Para melhor analisar os posicionamentos partidários, é necessário observar os atos do
Congresso Nacional no ano de 2015, considerando que a manifestação do Poder Legislativo
no Brasil ocorre por meio do bicamerismo federativo
39(art. 44, CR/88). Com relação à
Câmara dos Deputados, composta por representantes do povo eleitos pelo princípio
proporcional, bem como com relação ao Senado Federal, cujos senadores são representantes
dos Estados-membros e do Distrito Federal segundo o princípio majoritário, serão observados
os projetos em vigor, em contraposição com os posicionamentos partidários de deputados e
senadores federais.
As fases do processo de criação da lei são conhecidas, cabendo esclarecer que apenas
o processo legislativo referente à edição de leis ordinárias será abordado, por não dependerem
de lei complementar os projetos relativos ao Direito Penal ou ao Direito do Trabalho, fixando,
portanto, sempre a maioria simples como critério de aprovação.
40Assim, com relação à
iniciativa para deflagrar o processo, o art. 61 da CR/88 permite que esta seja geral, ampla.
Caso seja iniciada pelo Presidente da República, pelos Tribunais Federais, pelo Procurador-
Geral da República, por comissões da Câmara, por deputado federal ou por iniciativa popular,
seu início se dará na Câmara dos Deputados; caso seja de senador, de comissão do Senado
Federal ou de comissão do Congresso a proposta, a iniciação se dará no Senado Federal.
38 Para ter acesso às principais cadeias de produção que utilizam o trabalho escravo como base, conferir: ONG REPÓRTER BRASIL (Org.). Caderno temático Cadeias produtivas e trabalho escravo: Cana – Carne – Carvão – Soja – Babaçu. Disponível em: <http://www.escravonempensar.org.br/wp- content/uploads/2013/07/Cartilha_Baixa_Site_final.pdf>. Acesso em: 6 jan. 2016.
39 Conforme Michel Temer, o bicamerismo federativo se distingue de outros sistemas bicamerais porque representa o povo e os estados federados ao mesmo tempo, enquanto outros tipos dividem, por exemplo, nobreza e comuns (como é o caso da Inglaterra, com a Câmara dos Lordes e a Câmara dos Comuns). Cf. TEMER, Michel. Elementos de Direito Constitucional. 24. ed. São Paulo: Malheiros, 2015. p. 127.
40 Ressalte-se o significado da expressão maioria simples. No caso, determina o art. 47, da CR/88, que “salvo disposição constitucional em contrário, as deliberações de cada Casa e de suas Comissões serão tomadas por maioria dos votos, presente a maioria absoluta de seus membros”. Isso significa dizer que a maioria simples tem relação com o número de pessoas presentes, enquanto a absoluta tem como referência o total de membros. A título de exemplo, tome-se o caso da legislatura que se iniciou em 2015, ficando a Câmara dos Deputados com 513 membros. Para votar um PLO, o quórum de instalação é maioria qualificada (primeiro número inteiro maior que a metade de 513), ou seja, 257 deputados. Presentes estes, a aprovação do projeto se dará por maioria simples (primeiro número inteiro superior à metade dos presentes), ou seja, caso seja instaurada a sessão com 257 deputados, para que o projeto seja aprovado, precisam votar a favor 129 deles.
A tramitação das proposições legislativas podem se submeter a quatro regimes
distintos, como explica Antônio Queiroz:
São basicamente quatro: urgência, prioridade, ordinário e especial. A urgência dispensa exigência, interstício ou formalidade regimental para que determinada proposição seja logo incluída na ordem do dia. Não se dispensa, entretanto, a distribuição dos textos, dos pareceres das comissões nem o quórum de deliberação. I – Urgência - Há três tipos de urgência: a) pela natureza da matéria, b) por requerimento de parlamentares, e c) por solicitação do presidente da República.
* Pela Natureza da matéria, que já nasce urgente, como declaração de guerra, intervenção federal, transferência temporária de sede de governo, autorização para que o presidente e vice-presidente da República se ausentem do país, entre outras; * Requerida por parlamentares: existe a urgência regimental, que ganha primazia em relação às demais proposições (cinco sessões nas comissões), e a urgência urgentíssima, que poderá ser incluída em pauta na mesma sessão, desde que não haja na pauta MP nem projeto com urgência solicitada pelo presidente em pauta. A urgência urgentíssima precisa ser aprovada pela maioria absoluta da Casa.
