DLSP Total (A) % PIB DLSP Estadual (B) % PIB 9.496/1997** (C) % PIB 8.727/1993 (D) % PIB B/A % C/A % D/A % C/B %
1998 1.113.574 39,40 326.567 11,56 249.953 8,84 26.354 0,93 29,33 22,45 2,37 76,54 1999 1.339.198 48,51 383.511 13,89 330.933 11,99 30.012 1,09 28,64 24,71 2,24 86,29 2000 1.283.240 47,75 367.278 13,67 311.559 11,59 58.543 2,18 28,62 24,28 4,56 84,83 2001 1.364.495 50,75 419.979 15,62 318.423 11,84 54.598 2,03 30,78 23,34 4,00 75,82 2002 1.602.781 59,62 469.290 17,46 346.358 12,88 49.526 1,84 29,28 21,61 3,09 73,80 2003 1.352.682 53,72 411.838 16,35 313.626 12,45 41.583 1,65 30,45 23,19 3,07 76,15 2004 1.295.810 49,29 414.282 15,76 327.974 12,48 38.211 1,45 31,97 25,31 2,95 79,17 2005 1.280.986 46,69 390.644 14,24 320.783 11,69 35.641 1,30 30,50 25,04 2,78 82,12 2006 1.340.760 45,05 398.025 13,37 333.635 11,21 33.948 1,14 29,69 24,88 2,53 83,82 2007 1.375.131 43,22 387.436 12,18 340.980 10,72 30.582 0,96 28,17 24,80 2,22 88,01 2008 1.149.465 35,28 386.431 11,86 344.176 10,56 25.948 0,80 33,62 29,94 2,26 89,07 2009 1.438.717 42,78 369.879 11,00 334.009 9,93 22.829 0,68 25,71 23,22 1,59 90,30 2010 1.475.820 40,16 387.503 10,54 350.111 9,53 18.966 0,52 26,26 23,72 1,29 90,35 (%) 32,53 1,92 18,66 -8,75 40,07 7,72 -28,04 -44,66 -10,47 5,69 -45,70 18,04 Dados básicos: Banco Central e IBGE. (*) Valores relativos ao PIB calculados com base em preços correntes de mercado. (**) Inclui Proes. Deflator: IGP-DI - 2010 = 100
De acordo com os dados expostos na Tabela 5.3, a DLSP e a DLSPE aumentaram em ritmo forte e similar até 2002 (variação nominal positiva em torno de 51%), atingindo 59,62% e 17,46% do PIB, respectivamente. Alcançado esse teto, ambos indicadores iniciaram um movimento de recuo, mas que no caso da DLSP veio a ser interrompido em 2009, voltando a ultrapassar o nível de 40% do PIB, por causa, principalmente, das medidas de sustentação da demanda encaminhadas pelo governo federal para enfrentar as adversidades macroeconômicas engendradas pela crise financeira global. A ação
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contracíclica patrocinada pelas autoridades nacionais teve como contrapartida a piora do resultado fiscal da União, que se traduziu, em parte, no seu maior endividamento e, portanto, na deterioração da DLSP – deterioração esta, vale ressalvar, mais circunstancial e temporária, uma vez que o estoque consolidado da dívida pública retornou rapidamente, já em 2010, à sua trajetória anterior de contração relativamente ao PIB.
Os governos estaduais, em verdade, defrontaram-se com uma condição financeira delicada, mesmo diante da melhora sucessiva que veio ocorrendo na DSLPE/PIB. O principal problema residiu, com certeza, no volumoso passivo originado do refinanciamento efetuado ao amparo da Lei 9.496/1997, sendo os dados apresentados anteriormente inequívocos a respeito das dificuldades vivenciadas. Nos anos analisados, essa dívida renegociada cresceu 40,07% em termos reais, chegando a corresponder a R$ 350,11 bilhões em 2010; ou o equivalente a 9,53% do PIB, fração 7,72% superior à de 1998. Tal escalada redundou na progressão de seu peso tanto na DLSPE quanto na DLSP Total, de 18,04% e 5,69%, respectivamente. Em sentido oposto, o volume das obrigações vinculadas ao refinanciamento ditado pela Lei 8.727/1993 recuou sensivelmente de forma ininterrupta desde o início da década, em valores absolutos (67,60%) e relativos (76,31%).
