, como anexo, projetos ou anteprojetos de lei, no campo reservado à iniciativa governamental.” (CRETELLA JÚNIOR, José. Comentários à Constituição brasileira de 1988. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 1992. v. V. p. 2.908-2.909).
87 Celso Ribeiro Bastos e Ives Gandra Martins afirmam que: “Tecnicamente, a mensagem deve conter o plano
de governo, pelo prisma do diagnóstico que o Executivo faz da realidade nacional. O lógico, no discurso do dispositivo, seria a exposição sobre a situação nacional preceder o plano de governo, na medida em que este só poderá ser elaborado a partir do diagnóstico. Ninguém faz um plano primeiro para depois diagnosticar a situação; ao contrário, primeiro se faz o diagnóstico, para depois se aplicar a terapia.” (BASTOS, Celso Ribeiro; MARTINS, Ives Gandra. Comentários à Constituição do Brasil. São Paulo: Saraiva, 1997. v. 4. t. II. p. 311).
de governo, como produto da atividade de planejamento, decorrente daquele dever (art. 84, XI), que, por sua vez, terá sua execução avaliada e fiscalizada pelos controles externo e interno (arts. 49, IX; 58, § 2º, VI; 74, I). O Decreto-lei n. 200/67 arrola como instrumentos básicos de planejamento: plano geral de governo, programas gerais, setoriais e regionais, de duração plurianual (art. 7º, ‘a’ e ‘b’), além do planejamento orçamentário de que tratamos em tópico apartado.
Plano de governo significa dizer o quê os governantes farão, dando os rumos a seguir, os meios e ações do Estado na sua estrutura orgânica administrativa.88 O
Estado, diz Manoel de Oliveira Franco Sobrinho, “pode responder pela determinação de programar, impondo critério para as tarefas internas básicas de Administração e governo, ou estabelecendo linhas definidas de comportamento administrativo” somando-se “posições de política, de economia e de administração”, soma que sintetiza a “ação governamental”.89 O governo, afirmam Floriano de Azevedo
Marques Neto e João Eduardo Lopez Queiroz, “deve planificar sua atuação durante determinado período, até para que a população possa saber o que poderá cobrar de seus governantes”, como instrumento “que proporciona ao governante a possibilidade de se projetar em direção ao futuro, apanhando-o em seus cálculos e modelando-o conforme entenda conveniente”.90
O Decreto-Lei n. 200/67 criou o Ministério do Planejamento e Coordenação Geral.91 com competência para: coordenar o “plano geral do Governo” e sua
88 Maria Coeli Simões Pires registra que: “O Plano Geral de Governo é instrumento de planejamento elaborado
como plataforma política abrangente da ação governamental, revelando para o público concepções, compromissos e possíveis linhas estruturantes das “políticas de governo”. O plano é geralmente concebido em período pré-eleitoral ou no primeiro ano da gestão do governo vencedor das eleições. Traduzindo uma identidade política, observa-se que esse plano apresenta forte visibilidade.”Esgotamento do modelo de desenvolvimento excludente no Brasil e ressemantização das atividades de planejamento e articulação governamentais à luz do paradigma democrático. (MODESTO, Paulo (Coord.). Nova organização administrativa brasileira. Belo Horizonte: Fórum, 2009, p. 171-193).
89 FRANCO SOBRINHO, Manoel de Oliveira. Comentários à reforma administrativa federal. São Paulo:
Saraiva, 1983. p. 78.
90 MARQUES NETO, Floriano de Azevedo; QUEIROZ, João Eduardo Lopez. Planejamento. In: CARDOZO,
José Eduardo Martins; QUEIROZ, João Eduardo Lopez; SANTOS, Márcia Walquíria Batista dos (Orgs). Curso de direito administrativo econômico. São Paulo: Malheiros, 2006. v. II, p. 78.
91 Luiz Fernando Coelho fala que a origem do Ministério do Planejamento “dentro do direito administrativo
brasileiro, reside na antiga Comissão Nacional de Planejamento, criada pelo decreto n. 51.152, de 5.8.1961, que, diretamente subordinada ao Presidente da República, tinha por finalidade coordenar a elaboração e execução de diversos projetos setoriais de desenvolvimento e elaborar o Primeiro Plano Quinquenal de Desenvolvimento Econômico e Social.”. E, ainda que, “pelo decreto n. 1.422, de 27.9.1962, um dos ministros extraordinários recebe a incumbência de dirigir e coordenar a elaboração de um plano nacional de desenvolvimento econômico e social, que seria submetido ao Poder Executivo; pelo citado decreto ficava oficializada a designação “Ministro
integração aos planos regionais; estudos e pesquisas sócio-econômicos, que incluem os setoriais e regionais; programação e proposta orçamentária; assistência técnica internacional; coordenar sistemas estatísticos e cartográficos nacionais; e organização administrativa. A Lei n. 10.683/2003, que atualmente dispõe sobre a organização da Presidência da República e dos Ministérios, denomina-o de Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, com competência para: participar da formulação do planejamento estratégico nacional; avaliar os impactos socioeconômicos das políticas e programas do governo e de estudos de reformulação; realização de estudos e pesquisas, para acompanhamento da conjuntura socioeconômica e gestão dos sistemas cartográficos e estatísticos nacionais; elaborar, acompanhar e avaliar plano plurianual de investimentos e orçamentos anuais; viabilizar novas fontes de recursos para os planos de governo; formular diretrizes, coordenar as negociações dos financiamentos externos para financiamento de projetos públicos; coordenar a gestão dos sistemas de planejamento e orçamento federal, de pessoal civil, organização e modernização administrativa; formular diretrizes, coordenar e definir critérios de governança corporativa das empresas estatais; acompanhar o desempenho fiscal; e administrar o patrimônio.
O plano de governo evidentemente não fica a cargo, apenas e tão somente, do Ministério do Planejamento; dele devem participar todos os ministérios. Quando se tratar de um plano setorial ou regional, os ministérios das áreas objeto do assunto têm participação determinante. Mas todos devem atuar coordenadamente de forma a integrar a formação do plano de governo, sempre sob o comando da Presidência da República, a quem os Ministros de Estado auxiliam (art. 76, CF).
de Estado extraordinário responsável pelo planejamento.” (COELHO, Luiz Fernando. A experiência brasileira em direito do planejamento. Revista de Direito Público. São Paulo, v. 18, n. 165, p. 167, out./dez. 1971).