1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Receita Líquida Disponível 8,35 8,28 8,60 8,97 9,22 9,93 10,50 10,94 Receita de ICMS 6,59 6,50 6,11 5,99 6,16 6,73 7,08 6,97 Outras Receitas Tributárias 0,50 0,55 0,60 0,70 0,63 0,67 0,75 1,00 Receita Líquida de Transferência 0,48 0,42 0,65 0,90 1,15 0,81 0,94 1,08 Despesas Correntes Primárias 9,48 9,50 8,85 9,94 9,94 10,23 10,72 10,69 Despesa de Pessoal 5,16 5,32 4,99 5,55 5,77 5,75 5,79 6,07 Outras Despesas Correntes Primárias Líquidas 2,48 2,26 2,03 2,45 2,26 2,47 2,79 2,52 Despesa de Investimento ___ ___ ___ ___ ___ 0,87 0,97 0,95 Serviço da Dívida 1,41 1,45 5,44 1,75 1,43 1,23 1,10 1,14 Juros e Encargos 0,44 0,45 0,41 0,59 0,58 0,63 0,69 0,68 Amortização 0,97 1,00 5,04 1,17 0,85 0,60 0,41 0,46 Resultado Primário -0,63 -0,56 -1,22 -2,12 -0,66 0,19 0,32 0,31 Necessidade de Financiamento Bruta 2,04 2,01 6,66 3,87 2,09 1,04 0,78 0,83 Fonte de Financiamento¹ 1,02 1,64 8,06 2,94 1,71 0,99 0,25 0,37 Fonte de Financiamento² 1,02 1,64 8,06 2,94 1,71 2,49 1,70 1,64 Suficiência (+) /Insuficiência (-) Financeira¹ -1,02 -0,37 1,40 -0,94 -0,38 -0,05 -0,53 -0,46 Suficiência (+) /Insuficiência (-) Financeira² -1,02 -0,37 1,40 -0,94 -0,38 1,45 0,92 0,82 Índice de Autonomia 84,90 85,19 78,10 74,54 73,57 74,57 74,50 72,76
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Receita Líquida Disponível 10,59 10,80 11,12 11,19 11,41 12,22 12,47 12,43 Receita de ICMS 6,89 7,03 7,10 6,99 6,90 7,17 7,07 7,20 Outras Receitas Tributárias 1,04 1,04 1,09 1,16 1,21 1,24 1,35 1,32 Receita Líquida de Transferência 0,64 0,93 1,06 1,25 1,00 1,44 1,39 1,22 Despesas Correntes Primárias 10,43 10,36 10,56 10,65 10,67 11,14 11,53 11,42 Despesa de Pessoal 5,76 5,55 5,27 5,26 5,31 5,26 5,40 5,38 Outras Despesas Correntes Primárias Líquidas 2,67 2,80 3,11 3,33 3,27 3,67 4,08 3,93 Despesa de Investimento 0,68 0,72 0,85 0,93 0,70 0,97 1,19 1,34 Serviço da Dívida 1,13 1,04 1,05 1,07 0,98 0,99 0,96 0,88 Juros e Encargos 0,68 0,61 0,63 0,61 0,56 0,55 0,50 0,46 Amortização 0,46 0,43 0,42 0,45 0,42 0,45 0,47 0,42 Resultado Primário 0,60 0,69 0,67 0,56 0,92 0,90 0,21 0,30 Necessidade de Financiamento Bruta 0,54 0,35 0,37 0,51 0,07 0,09 0,75 0,58 Fonte de Financiamento¹ 0,21 0,16 0,20 0,25 0,13 0,17 0,47 0,43 Fonte de Financiamento² 1,55 1,41 1,46 1,33 1,27 1,62 1,68 1,60 Suficiência (+) /Insuficiência (-) Financeira¹ -0,33 -0,19 -0,17 -0,25 0,06 0,07 -0,28 -0,15 Suficiência (+) /Insuficiência (-) Financeira² 1,01 1,05 1,09 0,82 1,20 1,53 0,93 1,02 Índice de Autonomia 74,89 74,73 73,65 72,86 71,10 68,80 67,55 68,62
Dados básicos: STN, Banco Central, IBGE.
