Conjunto de normas Principais disposições
Metas fiscais 1) Relatório anexo à LDO deve contemplar os seguintes pontos, dentre outros: a) metas de arrecadação, gastos, dívida e resultados nominal e primário; b) avaliação do cumprimento das metas fixadas no exercício anterior; c) estimativa da renúncia de receita, seus efeitos para a arrecadação e medidas compensatórias a serem adotadas; d) previsão e medidas compensatórias para a criação de despesas permanentes.
2) Caso a receita realizada ao final de cada bimestre seja insuficiente para o cumprimento das metas definidas de resultados nominal e primário, o empenho e a movimentação financeira serão limitados nos 30 dias subsequentes em montante necessário ao atendimento dos objetivos quantitativos previstos, não incluindo as despesas obrigatórias (constitucionais e legais).
Gastos de pessoal 1) Ficam limitados aos seguintes parâmetros: a) União: 50% da Receita Corrente Líquida (RCL) – 2,5 % para o Poder Legislativo; 6 % para o Poder Judiciário; 0,6 % para o Ministério Público; 3 % para custeio de despesas do DF e de ex-territórios; 37,9% para o Poder Executivo; b) Estados: 60% da RCL – 3% para o Poder Legislativo; 6% para o Poder Judiciário; 2% para o Ministério Público; 49% para o Poder Executivo; c) Municípios: 60% da RCL – 6% para o Poder Legislativo e 54% para o Poder Executivo.
2) Caso os gastos com pessoal excedam a 95% do limite, ficam vedados ao Poder ou órgãos antes referidos que tenham incorrido no excesso: a) concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a qualquer título; b) criação de cargo, emprego ou função; c) alteração de estrutura de carreira que implique aumento de despesa; d) provimento de cargo público, admissão ou contratação de pessoal a qualquer título, ressalvada a reposição decorrente de aposentadoria ou falecimento de servidores das áreas de educação, saúde e segurança; e) contratação de hora- extra, salvo em situações previstas na LDO.
3) Caso os gastos com pessoal ultrapassem o limite máximo no quadrimestre, o excedente deve ser eliminado em dois quadrimestres, sendo pelo menos 1/3 no primeiro.
Dívida, operações de
crédito e restos a pagar Dívida: 1) Em atendimento a disposto da LRF, a Resolução do Senado Federal n° 40/20001 estabeleceu os seguintes limites máximos de endividamento para estados e municípios, a ser alcançados em até quinze anos após a sanção do documento normativo mencionado: a) estados: a Dívida Consolidada Líquida (DCL) corresponderá a duas vezes a sua RCL anual; b) municípios: a DCL corresponderá a no máximo 1,2 vezes a RCL anual. A verificação do cumprimento dos limites de endividamento deve ser realizada ao final de cada quadrimestre ou semestre, no caso dos municípios com menos de 50 mil habitantes. Excedido teto fixado para a relação DCL/RCL ao final de um quadrimestre, é dado prazo de três quadrimestres subsequentes para a eliminação desse montante excedente, que deve ser reduzido em pelo menos 25% já no primeiro quadrimestre. Enquanto perdurar o desvio, o ente federativo ficará proibido de realizar novas operações de crédito, internas ou externas, inclusive por ARO, além de se manter obrigado a obter resultado primário necessário à recondução da dívida ao limite legalmente estabelecido. Ademais, transcorrido o prazo de enquadramento, o ente federativo fica também impedido de receber transferências voluntárias.
Operações de crédito: 1) Regra de ouro: as receitas oriundas das operações de crédito não poderão ser superiores às despesas de capital previstas na lei orçamentária. 2) São vetadas: a) captação de recursos na forma de antecipação de receita de tributo ou contribuição, cujo fato gerador ainda não tenha ocorrido; b) recebimento antecipado de valores de empresa em que o Poder Público detenha, direta ou indiretamente, a maioria do capital social com direito a voto, salvo lucros e dividendos; c) assunção direta de compromisso, confissão de dívida ou operação assemelhada, com fornecedor de bens, mercadorias ou serviços, mediante emissão, aceite ou aval de título de crédito, não se aplicando a norma a empresas estatais dependentes; d) assunção de obrigação, sem autorização orçamentária, com fornecedores para pagamento posterior de bens e serviços; e) qualquer tipo de concessão de novo crédito ou financiamento da União, estados, Distrito Federal e municípios entre si, ainda que para refinanciamento ou postergação de dívida, exceto operações de crédito com instituição financeira estatal, não destinadas ao financiamento de despesas correntes ou refinanciamento de dívida não contraída com a própria instituição que conceda o crédito. 3) As operações de ARO deverão destinar-se exclusivamente a atender a insuficiência de caixa durante o exercício financeiro e deverão cumprir, além das demais exigências da contratação de crédito, as seguintes condições: a) serem efetuadas somente a partir do décimo dia do início do exercício (10 de janeiro); b) serem liquidadas, com juros e outros encargos incidentes, até o dia 10 de dezembro de cada ano; c) não serem cobrados outros encargos que não a taxa de juros da operação, obrigatoriamente prefixada; d) não ocorrerem enquanto existir operação anterior da mesma natureza não integralmente resgatada ou no último ano de mandato do chefe do Poder Executivo.
