Legislação federal

Segundo Bessa (2004 apud GUSMÃO JÚNIOR, 2004), até o período anterior a 1930, a legislação ambiental brasileira restringia-se, basicamente, à proteção florestal, com poucos efeitos práticos, em função da prevalência do direito de produzir alimentos, por meio de uma “agricultura predatória”, sendo feitas apenas algumas formulações legais e manifestações políticas caracterizadas pela preocupação com a continuidade e viabilidade da exploração dos recursos locais. O aparato jurídico, que se refletia em aspectos do meio ambiente, apenas legitimava um discurso de superação do atraso do Brasil-Colônia em relação aos países centrais europeus, do ponto de vista da economia e da produção.

Em que pese a adoção, na década de 1920, de legislação de proteção das águas e florestas, principalmente nos Estados do Sul e Sudeste, foi somente em 1934, com a edição dos Códigos de Águas e Florestal (este, revogado em 1965, por uma nova edição), que se concretizaram, em nível federal, medidas legais para a proteção ambiental, impondo limitações e obrigações privadas e coletivas ao uso da natureza.

Nos anos 80, o governo responde ao crescimento do “movimento verde” e à ocorrência de eventos mundiais, que alertaram para a problemática ambiental com: a) criação de Unidades de Conservação, efetivando os Parques Nacionais existentes, em 1989, eҏ as Áreas de Proteção

Ambiental, em 1981 (só regulamentadas em 1990); b) definição de uma Política Nacional do Meio Ambiente, Lei nº 6.938, de 31/08/81 (BRASIL, 1981); c) imposição da obrigatoriedade de apresentação de Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e respectivo Relatório de Impacto Ambiental (RIMA) para o licenciamento de atividades potencialmente poluidoras, com a Resolução CONAMA nº 001/1986 (CONAMA, 1986a); e (d) promulgação de lei dos crimes relativos aos agrotóxicos (1989).

Com a edição da Lei da Política Nacional do Meio Ambiente, que instituiu o Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA e o Conselho Nacional do Meio Ambiente - CONAMA, e diante de uma conjuntura internacional, que apontava para a organização dos espaços com vistas a uma maior proteção ambiental, deu-se seqüência ao que se pode chamar de lado mais operacional da legislação ambiental. Nesse contexto, surgem o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA), em 1989, e o Ministério do Meio Ambiente, em 1992.

A criação do Sistema Nacional de Gerenciamento e Gestão de Recursos Hídricos, por meio da Lei nº 9.433, de 08/01/1997 (BRASIL, 1997), em conjunto com todo um aparato legal criado entre 1993 e 2003, conforma uma nova fase do marco regulatório ambiental brasileiro, que passa a ter um enfoque mais indutor do desenvolvimento sustentável e protetor da natureza, mesmo quando aborda aspectos de exploração econômica dos recursos naturais (BESSA, 2004 apud GUSMÃO JÚNIOR, 2004).

Nessa fase, destacam-se:

ƒ regulamentação da Lei de Crimes Ambientais, Lei nº 9.605, de 12/02/98 (BRASIL,

1998);

ƒ criação da Agência Nacional de Águas, Lei nº 9.984, de 17/07/2000 (BRASIL,

ƒ criação do Sistema Nacional de Unidades de Conservação - SNUC, Lei nº 9.985, de

18/07/2000 (BRASIL, 2000a);

ƒ divulgação de normas internacionais e incentivo à implantação de sistemas de gestão

ambiental, como as normas da série ISO 14000;

ƒ edição da Lei nº 10.257, de 10/07/2001 (BRASIL, 2001a) - Estatuto da Cidade.

Diante do contexto apresentado, como referência para a análise dos conflitos sócio- ambientais abordados nesta dissertação, merecem destaque, no nível federal:

Constituição Federal de 1988

A Constituição de 1934 foi a primeira a dispor sobre florestas, ao reconhecer a competência privativa da União para legislar sobre elas e sua exploração. Nesse mesmo sentido, inovou ao atribuir competência comum à União, Estados, Distrito Federal e Municípios na preservação das florestas, fauna e flora (art. 223, VIII).

A Constituição de 1988 (BRASIL, 1988a), acrescida das diversas Emendas Constitucionais aprovadas posteriormente, orienta a gestão ambiental em aspectos que vão desde os direitos individuais e coletivos, passando pelas restrições ao uso privado dos recursos naturais, até aspectos da organização do Estado, instrumentos de tutela do meio ambiente e atribuições dos entes da Federação. Destacam-se, no enfoque ambiental, os artigos 20 (bens da União), 23 (competência comum em legislar), 24 e 30 (competência concorrente de legislar), 127 a 129 (definição e funções institucionais do Ministério Público), 170 (da ordem econômica e financeira), 182 e 183 (ambos sobre a política urbana), 184 (desapropriação por interesse social), 186 (função social da terra), 216 (patrimônio cultural brasileiro, incluindo modo de viver e sítios de valor paisagístico e ecológico) e 225 (compõe capítulo exclusivo sobre meio ambiente, no qual afirma que todos têm direito ao meio

ambiente ecologicamente equilibrado, impondo ao poder público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações).