Os crescentes déficits registrados nos orçamentos estaduais desde a implementação do Plano Real foram revertidos após 1999, depois de atingirem valor superior a 2% do PIB em 1998. Entre 2000 e 2010, o quadro foi bastante distinto, sendo alcançados superávits primários continuados ao longo da década, cuja média anual ficou em 0,51% do PIB, em marcado contraste aos déficits médios de 1,04% ao ano verificados de 1995 a 1999, correspondendo a um ajuste da ordem de 1,5% do PIB101. Interessa, então, avaliar os fatores centrais que contribuíram para esse desempenho, a partir de
101
A evolução do resultado primário dos estados no período anterior a 2000 deve ser observada com cautela, uma vez que as informações consolidadas da execução orçamentária divulgadas pela Secretaria do Tesouro Nacional não desagregam os gastos efetuados com investimentos e inversões financeiras para os anos de 1995 a 1999. Nos exercícios de 1997, 1998 e 1999, o procedimento de contabilizar conjuntamente os investimentos e as inversões financeiras foi particularmente problemático devido aos acordos firmados de ren egociação da dívida estadual. Isso porque o refinanciamento patrocinado pela União cursava, de um lado, pela rubrica “operações de crédito” e, de outro, na conta “inversões financeiras”. Mora (2002, p. 82 a 88) desenvolveu metodologia para expurgar do resultado primário os efeitos distorcivos dos lançamentos contábeis referentes à renegociação da dívida, chegando aos seguintes valores, em R$ milhões, a preços de 2000: 1995: (6.040); 1996: (5.082); 1997: (1.418); 1998: (7.775); 1999: 852; 2000: 5.198. Note que, por essa metodologia, os estados teriam gerado superávit primário desde 1999.
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informações extraídas da execução orçamentária dos estados, sistematizadas e divulgadas pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN).
A atenção recai, primeiramente, sobre a evolução das receitas, que contribuíram de forma importante para a reversão da posição deficitária dos estados. Como é possível perceber, excetuando 2003 e 2010, a receita líquida disponível (RLD) foi crescente desde 1997 e chegou a corresponder a 12,43% do PIB ao final do período em referência, o que significou expansão nominal de 48,77% na comparação com 1995. Tal trajetória não guardou correspondência com a do ICMS, principal fonte de recursos dos estados. Ao contrário, o que se observou foi um retraído dinamismo desse imposto, que acumulou elevação nominal relativa ao PIB de apenas 9,28% entre 1995/2010, ou menos de um ponto percentual (0,61), sendo que quase a metade desse aumento (4,46%) foi alcançada nos três últimos exercícios (2008/2010). Em valores reais absolutos, deflacionados pelo IGP-DI, o ICMS aumentou 58,34%, ao passo que o PIB brasileiro teve expansão, também real, de 63,91% entre 1995/2010. Como consequência de seu desempenho medíocre, o ICMS perdeu participação na RLD, que baixou paulatinamente de 78,92% para 57,97% no decorrer dos anos analisados, resultando numa maior dependência financeira dos estados em relação à União, mensurável pela gradual deterioração do chamado Índice de Autonomia, cujo valor caiu de 84,90 para 68,62.
A evolução do ICMS foi também caracterizada por grande irregularidade, alternando momentos de retração com outros de expansão: de 1995 a 2010, a arrecadação do imposto recuou em oito anos, intercalados por outros sete de recuperação. Cabe destacar a acentuada perda de participação relativa ao PIB no primeiro quatriênio do Plano Real, superior a 9%, em decorrência de diversas causas, entre as quais pode ser citada a desoneração dos bens primários e semi-elaborados patrocinada pelo governo federal com o intuito de estimular as exportações (Lei Complementar nº 87/1996 – a Lei Kandir). A partir de 1999, pode ser observado um esforço dos governos estaduais no sentido de fortalecer a arrecadação do ICMS, em face da necessidade de se enquadrar às determinações da nova institucionalidade orçamentária delineada no país, cujo corolário foi a geração forçosa e continuada de superávits primários, conferindo uma maior estabilidade na trajetória do imposto102.