*Solicitada pelo presidente da República – o presidente da República, para os projetos de sua iniciativa, poderá solicitar urgência, em qualquer fase da tramitação, os quais deverão ser votados, em cada Casa, em 45 dias, sob pena de sobrestar as demais matérias, bloqueando a pauta.
II – Prioridade – existe somente na Câmara dos Deputados (projeto de outros poderes);
* Tramitam em regime de prioridade: os projetos de iniciativa externa (órgãos e poderes, como o Poder Executivo, o Poder Judiciário, o Ministério Público, o TCU, cidadãos etc), oriundos da Mesa, de Comissão Permanente ou Especial e do Senado Federal, projeto com prazo determinado, de regulamentação de eleição e de alteração do regimento interno, além dos projetos de lei complementar.
III – Ordinário – existe somente na Câmara (de iniciativa de parlamentares, exceto os com tramitação especial).
IV – Matérias sujeitas a disposições especiais, como proposta de Emenda à Constituição, projeto de lei de iniciativa do presidente da República, para o qual tenha solicitado urgência, projetos de consolidação, projetos de códigos etc.41
Após a primeira fase (iniciativa), o projeto de lei ordinária (PLO) deverá ser
discutido na Casa Legislativa iniciadora, podendo seguir um dos dois tipos de tramitação: o
regime de tramitação tradicional (RTT) e o de tramitação conclusiva (RTC). No primeiro, o
PLO passará pelas comissões específicas, sendo discutido ao final no plenário, enquanto no
segundo há simplificação, sendo discutido e aprovado apenas nas comissões. Sobre o RTC,
assim dita o art. 58, § 2º, da CR/88:
Art. 58. O Congresso Nacional e suas Casas terão comissões permanentes e temporárias, constituídas na forma e com as atribuições previstas no respectivo regimento ou no ato de que resultar sua criação.
[...]
§ 2º Às comissões, em razão da matéria de sua competência, cabe:
41 QUEIROZ, Antônio Augusto de. Poder Legislativo: como é organizado, o que faz e como funciona. Brasília, DF: DIAP, 2014. Disponível em: <http://www.sindsaudejau.com.br/cartilhas/poder_legislativo.pdf>. Acesso em: 21 jan. 2016. p. 38-39.
I - discutir e votar projeto de lei que dispensar, na forma do regimento, a competência do Plenário, salvo se houver recurso de um décimo dos membros da Casa; [...]42
Independentemente do regime de tramitação, a lei ordinária passará em sua segunda
fase (constitutiva) por deliberação parlamentar (seja em comissões e plenário, no RTT, ou só
em comissões, no RTC) nas duas casas do Congresso Nacional e por posterior deliberação
executiva, quando se dará a sanção ou o veto, da seguinte maneira:
Art. 65. O projeto de lei aprovado por uma Casa será revisto pela outra, em um só turno de discussão e votação, e enviado à sanção ou promulgação, se a Casa revisora o aprovar, ou arquivado, se o rejeitar.
Parágrafo único. Sendo o projeto emendado, voltará à Casa iniciadora.
Art. 66. A Casa na qual tenha sido concluída a votação enviará o projeto de lei ao Presidente da República, que, aquiescendo, o sancionará.
§ 1º Se o Presidente da República considerar o projeto, no todo ou em parte, inconstitucional ou contrário ao interesse público, vetá-lo-á total ou parcialmente, no prazo de quinze dias úteis, contados da data do recebimento, e comunicará, dentro de quarenta e oito horas, ao Presidente do Senado Federal os motivos do veto. § 2º O veto parcial somente abrangerá texto integral de artigo, de parágrafo, de inciso ou de alínea.
§ 3º Decorrido o prazo de quinze dias, o silêncio do Presidente da República importará sanção.
§ 4º O veto será apreciado em sessão conjunta, dentro de trinta dias a contar de seu recebimento, só podendo ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos Deputados e Senadores. 43
Após a aprovação da lei pelo Legislativo e dada a sanção (§ 3º do art. 66) ou a
derrubada do veto (§ 4º do art. 66), sua terceira fase (complementar) se inicia, com a
promulgação e a publicação, que lhe conferem validade e eficácia, respectivamente.
Resumido o processo legislativo da feitura de leis ordinárias, no entanto, como o que por ora
se analisa no trabalho tem relação com a segunda fase, esta deverá ser mais bem detalhada.
