Evolução histórica dos serviços para a infância

A evolução dos serviços de educação e cuidados para crianças dos 0 aos 6 anos de idade em Portugal está ligada à sequência de acontecimentos políticos e económicos nacionais e internacionais. Como referem diversos autores, a história da educação pré-escolar no nosso país é semelhante à verificada noutros países europeus, todavia com um atraso significativo no que se refere à implantação e ao número de jardins-de-infância oficiais (Pessanha, 2005; Bairrão, Leal, Abreu-Lima, & Morgado, 1997).

O início e um maior desenvolvimento na criação de instituições para crianças pequenas começaram por observar-se nos países mais industrializados. A Revolução Industrial acentuou a necessidade, que já antes tinha começado a evidenciar-se, de se pensar na guarda das crianças, em consequência da grande mobilização de mão-de-obra feminina, tendo as primeiras instituições surgido em Inglaterra (1816) e em França (1826) (Cardona, 1997). Apesar de haver vários autores que mencionam estas datas, Davidson e Maguin (1986) referem que a primeira creche conhecida foi criada em 1770, em França, pelo pároco de Ban de la Roche, para ajudar as famílias que estavam ocupadas com os trabalhos no bosque.

O impacto da Revolução Industrial em Portugal não foi tão significativo como noutros países e, apesar de a primeira instituição ter sido criada ainda durante o período da monarquia, apenas nos anos 70, do séc. XX, foi criada uma rede pública de jardins-de-infância dependentes do Ministério da Educação (Cardona, 1997).

A educação pré-escolar surgiu em Portugal no século XIX associada, segundo o Ministério da Educação (2000), ao desenvolvimento de novos valores relativos à educação da criança e do cidadão e ao progressivo processo de industrialização, que foi acompanhado pelo movimento das populações para as zonas urbanas, pela procura de níveis de educação mais elevados, pelo acesso das mulheres ao mundo do trabalho e por alterações da estrutura da família. Assim, a educação pré-escolar foi adquirindo maior reconhecimento e procura. Em 1834 foi criada a primeira instituição para crianças, integrada na Sociedade das Casas da Infância Desvalida, cuja função era sobretudo assistencial, mas sublinhando desde sempre a importância da função educativa. Em 1870 foi definido, num projecto de lei, que, apesar da entrada para a escola primária ser aos 7 anos, se abria a possibilidade de as crianças a poderem frequentar a partir dos 5 anos de idade. Somente num decreto de 1878 foram definidas as condições para a criação dos chamados “Asilos da Educação” para as crianças dos 3 aos 6 anos, em todo o país (Cardona, 1997).

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Em 1882, ano comemorativo do centenário de Froebel, foi criado em Lisboa um Jardim-de- Infância público. Com a publicação da “Cartilha Maternal João de Deus”, em 1876, foi criada a “Associação de Escolas Móveis”, que tinha como principal finalidade a criação de “jardins-escola” que funcionassem segundo o método João de Deus (Cardona, 1997). Apesar de haver apenas um Jardim- de-infância (ou talvez dois, sendo difícil ter a certeza se o segundo chegou a funcionar), já em 1893, José Augusto Coelho mencionava um currículo para a “escola infantil”, orientado para crianças dos 3 aos 8 anos de idade, bem como os princípios em que se deveria basear um currículo deste tipo (Bairrão, Barbosa, Borges, Cruz, & Macedo-Pinto, 1990).

Particularmente importante para o desenvolvimento de estruturas destinadas a crianças com menos de 3 anos de idade foi a determinação em 1890, como resultado da Conferência de Berlim, da obrigatoriedade de todas as fábricas com mais de 50 trabalhadoras criarem creches, sendo definidas as condições mínimas de saúde e higiene para o seu funcionamento (Cardona, 1997).

Até ao fim da monarquia, foram publicados vários decretos que regulamentavam a educação de infância, nomeadamente no que se refere à sua função e à selecção do pessoal, que deveria ser constituído por pessoas do sexo feminino, habilitadas com o curso de formação de professoras da escola primária. No decreto que data de 1902 houve uma maior valorização do papel da escola infantil na promoção do desenvolvimento intelectual das crianças e na preparação para a entrada na escola primária (Cardona, 1997).