As receitas líquidas de transferência também tiveram variações, embora em menor intensidade e com tendência de visível crescimento a partir de 1997, reforçando o peso na composição da RLD, muito em razão da criação de novos mecanismos de repasses de recursos (como o
102
De fato, o comportamento da arrecadação do ICMS a partir de 2001 foi mais estável comparativamente ao período anterior de 1995/2000, tendo em vista que as flutuações (retração e recuperação) foram menos pronunciadas e mais curtas do ponto de vista temporal. Basta verificar que a maior queda de receita em relação ao PIB foi registrada entre 1995 e 1998, acumulando perda de 9,15%. As outras reduções foram bem menos acentuadas: 2,61% (2003/2001), 1,97% (2007/2004) e 1,29% (2009/2008). O mesmo pode ser dito a respeito dos ciclos de recuperação. Em 2001/1998, houve uma forte alta do ICMS proporcionalmente ao PIB, de 18,13%, bem superior às de mais: 2,98% (2005/2003), 3,93% (2008/2007) e 1,83% (2010/2009).
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ressarcimento de perdas provocadas pela Lei Kandir e a partilha do produto da Cide-Combustíveis) e do bom desempenho da arrecadação do Imposto de Renda e do IPI, integrantes do FPE, e, em alguns casos, dos royalties gerados pela exploração petrolífera. É importante considerar esse aspecto cíclico das receitas porque, como se discutirá mais detalhadamente à frente, as possibilidades abertas aos estados de expandir gastos concomitante ao atendimento das exigências fiscais e financeiras estabelecidas na renegociação da dívida e na LRF estiveram vinculadas às flutuações conjunturais dos recursos de caráter tributário próprios e transferidos, bem como de outras variáveis macroeconômicas, com destaque para a taxa de câmbio, devido os efeitos sobre os passivos estaduais.
As outras receitas tributárias, por sua vez, tiveram evolução mais estável e claramente ascendente, de modo que, além da maior importância assumida no financiamento dos gastos governamentais, mudaram de patamar a partir de 2002: a participação média na RLD saltou de 6,88% para 10,11% entre 1995/2001 e 2002/2010, perfazendo crescimento de 46,96%. Enfim, mas não menos importante, merece ser colocada em acento a progressiva perda de expressão orçamentária das operações de crédito e da alienação de ativos, tendo em vista que tais fontes de financiamento (FF¹) atingiram valores bastante modestos a partir de 2001, em decorrência, principalmente, das regras de controle do endividamento estadual e das restrições à contratação de novos recursos de terceiros impostas tanto no bojo da renegociação das dívidas quanto pelas normas estabelecidas pela LRF103. Desconsiderando os anos de 1997 e 1998, que foram atípicos em razão dos fluxos contábeis gerados pela renegociação das dívidas, as FF¹ corresponderam a uma média anual de 1,34% do PIB em 1995/2000, baixando, após 2001, para 0,26%. Cabe notar, no entanto, o impulso de 2009 e 2010, praticamente dobrando em relação a esse comprimido patamar médio anterior, motivado, sobretudo, por deliberações de política econômica adotadas pelo governo central para fazer face às dificuldades derivadas da crise financeira internacional104. Com o objetivo de apoiar os estados na sustentação das despesas de capital, foi instituído o Programa Emergencial de Financiamento (PEF). Na sua primeira versão, de abril de 2009, o PEF I forneceu crédito no valor total de R$ 4 bilhões, distribuídos aos entes federativos de acordo com os limites de divisão dos recursos do FPE. Em outubro do mesmo ano, foi lançado o PEF II, com provisão adicional de financiamento no montante de R$ 6 bilhões, de modo que o auxilio financeiro federal alcançou o volume de R$ 10 bilhões105.
103
Deve ser feita também referência ao encerramento do ciclo das grandes privatizações de empresas e bancos estaduais, cujo preço de venda somou US$ 32 bilhões entre 1996 e 2002, sendo 86% desse valor apurado nos leilões realizados nos anos de 1997, 1998 e 2000.