Uma ponderação necessária a ser feita é que a evolução da dívida contratada ao amparo da Lei 9.496/1997 não foi uniforme, mas apresentou dois momentos distintos. No período inicial, que abarca os anos de 1998 a 2002, ocorreu inegável deterioração do saldo em relação ao PIB. A fase subsequente (2003/2010) foi caracterizada pela melhora desse indicador – com a exceção do verificado em 2004. O comportamento do passivo renegociado foi determinado, sobretudo, por dois parâmetros estabelecidos nos contratos de refinanciamento, para os quais já se chamou a atenção em outra parte do texto: a atualização monetária pelo IGP-DI das parcelas mensais devidas, indexador bastante sensível ao câmbio, e a fixação de um teto para o pagamento referenciado na receita, que está, por sua vez, relacionada ao nível da atividade econômica. Assim, nas bases contratuais acertadas, a capacidade do governo estadual cumprir integralmente com as obrigações financeiras e conseguir abater o saldo da dívida ficou na dependência das condições macroeconômicas vigentes. Entre 1998 e 2002, o pífio desempenho do PIB (crescimento de 8,80% no acumulado e 1,71% em média ao ano), a acentuada desvalorização do câmbio (216,49%, sendo 125,38% somente em 1999 e 2002) e a aceleração do IGP- DI (86,99%) frustraram as possibilidades de redução do estoque do passivo refinanciado. Cenário diferente se constituiu em 2003/2010, em que a maior expansão do PIB (36,63% no acumulado e
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4,01% em média ao ano) e a valorização cambial (52,84%) foram decisivas para a retração nominal de 3,36 pontos percentuais no saldo da dívida renegociada em proporção ao PIB107.
Mas deve ser anotado que, em termos absolutos, o estoque refinanciado manteve movimento ascendente mesmo no quadro macroeconômico mais favorável. Basta verificar que a tendência de queda em 2002 a 2005, quando o PIB cresceu em média 3,17% ao ano e o real acumulou desvalorização de 0,87% frente ao dólar, foi revertida no período subsequente de 2006 a 2010, em que a elevação média anual do PIB chegou a 4,41% e o câmbio sofreu valorização de 28,82%. Em números: a queda de 7,38% registrada em 2005/2002 foi amplamente contrabalançada pelo incremento de 9,14% de 2010/2005. Tal comportamento se deveu, entre outras razões, ao fato de que os desembolsos feitos pelos estados para servir a dívida contemplaram, cada vez mais, o pagamento de juros, em detrimento das amortizações, como explicado anteriormente.
A discussão feita nos parágrafos anteriores indica, em resumo, que o programa de refinanciamento amparado na Lei 9.496/1997, cujos parâmetros foram consagrados no âmbito da LRF, a despeito de ter logrado romper com a trajetória explosiva da dívida, foi incapaz de estabelecer condições efetivas para equacionar o elevado nível de endividamento dos estados. A evolução do estoque dos passivos e, mais especificamente, da dívida renegociada, que corresponde a mais de 90% da DLSPE, evidencia que os gestores das finanças estaduais deverão conviver por largo prazo com as restrições orçamentárias advindas dos problemas financeiros ainda em aberto e, na realidade, condicionados por fatores macroeconômicos que extrapolam a órbita subnacional.
Um último procedimento consiste em verificar em que medida a capacidade de implementação de ações de fomento por parte dos estados a favor de suas respectivas áreas jurisdicionais foi ou não afetada pelo processo de ajustamento fiscal. A análise deveria abranger, para ser mais completa, diversos aspectos, tendo em vista que tais iniciativas direcionadas a estimular as bases produtivas locais envolvem variados instrumentos, entre os quais podem ser citadas as desonerações tributárias, que, afora a centralidade assumida no âmbito de qualquer estratégia governamental de incentivo ao desenvolvimento econômico, vieram a receber tratamento restritivo na LRF, como explicado na seção anterior. No caso do Brasil, no entanto, o acompanhamento quantitativo dessa categoria de subsidiamento é dificultado pelo fato de não existir ainda uma metodologia
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No período de 2003/2010, alguns exercícios fiscais apresentaram especificidades que merecem ser comentadas. Em 2003, embora o desaquecimento econômico pudesse trazer dificuldades para os governos estaduais, em vista do crescimento de apenas 1,15% do PIB não favorecer muito a arrecadação, a dívida renegociada caiu em termos absolutos e relativos em decorrência, sobretudo, da expres siva desaceleração do IGP-DI, que baixou de 26,41%, em 2002, para 7,67%. O inverso ocorreu em 2004, quando o aumento absoluto e relativo do passivo, a despeito do crescimento econômico e da valorização cambial, foi ocasionado pelo repique da inflação me dida pelo IGP-DI, que acumulou alta de 12,14% no ano. Em 2009, a continuidade da redução do estoque absoluto e relativo da dívida renegociada, mesmo numa conjuntura de retração do PIB, foi possível em face da variação negativa do IGP-DI (-1,43%).