Apesar de todas estas iniciativas, foi só após a Implantação da República (1910) que a educação pré-escolar adquiriu um estatuto específico no sistema oficial de ensino (Ministério da Educação, 2000). Durante o período da Primeira República (1910 – 1932) observaram-se algumas oscilações no modo de conceber a educação de infância: por um lado, a influência do modelo escolar, sendo definida como missão primordial a instrução e preparação para a escolarização futura; por outro, a tendência para valorizar a especificidade a que este ensino deve obedecer, tendo em conta as características psicológicas das crianças. No decreto de 1911, foi valorizada a ligação da escola infantil com a educação familiar da criança (Cardona, 1997). Nesta altura, foram dadas várias orientações, nomeadamente de tipo escolar, mas salientava-se que as lições deveriam ter uma duração reduzida e que deviam basear-se nos interesses das crianças, valorizando as características lúdicas da escola infantil. Também em 1911, foi criada a rede privada de Jardins-Escolas João de Deus e, paralelamente, foi criado oficialmente o ensino infantil para crianças de ambos os sexos, com idades entre os 4 e os 7 anos (Ministério da Educação, 2000). Apesar da preocupação dos republicanos em legislar, devido ao estado económico caótico do país, à elevada taxa de analfabetismo e à instabilidade política, entre 1910 e 1926 foram criados apenas 12 novos jardins-de-infância (Bairrão et al., 1990). Vasconcelos

Evolução e situação actual dos serviços

(2000) considera importante ressaltar, dessa época, a actividade notável da pedagoga Irene Lisboa, inspectora das classes infantis oficiais.

A qualidade da formação de professoras era muito valorizada no período da Primeira República, de modo que, em 1916, foram enviadas professoras para o Curso Internacional de Maria Montessori. O Estado, neste período, demonstrava atribuir elevada importância a este nível de ensino, evidenciando-se um esforço notório em definir detalhadamente as suas normas de funcionamento. Em 1923, salientava-se a importância de a formação de todos os docentes passar a ser realizada em Faculdades de Ciências da Educação, começando pelas “jardineiras de infância” das escolas infantis, o que veio a acontecer apenas em 1986. Quanto ao ensino infantil, a proposta de lei de 1923 reforçava a necessidade de serem criadas mais escolas públicas, tendo em conta que as poucas escolas existentes, na sua grande maioria, tinham surgido de iniciativas privadas. Em 1924, numa portaria assinada por António Sérgio, então Ministro da Instrução Pública, foi sugerido que o trabalho dos professores fosse influenciado pelos modelos de Maria Montessori e de Decroly, quando a principal influência que se fazia sentir era a de Froebel. A escolha destes autores reforçava a ideia de que o conhecimento da criança se deveria basear nos estudos realizados em Psicologia e não em reflexões filosóficas sobre a natureza humana (Cardona, 1997).

Em 1926, na altura do golpe de Estado, a taxa de crianças que frequentavam estabelecimentos de educação infantil era de 1% (Ministério da Educação, 2000). Durante o período do Estado Novo (1933 – 1973), a educação passou a ser valorizada como doutrinação, como forma de propaganda das ideias do regime, devendo a instrução do povo restringir-se às noções mais básicas. A educação das crianças mais novas era considerada uma tarefa essencialmente destinada às mães de família, devendo as mulheres ficar em casa para cuidar dos seus filhos. Seguindo esta ideia, em 1934 foi publicado um decreto que terminava com a obrigatoriedade de as fábricas terem creches para os filhos das mulheres trabalhadoras (Cardona, 1997). Em 1937 o ensino infantil oficial foi extinto e a Obra Social das Mães para a Educação Nacional passou a ser responsável pelo apoio às mães na tarefa de educar os filhos (Ministério da Educação, 2000), agindo de acordo com as ideias do regime (Cardona, 1997).Em 1944 foi criado o Fundo de Socorro Social e novamente determinada a obrigatoriedade de as fábricas possuírem creches para os filhos das trabalhadoras, mas as sanções em caso de incumprimento eram irrisórias. As escolas infantis oficiais foram fechadas ou transformadas e as únicas instituições que continuavam a funcionar sob a dependência do Estado tinham uma função essencialmente assistencial, sendo menosprezada a sua função educativa (Cardona, 1997).