Política Nacional do Meio Ambiente

A Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981 (BRASIL, 1981), com as alterações introduzidas pela Lei nº 7.804, de 18 de julho de 1989 (BRASIL, 1989a), dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação e cria o Sistema Nacional do Meio Ambiente. Nela destaca-se o artigo 8º, que estabelece que o CONAMA, quando julgar necessário, poderá determinar a realização de estudos das alternativas e das possíveis conseqüências ambientais de projetos públicos ou privados, requisitando aos órgãos federais, estaduais e municipais, bem como a entidades privadas, as informações indispensáveis para a apreciação de estudos de impacto ambiental, e respectivos relatórios, no caso de atividades de significativa degradação ambiental17.

Dentre os instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente, citados no artigo 9º, destacam-se a avaliação de impactos ambientais (inciso III) e o licenciamento e a revisão de atividades efetivas ou potencialmente poluidoras (inciso IV), por dar ao órgão ambiental o poder de permitir, induzir, modificar ou mesmo rejeitar a implantação de empreendimentos e atividades públicas ou privadas, que utilizam recursos ambientais.

Segundo o art. 10, da citada Lei, sobre o caráter supletivo na responsabilidade do IBAMA e órgão estadual competente no que se refere ao prévio licenciamento:

A construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e de atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva ou potencialmente poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, dependerão de prévio licenciamento de órgão estadual competente, integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA, e do 17 _{Entende-se por degradação da qualidade ambiental a alteração adversa das características do meio ambiente} (BRASIL, 1981).

Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, em caráter supletivo, sem prejuízo de outras licenças exigíveis.

A Resolução CONAMA nº 237, de 19/12/97 (CONAMA, 1997), enquadra atividades agropecuárias, inclusive criação de animais, como atividades sujeitas ao licenciamento ambiental. Antes dela, a Resolução CONAMA nº 01/86 (CONAMA 1996a), em seu artigo 2º, já considerava projetos agropecuários em áreas acima de 1.000 ha ou mesmo menores, neste caso, quando de importância do ponto de vista ambiental, incluindo APA, como empreendimentos sujeitos à elaboração do EIA/RIMA.

Política Nacional de Recursos Hídricos

A Lei nº 9.433, de 08 de janeiro de 1997 (BRASIL, 1997), conhecida como Lei das Águas, institui a Política Nacional de Recursos Hídricos, cria o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, regulamenta o inciso XIX do art. 21 da Constituição Federal e, altera o art. 1º da Lei nº 8.001, de 13 de março de 1990, que modificou a Lei nº 7.990, de 28 de dezembro de 1989. Trata-se de um marco histórico, de grande significado e importância para a gestão dos recursos hídricos no Brasil. Em seu art. 9º, ressalta que o enquadramento dos corpos de água em classes, estabelecidas pela Resolução CONAMA nº 020/86 (CONAMA, 1986b), segundo os usos preponderantes da água, visa:

I - assegurar às águas qualidade compatível com os usos mais exigentes a que forem destinadas;

II - diminuir os custos de combate à poluição das águas, mediante ações preventivas permanentes.

O processo de enquadramento é uma diretriz estratégica para o planejamento, pois estabelece o nível de qualidade (ou classe) a ser alcançado e mantido em um segmento de corpo de água ao longo do tempo.

A qualidade da água natural de rios, lagos e aqüíferos depende de vários fatores inter- relacionados, tais como geologia, clima, topografia, processos biológicos, aproveitamento do solo, ação antrópica, entre outros.

Porém, cabe ressaltar que para o monitoramento da água devem ser levados em consideração aspectos referentes tanto à qualidade da água quanto à quantidade.