104
Para uma análise da evolução das finanças estaduais no contexto da crise internacional de 2008/2009, destacando os efeitos das medidas encaminhadas pelo governo federal, ver Vieira (2010).
105
O PEF I foi criado mediante a Resolução nº 3.716, aprovada pelo Conselho Monetário Nacional (CMN), em 17 de abril de 2009, que modificou as regras de contingenciamento de crédito ao setor público fixadas na Resolução nº 2.827/2001 e autorizou os govern os estaduais a contratarem até R$ 4 bilhões em financiamento, observada, na distribuição dos limites individuais de crédito, a
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Do ponto de vista das receitas, em resumo, deve ser sublinhado que os governos estaduais lograram ampliar as receitas disponíveis a fim de atender as metas e obrigações fiscais e financeiras estipuladas no âmbito do processo de renegociação das dívidas e da LRF, mas se defrontaram com dificuldades bem demarcadas nesse campo. A busca do fortalecimento dos recursos orçamentários ocorreu simultaneamente a um baixo dinamismo demonstrado pela arrecadação de ICMS e a modificações obrigatórias nas bases de financiamento do gasto público por causa das restrições impostas à contratação de crédito, limitando, sobremaneira, a potencialidade de sustentação de despesas. O aumento das receitas transferidas e a melhoria de outras fontes tributárias próprias compensaram, em parte, essas referidas dificuldades, embora tenham implicado, ao mesmo tempo, maior dependência dos estados em relação à União.
A análise do comportamento das despesas requer, inicialmente, uma advertência. Como assinalado em outro momento (veja nota 101), o procedimento adotado pela Secretaria do Tesouro Nacional de contabilizar conjuntamente os investimentos e as inversões financeiras para os exercícios de 1995 a 1999 dificulta o acompanhamento mais preciso da evolução dos gastos primários estaduais. Uma alternativa para suprir essa deficiência é verificar a trajetória das despesas correntes primárias (DCP), que, conforme demonstrado na Tabela 5.1, ampliaram a participação relativa no PIB em quase dois pontos percentuais, perfazendo crescimento nominal de 20,43% entre 1995 e 2010. Essa variação ficou bem abaixo do crescimento das receitas disponíveis (48,77%), sugerindo que não foi negligenciável o esforço fiscal efetuado pelos governos estaduais no sentido de empreender um controle mais sistemático de seus gastos, ainda mais se for levado em conta a comentada perda de dinamismo da principal fonte de recursos dos estados (o ICMS) nos anos em referência.
O comportamento dos gastos com pessoal foi decisivo para a dinâmica das DCP, uma vez que representaram, em média, 52,92% desses dispêndios a cada ano. No acumulado entre 1995 e 2010, a folha de pagamento do funcionalismo em proporção ao PIB cresceu 4,22%, variando positivamente de 5,16% para 5,38%. Em termos reais, o aumento foi de 51,01% deflacionado pelo IGP-DI. Na verdade, o custo da remuneração dos servidores ativos e inativos esteve, desde a largada do Plano Real, sob críticas frequentes, chegando a ser identificado por muitos observadores e analistas como um dos fatores explicativos centrais dos permanentes desequilíbrios fiscais. Foi a fim de regular essa categoria de compromisso que se aprovaram diversas normas legais desde 1995, culminando com os limites
proporcionalidade prevista no FPE. Posteriormente, o CMN aprovou a Resolução nº 3.794, em 07 de outubro de 2009, alocando mai s R$ 6 bilhões em crédito aos estados. Foram também modificadas as condições originais dos empréstimos, que passaram a ter prazo de 10 anos, sendo dois de carência, e custos referenciados na TJLP, acrescidos de uma fração anual de 1,1% (com garantias prestadas pela União) ou 2% (sem garantias).