Durante este período, os cursos de formação para o ensino infantil foram alterados, passando em 1930 a ser um complemento do curso de formação para o ensino primário e em 1932 passou a

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funcionar de forma diferenciada, mas com a duração de apenas um ano. A criação da Escola Normal Social, em 1939, reforçou a função assistencial atribuída a estas instituições, uma vez que as assistentes de serviço social eram formadas para poderem trabalhar em instituições de educação de infância. A Associação João de Deus, perante a necessidade de formar educadoras para os seus jardins-escola, criou um curso de formação, para funcionar de acordo com as orientações que preconizava: método centrado no desenvolvimento intelectual da criança, partindo duma concepção integradora do processo educativo, sem a interrupção entre a educação pré-escolar e a escolar (destinava-se a crianças dos 3 aos 8 anos de idade). Apesar de várias vezes ter sido defendida a sua adopção a nível nacional, tal não veio a acontecer, ficando as educadoras circunscritas às instituições da Associação (Cardona, 1997).

A educação foi muito desvalorizada desde os primeiros anos do Estado Novo, mas nos anos 50 iniciou-se um processo de mudança, alentado pela adesão ao Projecto Regional do Mediterrâneo, no qual participavam Portugal, Espanha, Grécia e Jugoslávia e que tinha, entre outros, o objectivo de analisar a articulação entre as necessidades de mão-de-obra e a capacidade de resposta do sistema educativo. Durante esta década o número de instituições privadas sofreu um grande aumento, o que acarretou a criação de escolas de formação, também privadas. O Ministério da Educação manteve a sua posição, limitando-se a fiscalizar e conceder autorização para o funcionamento das instituições privadas (Cardona, 1997). Surgiram em 1954, em Lisboa, num contexto religioso, as duas primeiras escolas de formação de educadoras de infância de iniciativa particular: o Instituto de Educação Infantil e a Escola de Educadores de Infância (Bairrão et al., 1990).

Os anos 60 marcaram o início de uma nova mudança e a educação de infância foi particularmente valorizada como forma de promover o desenvolvimento cognitivo e como ajuda fundamental na preparação para a vida futura das crianças. Começou a falar-se da função compensatória, sobretudo em relação às crianças mais desfavorecidas. No início dos anos 60, começaram a organizar-se alguns grupos de trabalho de professores e educadores, inspirados pelas ideias do Movimento da Escola Moderna, baseado na pedagogia de Freinet, e desenvolveram-se experiências inovadoras, apesar de muito reprimidas pelo governo. Em 1963 criaram-se grupos de trabalho, ainda na sequência da participação de Portugal no Projecto Regional do Mediterrâneo (Cardona, 1997). No final dos anos 60, no âmbito do Ministério da Saúde e Assistência, foram criados jardins-de-infância e creches, como consequência das mudanças ocorridas no país e com uma função supletiva da família, substituindo-a durante o horário de trabalho dos pais ou outros impedimentos, datando igualmente desta década o serviço de amas e a creche familiar (Ministério da Educação, 2000).Foram criados cursos para auxiliares de educação em vários locais, que foram encerrados após

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o 25 de Abril de 1974 (Cardona, 1997). Nos anos 60, foram fundadas por todo o país escolas privadas para formação profissional de educadoras, que pertenciam maioritariamente a instituições religiosas (Bairrão et al., 1990).

Nos anos 70, após a substituição de António de Oliveira Salazar por Marcelo Caetano, sendo Veiga Simão o Ministro da Educação, falava-se na necessidade de reforma do sistema educativo. Em 1971 foi criada a Comissão Coordenadora da Instalação de Infantários e Jardins-de-infância. No ano seguinte o Gabinete de Estudos e Planeamento da Acção Educativa apresentou dois relatórios: um referente aos objectivos da educação de infância e o outro relativo à criação e organização de cursos públicos de formação para educadores. A formação de educadores de infância passou, nessa altura, a efectuar-se nas escolas do Magistério.