Com relação à deliberação parlamentar, o Presidente da Casa Iniciadora deverá fazer
um juízo de admissibilidade do projeto de lei ordinária (PLO), definindo qual será seu regime
de tramitação (RTT ou RTC), apontando as comissões que serão responsáveis por sua
tramitação. Após tal juízo, o PLO é enviado à Comissão de Constituição e Justiça da Casa,
44para que seja feito o controle prévio de constitucionalidade (aspecto formal), emitindo um
42 BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988.
Diário Oficial da União, 5 out. 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm>. Acesso em: 20 set. 2015.
43 Idem, ibidem.
44 Os nomes corretos são Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania, no Senado Federal, e Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania, na Câmara dos Deputados.
parecer e enviando o projeto para votação e apreciação de emendas (apenas nas comissões, se
RTC, e nas comissões e no pleno, se RTT, examinando o aspecto material do projeto).
45Caso a votação decida pela rejeição do projeto, este é arquivado, não podendo ser
reapreciado na mesma sessão legislativa,
46salvo proposta da maioria absoluta de quailquer
das casas (art. 67, CR/88). Aprovado por maioria simples (art. 47, CR/88), é enviado para a
Casa Revisora (Senado, se a iniciativa for da Câmara; Câmara, se a iniciativa for do Senado),
que faz o mesmo processo, controlando preventivamente a constitucionalidade e depois
colocando o PLO em votação, também por maioria simples.
Ocorre que a Casa Revisora poderá aprovar, rejeitar ou emendar o PLO. Caso o
rejeite, o arquivamento se impõe, destacando o jurista e atual Vice-Presidente da República
Michel Temer que fica clara a preponderância dada pela Constituição a esta Casa,
possibilitando o arquivamento do projeto de lei sem nem sequer ouvir a Iniciadora
47, quando
então se aplicará o art. 67.
Caso o emende, no entanto, o PLO deverá voltar à Casa Iniciadora (art. 65, parágrafo
único). Se esta o aprova, cabe a ela mesma proceder à segunda etapa da segunda fase (envio
para deliberação executiva) e assim ocorrerá a terceira fase (complementar, com promulgação
e publicação na sequência do art. 66, § 7º, CR/88). Porém, nos PLOs aprovados pela Casa
Revisora sem emendas, é desta a competência para continuar o processo legislativo,
enviando-o à Presidência da República para sanção ou veto.
Por fim, destaque-se que, caso o PLO seja proposto pela Presidência da República,
sua tramitação pode sofrer limitações de prazo, o que se denomina de Procedimento
Legislativo Sumário, previsto no art. 64 (CR/88), quando a Câmara e o Senado terão 45 dias
cada um para a apreciação, somados a mais 10 dias no caso de emenda. Não é o caso dos
projetos analisados neste trabalho, todos de iniciativa de membros do Congresso Nacional,
como será visto a seguir.
45 Para compreender os regimes de tramitação e a ordem das comissões, ver: CÂMARA DOS DEPUTADOS.
Resolução nº 17, de 1989. Regimento interno. Disponível em: <http://www2.camara.leg.br/atividade-
legislativa/legislacao/regimento-interno-da-camara-dos-
deputados/RICD%20atualizado%20ate%20RCD%2012-2015.pdf>. Acesso em: 19 jan. 2016. SENADO FEDERAL. Resolução nº 93, de 1970. Regimento interno consolidado. Disponível em: <http://www25.senado.leg.br/documents/12427/45868/RISFCompilado.pdf/cd5769c8-46c5-4c8a-9af7-
99be436b89c4>. Acesso em: 19 jan. 2016. 46
Fala-se aqui da sessão legislativa ordinária. “A sessão legislativa ordinária é o período de atividade normal do Congresso a cada ano, de 2 de fevereiro a 17 de julho e de 1º de agosto a 22 de dezembro. Cada quatro sessões legislativas, a contar do ano seguinte ao das eleições parlamentares, compõem uma legislatura. Já a sessão legislativa extraordinária compreende o trabalho realizado durante o recesso (ver verbete) parlamentar, mediante convocação. Cada período de convocação constitui uma sessão legislativa extraordinária.”
(SENADO FEDERAL. Glossário. Sessão Legislativa. Disponível em:
<http://www12.senado.leg.br/noticias/glossario-legislativo/sessao-legislativa>. Acesso em 19 jan. 2016.) 47 TEMER, Michel. Elementos de Direito Constitucional. 24. ed. São Paulo: Malheiros, 2015. p. 139.