Programas governamentais - Construção e desconstrução da lei: a arena legislativa e o trabalho

O Brasil iniciou sua atuação contra o trabalho escravo através de políticas públicas

em 1995, por meio do Decreto nº 1.538, que criou o Grupo Executivo de Repressão ao

Trabalho Forçado (GERTRAF). Suas competências seriam as seguintes:

Art. 2º Compete ao GERTRAF:

I - elaborar, implementar e supervisionar programa integrado de repressão ao trabalho forçado;

II - coordenar a ação dos órgãos competentes para a repressão ao trabalho forçado, indicando as medidas cabíveis;

III - articular-se com a Organização Internacional do Trabalho - OIT e com os Ministérios Públicos da União e dos Estados, com vistas ao exato cumprimento da legislação pertinente;

IV - propor os atos normativos que se fizerem necessários à implantação do Programa previsto no inciso I.7

Para atingir tais finalidades, foi instituído o Grupo Especial de Fiscalização Móvel

(GEFM), também em 1995, formado por auditores fiscais do trabalho, policiais federais e

procuradores do MPT, além contar em determinadas circunstâncias com procuradores

federais, membros do IBAMA e do INCRA. Embora com estrutura reduzida, entende-se que

sua atuação foi a responsável pelo reconhecimento do Brasil como referência no combate ao

trabalho escravo pela OIT.

No mesmo sentido, foram lançados pelo governo os Planos Nacionais para a

Erradicação do Trabalho Escravo, em 2003 e 2008, período durante o qual as equipes do

GEFM foram ampliadas.

De acordo com o próprio MTE, a existência de um comando

centralizado era essencial para o correto diagnóstico do problema, padronizando os

procedimentos, assegurando o sigilo das denúncias e reduzindo as pressões e ameaças feitas

às fiscalizações locais.

Ressalte-se que a situação é grave, tendo inclusive sido colocada

7_{BRASIL. Decreto nº 1.538, de 27 de junho de 1995. Cria o Grupo Executivo de Repressão ao Trabalho} Forçado e dá outras providências. Diário Oficial da União, 28 jun. 1995. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/Antigos/D1538.htm>. Acesso em: 7 out. 2015.

SENADO FEDERAL. Grupo Especial de Fiscalização Móvel (GEFM) já libertou mais de 40 mil trabalhadores. Em discussão! Revista de audiências públicas do Senado Federal, ano 2, n. 7, maio 2011. Disponível em: <http://www.senado.gov.br/noticias/Jornal/emdiscussao/trabalho-escravo/combate-ao-trabalho- escravo/gefm.aspx>. Acesso em: 7 out. 2015.

MINISTÉRIO DO TRABALHO E EMPREGO. A experiência brasileira no combate ao trabalho escravo

contemporâneo. Disponível em: <http://www.cdes.gov.br/documento/844194/mte-a-experiencia-brasileira-

no-combate-ao-trabalho-escravo-contemporaneo-.html>. Acesso em: 8 out. 2015. 10_{Idem, ibidem.}

como um dos objetivos do PPA 2016/2019 a iniciativa de proteger os profissionais que lidam

com o trabalho escravo.

Ao atuar, o Grupo retira os trabalhadores do local em que estão, preenchendo os

autos de infração e dando entrada nos processos administrativos que resultam em pagamento

de verbas rescisórias e acesso a programas governamentais, além de assistências como

alimentação e alojamento enquanto perdurar a fiscalização. Tais medidas estão previstas no

Plano Plurianual 2012-2015 (PPA/12-15),

do Governo Federal, que traz em seu objetivo

0973 o seguinte:

OBJETIVO: 0973 - Erradicar todas as formas de trabalho análogo a de escravo, por

meio da ampliação, qualificação e articulação de ações e serviços focados no seu enfrentamento e na promoção dos direitos dos trabalhadores submetidos a esta condição.