Outros relatórios foram publicados nos anos 70, incluindo recomendações para o funcionamento das instituições. Em 1973 a Comissão Permanente Interministerial para o Desenvolvimento Social publicou um documento no qual falava da existência de “Centros de Bem-estar Social”, que teriam as valências de creche (para crianças dos zero aos 2 anos) e de jardim-de-infância (dos 3 aos 5 anos). Este documento privilegiava a função social das instituições, focando a necessidade de colaboração com as famílias, deixando a função educativa em segundo plano. Nas creches, os grupos de crianças deveriam ser orientados por enfermeiras, sendo considerado prioritário assegurar a qualidade dos cuidados de saúde e higiene. Contudo, no mesmo ano foi divulgado outro relatório do Gabinete de Estudos e Planeamento do Ministério da Educação que salientava a necessidade de coordenar as funções educativa e social (Cardona, 1998). Ainda em 1973, com a reforma do sistema educativo de Veiga Simão, a educação de infância foi reintegrada no sistema educativo, determinando-se que a educação pré-escolar se destinaria às crianças dos 3 aos 6 anos, não sendo, porém, a sua frequência obrigatória. Foram também instituídas as Escolas Normais de Educadores de Infância (Ministério da Educação, 2000). Foi atribuída à Direcção Geral do Ensino Básico a superintendência na organização, criação e funcionamento de estabelecimentos públicos, mas também a orientação pedagógica da educação particular com fins lucrativos ou com organização cooperativa, em colaboração com a Inspecção-Geral do Ensino Particular (até à data responsável pela supervisão dos estabelecimentos) (Ministério da Educação, 2000).

Na sequência do 25 de Abril de 1974 defendeu-se a necessidade de definir uma política socioeducativa global de apoio à maternidade e à infância (Cardona, 1997), tendo o sistema educativo pré-escolar registado alterações relevantes, nomeadamente: (1) aumento significativo do número de jardins-de-infância e creches, escolas de formação de educadoras e estabelecimentos de ensino especial; (2) criação de novos estabelecimentos por iniciativa das próprias comunidades e do poder

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local; e (3) tentativa de coordenação dos serviços de educação infantil, que passaram a estar dependentes fundamentalmente de dois ministérios, o Ministério da Educação e o Ministério do Emprego [da Solidariedade] e Segurança Social (Bairrão et al., 1997). Este desenvolvimento foi acompanhado, segundo os mesmos autores, por uma progressiva consciencialização dos problemas sociais e culturais com que se defrontava uma grande camada da população e da necessidade de criar alternativas de atendimento às crianças, nomeadamente em zonas económica e socialmente desfavorecidas. A Constituição da República Portuguesa inclui um artigo, artigo 67.º, que reconhece a obrigação do Estado de desenvolver uma rede nacional de apoio aos cuidados de infância e atribui às crianças, no artigo 69.º, um estatuto especial de protecção por parte da sociedade e do Estado face a qualquer forma de discriminação (Cruz, Fontes, & Carvalho, 2003). Começou a ser dada cada vez mais importância às características sociológicas das crianças, para além das psicológicas, valorizando-se as suas vivências familiares e a necessidade de estas serem integradas como conteúdos fundamentais das práticas educativas. A necessidade de se encontrar resposta para a questão da guarda dos filhos das mulheres trabalhadoras era uma das grandes preocupações. Em 1975 a UNESCO apresentou um relatório no qual foram apresentadas propostas para a generalização do ensino pré-escolar, pelo menos para as crianças de 4 e 5 anos (Cardona, 1997).

Os primeiros anos após o 25 de Abril foram conturbados, em diversos sectores, incluindo o da educação, tendo sido criados e anulados diversos organismos. Em 1977, a lei n.º 5/77 definia a criação da rede oficial de educação pré-escolar para crianças a partir dos 3 anos de idade, sem explicitar, contudo, as condições necessárias para o seu funcionamento e não fazendo qualquer referência às crianças mais novas. Além da função compensatória, era preconizada a abertura das instituições à comunidade, nomeadamente através da participação dos pais. De facto, num relatório também apresentado em 1977, a perspectiva da educação compensatória começava até a ser criticada. Relativamente à formação, foi criado o ensino superior de curta duração, mais tarde designado Ensino Superior Politécnico, prevendo-se a criação das Escolas Superiores de Educação, o que veio a acontecer apenas em 1986 (Cardona, 1997).

Em 1978, foi publicado um decreto que especificava as condições para a implementação da rede pública de instituições e deixava de utilizar a designação de centros de educação pré-escolar, voltando a ser utilizada a expressão jardim-de-infância (Cardona, 1997). Em Dezembro do mesmo ano foi oficializada a criação das primeiras instituições da rede pública do Ministério da Educação, regulamentada pela lei n.º 5/77 (Ministério da Educação, 2000). Com a criação desta rede pública de jardins-de-infância, passaram a funcionar duas redes oficiais: uma dependente do Ministério da Educação e outra dependente da Segurança Social (Cardona, 1997). Esta situação continua hoje a