Inscrições em restos a pagar: 1) fica vedado contrair, nos dois últimos quadrimestres do último ano de mandato do governante, obrigação de despesa que não possa ser paga no mesmo exercício. Caso seja contraída tal despesa no referido período, o governante deverá assegurar disponibilidade de caixa para o exercício seguinte.
Despesa pública 1) Será considerada não autorizada, irregular e lesiva ao patrimônio público a geração de despesa ou assunção de obrigação que não atenda as seguintes condições: a) realização da devida estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes; b) garantias de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias; c) demonstrar a origem dos recursos para seu custeio; d) comprovação de q ue a despesa criada ou aumentada não afetará as metas fiscais, devendo seus efeitos financeiros ser compensados pela redução permanente de despesa ou pelo aumento permanente de receita – nesse caso, por intermédio da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição; e) implementação obrigatória das medidas compensatórias antes referidas previamente à execução da despesa permanente adicional (criada ou aumentada), salvo o gasto relativo ao serviço da dívida e ao reajuste da remuneração dos servidores públicos que preserve o valor real dos salários.
Receita pública 1) União, estados e municípios devem instituir, prever e arrecadar efetivamente todos os tributos de sua competência constitucional, sendo vedada a realização de transferências voluntárias de recursos ao ente que não observar essa disposição.
2) Quando cabível, o Executivo especificará as medidas de combate à evasão e à sonegação, a quantidade e valores de ações ajuizadas para cobrança da dívida ativa, bem como a evolução do montante dos créditos tributários passíveis de cobrança administrativa.
Renúncia de receita 1) A concessão e/ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária que resultem em renúncia de receita deverão estar acompanhadas de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que iniciar sua vigência e nos dois seguintes, além de atender a uma das seguintes condições: a) demonstração de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária e de que não afetará as metas fiscais; b) medidas de compensação, no período antes mencionado, mediante o aumento de receita proporcionado pela elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição, sendo que o benefício só entrará em vigor quando implementadas as medidas referidas.
2) Consideram-se como renúncia de receita: anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou contribuições, e outros benefícios que correspondam tratamento diferenciado, não se aplicando esse dispositivo às alterações de alíquotas do Imposto de Importação, Imposto de Exportação, IPI e IOF.
Fonte: Lei Complementar nº 101/2000 e Resoluções do Senado Federal nºs 40 e 43/2001
No caso dos estados, ficou determinado que a Dívida Consolidada Líquida (DCL) deve equivaler a no máximo duas vezes a Receita Corrente Líquida (RCL) até 2016, obrigando a eliminação do excesso numa proporção de 1/15 ao ano a partir de dezembro de 2001, estando as administrações estaduais desenquadradas proibidas de efetuarem operações de crédito (incluindo as de Antecipação de
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Receita Orçamentária – ARO) e de receberem transferências voluntárias. Mesmo para os estados que demonstrem DCL igual ou abaixo do limite especificado100, as regras são rígidas, pois eventuais desvios devem ser forçosamente eliminados no prazo de um ano (três quadrimestres sucessivos), sendo que pelo menos 25% do excesso deve ser suprimido no primeiro quadrimestre. Em ambas as situações, portanto, a premissa básica é a geração compulsória de superávits primários frequentes.
Embora autorizadas, novas contratações de crédito foram obstadas por um extenso conjunto de condições inibidoras, entre as quais podem ser citadas as seguintes: a referida trajetória da DCL em relação à RCL não pode ser alterada; o valor das operações está limitado a 16% da RCL; os gastos com serviços não podem superar a 11,5% da RCL, e devem ser atendidos todos os demais limites estabelecidos na LRF. Também foram vedados os refinanciamentos da dívida e restringidas as ARO; tais operações, limitadas a 7% da RCL, devem ser liquidadas no mesmo exercício fiscal em que foram contratadas e ficaram proibidas no último ano de mandato dos governantes eleitos. Da mesma forma, não pode ser contraído nenhum crédito a 180 dias do término do mandato do chefe do Executivo e foram estreitadas as possibilidades de adiamento de dispêndios para o exercício fiscal seguinte.