Órgão Responsável: Secretaria de Direitos Humanos

Metas 2012-2015

Aprovar e implementar a PEC sobre a expropriação de propriedades flagradas com trabalhadores reduzidos à condição análoga a de escravo e disposições afins

Realizar 945 ações fiscais para erradicação do trabalho análogo a de escravo

Iniciativas

0457 - Aprovação da PEC sobre a expropriação de propriedades flagradas com trabalhadores reduzidos à condição análoga a de escravo e disposições afins

0458 - Articulação de ações de prevenção e erradicação do trabalho escravo com o Sistema Público de Emprego, Trabalho e Renda, particularmente seguro- desemprego para trabalhadores resgatados, e intermediação de mão de obra e qualificação social e profissional voltadas para o campo e atividades com ocorrência de trabalho análogo ao de escravo

0459 - Coordenação de ações visando à reinserção socioeconômica dos trabalhadores resgatados em condição análoga à escravidão

045A - Coordenação e monitoramento da implementação do II Plano Nacional para a Erradicação do Trabalho Escravo

045B - Execução de ações fiscais para erradicar o trabalho análogo a de escravo 045C - Fortalecimento da Comissão Nacional de Erradicação do Trabalho Escravo (CONATRAE) e promoção da articulação federativa para incentivo à criação de Comissões Estaduais de Erradicação do Trabalho Escravo (COETRAEs)

045D - Organização de ações de prevenção ao aliciamento de trabalhadores · 045E - Prestação de assistência emergencial ao trabalhador resgatado de condição análoga à de escravo

045F - Priorização da inclusão dos trabalhadores resgatados, no Programa Bolsa Família, observados os critérios de elegibilidade do Programa.13

11_{Trata-se das iniciativas nº 045H e 045I:}

“045H - Articulação para a ampliação em 5 Estados dos programas de proteção a defensores de direitos humanos ameaçados, preferencialmente nos estados das regiões norte, nordeste e centro-oeste.

045I - Articulação para a criação do Sistema Nacional de Proteção a Pessoas Ameaçadas” (BRASIL. Lei nº 12.593, de 18 de janeiro de 2012. Institui o Plano Plurianual da União para o período de 2012 a 2015. Diário

Oficial da União, de 19 jan. 2012, retificado em 23 jan. 2012 e retificado em 8 ago. Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2012/Lei/L12593.htm>. Acesso em: 8 out. 2015.) Vide anexo da lei.

12_{Idem, ibidem.} 13_{Idem, ibidem.}

No caso do novo Plano Plurianual, que engloba o período de 2016 a 2019, as

previsões são ainda mais extensas:

OBJETIVO: 0974 - Proteger a vida de testemunhas, vítimas, defensores dos

direitos humanos, e crianças e adolescentes ameaçados e prevenir e combater a tortura e o trabalho escravo

Órgão Responsável: Secretaria de Direitos Humanos

Metas 2016-2019

03LR - Articular com os entes federativos a ampliação, manutenção e fortalecimento dos programas de proteção às testemunhas, vítimas, defensores dos direitos humanos, e crianças e adolescentes ameaçados, assim como para suas famílias, preservando seus direitos e sigilo das informações · Órgão responsável: Secretaria de Direitos Humanos

04MR - Apoiar e fomentar Comitês e Mecanismos de Prevenção e Combate à Tortura nas unidades federativas · Órgão responsável: Secretaria de Direitos Humanos

04MS - Fortalecer a Comissão Nacional para a Erradicação do Trabalho Escravo (CONATRAE) e promover a articulação federativa com o objetivo de criar Comissões Estaduais para a Erradicação do Trabalho Escravo (COETRAEs) nos 26 Estados e no Distrito Federal · Órgão responsável: Secretaria de Direitos Humanos 04S9 - Desenvolver, em parceria com a Secretaria Nacional da Juventude (SNJ/SG/PR), metodologia de apoio e proteção a jovens de 18 a 29 anos ameaçados de morte e implementar projeto piloto. · Órgão responsável: Secretaria de Direitos Humanos