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existir: a primeira destinada a crianças a partir dos 3 anos de idade; a segunda destinada a crianças com menos de 3 anos de idade. Segundo Cardona (1997), a multiplicidade de serviços é um dos factores que afectam negativamente o funcionamento da educação de infância em Portugal: há grande diversidade de instituições, sendo diferentes as suas normas de funcionamento e as concepções educativas subjacentes. Em 1997, Bairrão et al. alertavam igualmente para esta dificuldade, considerando que as estruturas pré-escolares que se encontram sob tutela do Ministério do Trabalho e Solidariedade Social se orientam segundo um modelo de tipo “assistencial”, atendendo sobretudo às necessidades dos pais que trabalham, e que as instituições que se encontram sob tutela do Ministério da Educação apresentam um modelo de funcionamento do tipo educacional. De facto, esta situação traz alguns inconvenientes, podendo a mesma instituição ser tutelada por dois ministérios diferentes. Tal como defende Coelho (2004), o primeiro obstáculo que, em Portugal, parece dificultar a organização adequada dos programas relaciona-se com a inexistência, ao contrário do que sucede na grande maioria dos estados membros da União Europeia, de uma política educativa que considere globalmente a infância, pelo menos no que se refere às crianças com idade inferior à de ingresso na escolaridade obrigatória.

Retomando a sequência histórica dos acontecimentos, em 1979 foi publicado o Estatuto dos Jardins-de-infância (Decreto-Lei n.º 542, de 31 de Dezembro), no qual se regulamentava a educação pré-escolar e se estabeleciam os critérios no sentido de garantir os direitos e deveres dos profissionais e normas de funcionamento para uma educação de qualidade (Ministério da Educação, 2000).

Em 1986 foi publicada a Lei de Bases do Sistema Educativo, período em que a educação de infância começou por ser valorizada pela sua função de pré-escolarização, considerando-se o papel importante que poderia desempenhar no combate ao insucesso escolar. Esta perspectiva contradizia as ideias defendidas pela maioria dos profissionais, que a consideravam redutora em relação às finalidades mais vastas deste nível de ensino (Cardona, 1997). A Lei de Bases do Sistema Educativo (definida, portanto, em 1986 e alterada em 1997 e 2005) define que a educação pré-escolar “é complementar e/ou supletiva da acção educativa da família, com a qual estabelece estreita cooperação” e tem como objectivos: a) estimular as capacidades de cada criança e favorecer a sua formação e o desenvolvimento equilibrado de todas as suas potencialidades; b) contribuir para a estabilidade e a segurança afectivas da criança; c) favorecer a observação e a compreensão do meio natural e humano para melhor integração e participação da criança; d) desenvolver a formação moral da criança e o sentido da responsabilidade, associado ao da liberdade; e) fomentar a integração da criança em grupos sociais diversos, complementares da família, tendo em vista o desenvolvimento da sociabilidade; f) desenvolver as capacidades de expressão e comunicação da criança, assim como a

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imaginação criativa, e estimular a actividade lúdica; g) incutir hábitos de higiene e de defesa da saúde pessoal e colectiva; h) proceder à despistagem de inadaptações, deficiências ou precocidades e promover a melhor orientação e encaminhamento da criança. É definida a faixa etária a que se destinam os serviços (dos 3 anos até ao ingresso no ensino básico), é sublinhada a necessidade de articulação com a família e é atribuída ao Estado a incumbência de assegurar a existência de uma rede de educação pré-escolar (Lei n.º 49/2005, de 30 de Agosto).

Ainda em 1986 foi criada a Comissão de Reforma do Sistema Educativo e em 1987 foram criadas as Direcções Regionais de Educação. Estas medidas não serviram para ampliar o número de estruturas existentes, facto que veio a acontecer no ano lectivo 1988/89 com a criação de uma comissão interministerial, com representantes do Ministério da Educação e do Ministério da Assistência Social (Cardona, 1997). Na verdade, no que se refere à Reforma Educativa, e uma vez que esta incidiu essencialmente na reestruturação dos currículos, a educação pré-escolar acabou por não ser abrangida, devido à não existência de um currículo.

Em 1995, foi elaborado pelo Ministério da Educação o Plano de Expansão da Rede de Estabelecimentos de Educação Pré-escolar, com o objectivo de assegurar o acesso de um maior número de crianças a estabelecimentos que garantissem a função de educação e guarda (Ministério da