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padronizada para a sua apuração e contabilização no que concerne aos governos subnacionais. Em contraste à divulgação rotineira de dados referentes à renúncia de receitas realizada anualmente pela União desde 1989108, as informações disponibilizadas pelos estados são muito precárias e irregulares. As estimativas não usam normas comuns e uniformes de aplicação generalizada, de modo a permitir avaliações comparativas e mensurações do ponto de vista temporal, nem muito menos recebem a devida publicidade requerida legalmente. Na maioria das vezes, os estados lançam mão de uma atitude meramente formal e sucinta de comunicação a respeito das desonerações e seus efeitos sobre a arrecadação, sem detalhar os critérios técnicos empregados nos cálculos e na confecção dos demonstrativos da renúncia fiscal. Uma forma alternativa de contornar essas deficiências é o exame qualitativo minucioso da trajetória das políticas de fomento no período posterior ao Plano Real, possibilitando, assim, averiguar as mudanças ensejadas pelo reordenamento das finanças públicas estaduais, o que é feito no próximo capítulo em relação ao Rio de Janeiro, Pernambuco, Paraná e Bahia.
Por enquanto, objetivando alcançar apenas uma visão panorâmica e consolidada, a apreciação dos desdobramentos mais gerais do ajustamento fiscal para as estratégias de estímulo dos estados ao investimento produtivo pode ser baseada na observação dos dispêndios executados nas atividades de fomento, que integram as seguintes funções orçamentárias: “agricultura”, “indústria”, “comércio e serviços”, “comunicações”, “energia” e “transporte”109
. Os dados da Tabela 5.4 indicam que os programas estaduais de apoio às atividades econômicas não passaram incólumes à reestruturação das finanças públicas levada a efeito por meio da renegociação da dívida e da posterior promulgação da LRF, sendo forçosamente redimensionados a fim de se adequarem à nova realidade emergente de maiores restrições de financiamento.
No período 1995/1999, em que o aprofundamento da crise fiscal dos estados exigiu a adoção de medidas saneadoras por parte da União, os gastos de fomento (GF) tiveram crescimento real de 48,06%, bem superior ao das despesas totais (17,37%), o que implicou aumento de sua participação no dispêndio orçamentário global (de 8,04% para 10,14%). Em termos nominais, os GF ampliaram igualmente sua proporção no PIB em 36,01%. Na década seguinte, na qual tomou plena forma e
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Relatório da renúncia de receitas federais acompanha os Projetos de Lei Orçamentária Anual, encaminhados pelo governo central ao Congresso Nacional. Além do mais, a Secretaria da Receita Federal divulga, desde 1989, o Demonstrativo de Benefícios Tributár ios (DBT) – ou de gastos tributários, como veio a ser denominado recentemente, em linha com a definição mais usual no exterior. Esses atos atendem as exigências do artigo nº 165, § 6º da Constituição Federal, que estabelece a obrigação do Poder Executivo apresentar demonstrativo regionalizado dos efeitos, sobre receitas e despesas, decorrentes de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza tributária, financeira e creditícia. Para Bordin (2003), no entanto, as informações prestadas são apenas parciais, u ma vez que se restringem aos mecanismos de subsidiamento de caráter tributário.
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A classificação funcional do gasto orçamentário passou por alterações, cabendo mencionar que, a partir de 2002, a função “ind ústria” foi segregada das de “comércio e serviço” e veio a incorporar a de “mineração”, que estava, por sua vez, incluída antes junto com a de “energia”.
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efetividade um arcabouço institucional distinto para a gestão das contas públicas no Brasil, a elevação real dos GF foi de 5,58%, desempenho muito moderado na comparação com o das despesas totais, cuja expansão acumulada entre 1999/2010 atingiu 34,31%, fazendo com que o seu peso orçamentário relativo retroagisse de 10,14% para 7,97%. De forma análoga, os GF tiveram queda de 20,68% frente ao PIB nos referidos anos.
TABELA 5.4–EVOLUÇÃO DOS GASTOS DE FOMENTO EM RELAÇÃO AO PIB E ÀS DESPESAS TOTAIS