Código Florestal

Instituído pela Lei nº 4.771, de 15 de setembro de 1965 (BRASIL, 1965), e modificado posteriormente pelas Leis nº 7.511, de 07/07/86 (BRASIL, 1986) e 7.803, de 1989 (BRASIL, 1989b), o Código Florestal, em seu artigo 2º, trata das florestas e demais formas de vegetação natural como de preservação permanente, estabelecendo parâmetros para sua delimitação, em diversas alíneas, conforme se segue:

Art. 2º: Consideram-se de preservação permanente, pelo só efeito desta Lei, as florestas e demais formas de vegetação natural situadas:

a) ao longo dos rios ou de outro qualquer curso de água, desde o seu nível mais alto, em faixa marginal cuja largura mínima será:

1) de 30 (trinta) metros para os cursos d´água de menos de 10 (dez) metros de largura;

2) de 50 (cinqüenta) metros para os cursos d´água que tenham de 10 (dez) metros a 50 (cinqüenta) metros de largura;

3) de 100 (cem metros) para os cursos d'água que tenham de 50 (cinqüenta) a 200 (duzentos) metros de largura;

4) de 200 (duzentos) metros para os cursos d' água que tenham de 200 (duzentos) a 600 (seiscentos) metros de largura;

5) de 500 (quinhentos) metros para os cursos d' água que tenham largura superior a 600 (seiscentos) metros.

b) ao redor das lagoas, ou reservatórios de águas naturais ou artificiais;

c) nas nascentes, ainda que intermitentes e nos chamados "olhos d' água", qualquer que seja a sua situação topográfica, num raio mínimo de 50 (cinqüenta) metros de largura;

d) no topo de morros, montes, montanhas e serras;

linha de maior declive;

f) nas restingas, como fixadoras de dunas ou estabilizadoras de mangues;

g) nas bordas dos tabuleiros ou chapadas, a partir da linha de ruptura do relevo, em faixa nunca inferior a 100 (cem) metros, em projeções horizontais;

h) em altitudes superiores a 1.800 (mil e oitocentos) metros, qualquer que seja a vegetação.

Parágrafo Único: No caso de áreas urbanas, assim entendidas as compreendidas nos perímetros urbanos definidos por lei municipal, e nas regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, em todo território abrangido, observar-se-á o disposto nos respectivos planos diretores e leis de uso de solo, respeitados os princípios e limites a que se refere este artigo.

Em seu artigo 4º, parágrafo 7º, define ainda que é permitido o acesso de pessoas e animais às áreas de preservação permanente, para obtenção de água, desde que não exija a supressão e não comprometa a regeneração e manutenção a longo prazo da vegetação nativa.

Em complementação ao Código Florestal e leis subjacentes, a Resolução CONAMA Nº 303, de 20 de março de 2002 (CONAMA, 2002), em seu artigo 3º, define como Reservas Ecológicas ҏas florestas e demais formas de vegetação situadas: I - ao longo dos rios ou de qualquer corpo d'água em faixa marginal além do maior leito sazonal medida horizontalmente e, II - ao redor das lagoas, lagos ou reservatórios d'água naturais ou artificiais, desde o seu nível mais alto medido horizontalmente, em faixa marginal cuja largura mínima será:

- de 30 (trinta) metros para os que estejam situados em áreas urbanas;

- de 100 metros para os que estejam em áreas rurais, exceto os corpos d'água com até 20 (vinte) hectares de superfície, cuja faixa marginal será de 50 (cinqüenta) metros;

Lei de Crimes Ambientais

A Lei nº 9.605, de 12 de fevereiro de 1998 (BRASIL, 1998), conhecida como Lei de Crimes Ambientais, trata, especialmente, de crimes contra o meio ambiente e sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente.

Tem como inovações marcantes: a não utilização do encarceramento como norma geral para as pessoas físicas criminosas; a responsabilização penal das pessoas jurídicas; e a valorização da intervenção da administração pública, por meio de autorizações, licenças e permissões.

Para pesca em período no qual a mesma esteja proibida, o art. 34 estabelece pena de detenção de um ano a três ou multa, ou ambas penalidades.

Para o caso das Unidades de Conservação, incluindo APA, o art. 40 determina que causar dano direto ou indireto às Unidades de Conservação, independentemente de sua localização, a pena é de reclusão, de um a cinco anos.

Já o art. 54 define que causar poluição de qualquer natureza em níveis tais que resultem ou possam resultar em danos à saúde humana, ou que provoquem a mortandade de animais ou a destruição significativa da flora, a pena é de reclusão, de um a quatro anos, e multa.

Código de Pesca

O Decreto-Lei nº 221/67, de 28 de fevereiro de 1967 (BRASIL, 1967), referente ao Código de Pesca Brasileiro, dispõe sobre a proteção e estímulo à pesca. É pouco lembrado no meio jusambientalista, talvez em razão de sua tendência ao “utilitarismo”, assim percebida pelo direito ambiental. As preocupações protecionistas relativas aos seres animais e vegetais que tenham na água o seu hábitat, ou mais freqüente meio de vida, parecem ficar desvalorizadas no instrumento legal, em face da finalidade precípua de aproveitamento econômico. O Código

de Pesca Brasileiro define pesca como todo ato tendente a capturar ou extrair elementos animais ou vegetais que tenham na água seu normal ou mais freqüente meio de vida.