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fixados na LRF, que, no caso dos estados, não podem ultrapassar 60% da receita corrente líquida106. Por causa de tais iniciativas regulamentadoras, os gastos de pessoal demonstraram demarcadas distinções: de 1995 a 2002, o valor em relação ao PIB teve incremento de quase 17,67%, iniciando, a partir daí, recuo que veio a totalizar decréscimo de 11,43% em 2002/2010.
A apreciação mais completa e compreensiva dessa evolução, entretanto, exige que se leve em consideração as outras despesas correntes primárias líquidas (DCPL), conceito utilizado no presente trabalho como proxy dos dispêndios de custeio, exclusive os de pessoal. Pode-se dizer que as DCPL foram mantidas sob relativo controle até 2000, com participação média relativa ao PIB de 2,32% ao ano. A partir de então, passaram a demonstrar tendência expansionista, acumulando elevação nominal em relação ao PIB de 59,09% até 2010 e atingindo média anual de 3,15% do PIB. Tal comportamento parece corroborar com a visão de diversos autores, entre os quais Piancastelli & Boueri (2008, p. 10 e 35), de que os gastos de custeio foram utilizados pelos governos estaduais como uma espécie de instrumento alternativo para alavancar despesas, devido ao fato de que a LRF não contemplou regras impeditivas ou metas quantitativas direcionadas ao controle desse grupo de dispêndio. A discussão de tal hipótese requer uma avaliação um pouco mais detalhada das informações a respeito das DCPL, expostas na Tabela 5.2.
Os dados abarcam 2002/2010 em razão da falta de detalhamento contábil do custeio para os exercícios anteriores. Os itens selecionados, contudo, são representativos e corresponderam, na média, a 51,61% do total das DCPL e a 1,85% do PIB ao ano. Os desembolsos totais foram ascendentes, acumulando expansão nominal próxima a 66,62% relativa ao PIB. É importante observar que a expansão foi motivada pelos maiores valores empenhados em aposentadorias, reformas e pensões, que cresceram mais de 17 vezes, bem como com a locação de mão-de-obra, cuja expansão foi de 64,37%. Os recursos alocados na terceirização de serviços de pessoas físicas e jurídicas, as de maior magnitude no conjunto das DCPL e nos seus componentes aqui destacados (equivaleram a uma média anual de 38,42% e 69,66%, respectivamente), declinaram 5,46% conjuntamente. O mesmo ocorreu com as despesas de pessoal no período analisado, que reduziu seu peso proporcional ao PIB em 11,43%, ao passo que as DCPL e as DCP contabilizaram aumentos de 56,35% e 6,81%, nessa ordem. Vale frisar
106
Uma tentativa de estabelecer medidas mais efetivas de controle foi a aprovação, em 1995, da Lei Complementar nº 82, em cumprimento ao artigo nº 169 da Constituição Federal. A nova norma determinava à União, aos estados e aos municípios limitarem a folha de pagamento do funcionalismo a 60% da receita corrente líquida (RCL), num prazo de três anos, ficando proibidos reajustes e aumentos salariais nesse período. Em seguida, a Emenda Constitucional nº 09/1998 permitiu a adoção de medidas para o enquadr amento ao teto antes fixado, prevendo até mesmo a demissão de servidores estáveis. A LC nº 82/1995 foi posteriormente substituída pela Lei Complementar nº 96/1999, que estabeleceu penalidades aos governos que não cumprissem as regras legais, com a possibilidade de suspensão de transferências voluntárias da União. A norma foi também substituída depois pela Lei Complementar nº 101/2000 – a LRF. Foram determinados dois limites para os gastos com pessoal: 50% da RCL para a União e 60% para estados e municípios. No caso dos estados, o limite foi partilhado entre Executivo (49%), Legislativo (3%), Judiciário (6%) e Ministério Público (2%).
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que, entre essas três categorias de dispêndio orçamentário, somente as DCPL tiveram crescimento nominal relativo mais imponente, em linha com os níveis das obrigações previdenciárias e locação de mão-de-obra.
TABELA 5.2–EVOLUÇÃO DE COMPONENTES SELECIONADOS DAS OUTRAS DESPESAS CORRENTES PRIMÁRIAS LÍQUIDAS