Por outra parte, a LRF constituiu parâmetros de gestão mais rigorosos, à medida que fixou teto para o gasto com funcionalismo (60% da RCL no caso de estados e municípios) e passou a exigir a identificação de fontes efetivas de financiamento ou medidas compensatórias para a criação de despesas, com destaque para aquelas obrigatórias de caráter continuado. As novas regras determinam ainda o estabelecimento de metas fiscais coerentes com os níveis estreitos de endividamento, a serem cumpridas nos três anos seguintes e consecutivos, sendo que os eventuais desvios devem ser equacionados obrigatoriamente no próprio exercício fiscal, por meio de instrumentos que assegurem o corte automático de gastos. Buscou-se, igualmente, coibir a prática de renúncia de receitas, uma vez que a concessão ou ampliação de incentivos ou benefícios de natureza tributária não pode afetar as metas fiscais e, caso isso ocorra, exige a adoção de medidas compensatórias – tais como elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo e majoração ou criação de tributo ou contribuição. Ademais, cabe observar que a LRF induz o fortalecimento das fontes de recursos tributários, ao tornar obrigatório o efetivo ato de instituição, previsão e cobrança de todos os impostos.
Do exposto nos parágrafos anteriores, deve ser retido que os novos marcos institucionais fixados a partir dos contratos de refinanciamento da dívida e consagrados na LRF objetivaram disciplinar os governos estaduais com vistas a ensejar uma gestão orçamentária comprometida com o
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Em dezembro 2001, entre os 26 estados e o Distrito Federal, cinco unidades estavam acima do limite permitido (GO, MA, MG, MS e RS). Em 30 de abril de 2011, somente o RS permanecia desenquadrado, com uma relação DCL/RCL equivalente a 2,11, conforme dados consolidados pelo Tesouro Nacional em 29 de junho de 2011.
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equilíbrio fiscal de longo prazo. A diretriz central foi a de circunscrever a capacidade de gastos públicos às condições dadas estritamente pelas bases de origem tributária, obstando, para isso, a contratação de recursos de terceiros e confinando, portanto, os orçamentos praticamente às disponibilidades de caráter fiscal. Vale dizer: “revalorizou o papel do Tesouro como locus da atuação estadual” (Lopreato, 2006, p. 266). Diante do maior peso dos serviços da dívida e das metas de resultados primários e de evolução sustentável dos passivos, o poder discricionário dos gestores das finanças estaduais foi limitado, à medida que se tornou obrigatório o redimensionamento dos orçamentos a fim de comportá-los na nova realidade de obrigações e de financiamento, implicando a busca incessante do controle das despesas e do fortalecimento da arrecadação, como será discutido na próxima seção.
3.RESULTADO DO AJUSTE FISCAL E PRINCIPAIS EFEITOS SOBRE AS AÇÕES ESTADUAIS DE FOMENTO
A presente seção examina a evolução fiscal dos estados a partir da implementação do Plano Real, expondo os principais resultados decorrentes do processo de ajustamento e os desdobramentos mais gerais que teve para a capacidade desses entes federativos subnacionais executarem gastos em ações de fomento a favor de suas respectivas jurisdições. A análise é feita com base num conjunto de componentes e de indicadores orçamentários, alguns deles detalhados a seguir, propiciando uma visão panorâmica e consolidada do comportamento das contas públicas estaduais entre 1995 e 2010.
Receita Líquida Disponível Receita Total – (Transferências Correntes e de Capital a Municípios + Operações de Crédito + Alienação de Ativos)
Outras Receitas Tributárias Receita Tributária – ICMS
Receita Líquida de Transferências (Transferências Correntes e de Capital) – (Transferências Correntes e de capital a Municípios)
Despesas Correntes Primárias Despesa Corrente – Juros e Encargos
Outras Despesas Correntes Primárias Líquidas Despesa Corrente – (Despesas de Pessoal + Juros e Encargos + Transferências Correntes a Municípios)
Necessidade de Financiamento Bruta Serviços da dívida – Resultado Primário
Fontes de Financiamento¹ Operações de Crédito + Alienação de Ativos
Suficiência (+) /Insuficiência (-) Financeira¹ Fontes de Financiamento¹ – Necessidade de Financiamento Bruta
Fontes de Financiamento² Operações de Crédito + Alienação de Ativos + Restos a Pagar
Suficiência (+) /Insuficiência (-) Financeira² Fontes de Financiamento² – Necessidade de Financiamento Bruta
Índice de autonomia Receita Tributária/Receita Líquida Disponível
Os dados da Tabela 5.1 permitem visualizar a substantiva alteração da dinâmica fiscal dos estados depois de concluída a renegociação da dívida e a subsequente conformação do novo aparato institucional para a gestão das finanças públicas, por meio da promulgação da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). A mais evidente indicação dessa mudança é propiciada pela evolução do resultado primário.
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TABELA 5.1–INDICADORES FISCAIS SELECIONADOS DAS FINANÇAS PÚBLICAS ESTADUAIS