Ainda no tema relativo à pesca, pode-se mencionar a Lei nº 7.679/88, de 23 de novembro de 1988 (BRASIL, 1988b), que dispõe sobre a proibição da pesca de espécies em períodos de reprodução; e a Instrução Normativa nº 03, de 12 de maio de 2004 (BRASIL, 2004), que dispõe sobre operacionalização do Registro Geral da Pesca, no âmbito da Secretaria Especial de Aqüicultura e Pesca da Presidência da República (SEAP/PR). Conforme artigo 4º da referida Instrução Normativa, entende-se por Pescador Profissional na Pesca Artesanal como sendo “aquele que, com meios de produção próprios, exerce sua atividade de forma autônoma, individualmente ou em regime de economia familiar ou, ainda, com auxílio eventual de outros parceiros, sem vínculo empregatício”.

Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza

A Lei nº 9.985, de 18 de julho de 2000 (BRASIL, 2000a), regulamenta o art. 225, parágrafo 1º, incisos I, II, III e VII, da Constituição Federal, e institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC), estabelecendo critérios e normas para a criação, implantação e gestão de unidades de conservação.

Conforme seu art. 2º, incisos I, XVI e XVII, entende-se por:

I - unidade de conservação: espaço territorial e seus recursos ambientais, incluindo as águas jurisdicionais, com características naturais relevantes, legalmente instituído pelo Poder Público, com objetivos de conservação e limites definidos, sob regime especial de administração, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteção; ... XVI - zoneamento: definição de setores ou zonas em uma unidade de conservação com objetivos de manejo e normas específicos, com o propósito de proporcionar os meios e as condições para que todos os objetivos da unidade possam ser alcançados de forma harmônica e eficaz.

XVII - plano de manejo: documento técnico mediante o qual, com fundamento nos objetivos gerais de uma UC, se estabelece o seu zoneamento e as normas que devem presidir o uso da área e o manejo dos recursos naturais, inclusive a implantação das estruturas físicas necessárias à gestão da unidade.

Conforme detalhado no item 2.3.3 desta dissertação, a Lei nº 9.985/2000 (BRASIL, 2000a) estabelece, no capítulo III, art. 7º, dois grupos de UC: Unidades de Proteção Integral e Unidades de Uso Sustentável. Dado que o território objeto de análise está inserido na APA da Baixada Maranhense, cabe ressaltar que a categoria APA enquadra-se no grupo das Unidades de Conservação de Uso Sustentável, cujo objetivo básico é o de compatibilizar a conservação da natureza com o uso sustentável de parcela dos seus recursos naturais. Segundo a mesma Lei, entende-se por uso sustentável a exploração do ambiente de forma a garantir a perenidade dos recursos ambientais renováveis e dos processos ecológicos, mantendo a biodiversidade e demais atributos ecológicos, de maneira socialmente justa e economicamente viável.

Com relação à gestão de APA, o art. 27 estabelece que devem dispor de um Plano de Manejo, que abranja não apenas a área da UC, como também sua zona de amortecimento e corredores ecológicos, incluindo medidas para promover sua integração à vida econômica e social das comunidades vizinhas. Na elaboração, atualização e implementação do Plano de Manejo, deve ser assegurada a ampla participação da população residente. Esse Plano deve ser elaborado no prazo de cinco anos a partir da data de criação da UC.

O Decreto nº 4.340, de 22 de agosto de 2002 (BRASIL, 2002a), que regulamenta a Lei do SNUC, possui um capítulo específico sobre plano de manejo (capítulo IV). Para as Unidades de Conservação que ainda não estabeleceram seu Plano de Manejo, devem ser formalizadas e implementadas ações de proteção e fiscalização, conforme art. 15 do referido decreto.

Da Resolução CONAMA nº 10, de 14/12/88 (CONAMA, 1988), que estabelece o conceito de Áreas de Proteção Ambiental (APA) e suas finalidades, merece destaque o artigo 5º, parágrafo 3º:

Art 5º. Nas APA onde existam ou possam existir atividades agrícolas ou pecuárias, haverá Zona de Uso Agropecuário, nas quais serão proibidos ou regulados os usos ou práticas capazes de causar sensível degradação do meio ambiente.

... Parágrafo 3º. Não será admitido o pastoreio excessivo, considerando-se como tal aquele capaz de acelerar sensivelmente os processos de erosão.