Iniciativas

045G - Articulação para a ampliação em 3 Estados dos programas de proteção a testemunhas, preferencialmente nos estados das regiões norte, nordeste e centro- oeste ·

045H - Articulação para a ampliação em 5 Estados dos programas de proteção a defensores de direitos humanos ameaçados, preferencialmente nos estados das regiões norte, nordeste e centro-oeste ·

045I - Articulação para a criação do Sistema Nacional de Proteção a Pessoas Ameaçadas ·

061D - Articulação para a ampliação dos serviços de proteção a crianças e adolescentes ameaçados de morte em mais 4 estados (MA, RN, AM e SC) ·

061E - Articulação com os entes federativos para a inclusão de conteúdos sobre defensores de direitos humanos ameaçados, vítimas e testemunhas, pessoas submetidas à tortura e maus tratos, na formação dos profissionais de Segurança Pública, destacando suas especificidades de atendimento ou abordagem. ·

067A - Articulação e promoção de capacitações com vistas a qualificar a atuação de membros de Comitês e Mecanismos de Prevenção e Combate à Tortura ·

067B - Produção de conhecimento, informações e campanhas sobre tortura e outros tratamentos ou penas cruéis, desumanos e degradantes ·

067C - Organização e difusão de procedimento para a incorporação do Protocolo Brasileiro de Perícia Forense no Crime de Tortura ·

068C - Consolidação, atualização e publicização de indicadores e informações sobre violência institucional, prevenção e combate à tortura ·

068D - Apoio e promoção de capacitações sobre prevenção e combate à tortura e outros tratamentos ou penas cruéis, desumanos ou degradantes para agentes das unidades federativas vinculados à segurança pública e ao sistema de justiça. · 068E - Promoção de ações de prevenção ao aliciamento de trabalhadores e reinserção social dos trabalhadores resgatados · ·

068G - Criação de um sistema de informações e indicadores sobre trabalho escravo

068H - Criação de sistema eletrônico de monitoramento das ações do Plano Nacional para Erradicação do Trabalho Escravo – PNETE ·

068I - Articulação para a inclusão em programa sociais de emprego, trabalho, renda e formação prioritariamente os trabalhadores resgatados, observados seus critérios de elegibilidade por meio de parcerias institucionais com o setor público e/ou com o setor privado ·

068J - Realização de 24 oficinas sobre “Trabalho Decente e a Coletivização do Processo” em parceria com as Escolas da Magistratura do Trabalho ·

068K - Realização de 4 campanhas nacionais para divulgação e sensibilização da sociedade sobre o tema da erradicação do trabalho escravo ·

068L - Realização de 4 encontros nacionais das Comissões Estaduais para a Erradicação do Trabalho Escravo (COETRAEs). · ·

068M - Articulação para a internalização na esfera jurídica do Protocolo Adicional da Convenção 29 da OIT

06MS - Promoção de ações de formação para sensibilização dos operadores do

Direito (Magistrados, Delegados, Membros do Ministério Público) sobre o trabalho escravo, com vistas ao aprimoramento das denúncias e a efetiva condenação dos acusados dessa prática.14 (grifos nossos)

Ademais, também há previsão para meta específica do Ministério do Trabalho e

Emprego de aumentar em 50% o atendimento ao público, incluindo os trabalhadores

resgatados (Objetivo 0287, PPA 2012-2015

), bem como para a concessão do seguro-

desemprego.

A inserção do trabalhador escravizado como público do benefício se mostrou

como verdadeira conquista no caminho para o combate à prática, seguindo os passos das

Convenções nº 102,

128 e 157

da OIT, não obstante as duas últimas nunca terem sido

ratificadas pelo país. Ademais, a rescisão do contrato de trabalho no caso dos empregados

14_{CÂMARA DOS DEPUTADOS. Plano Plurianual 2016-2019, Anexo I. Disponível em:} <http://www.camara.gov.br/internet/comissao/index/mista/orca/ppa/PPA_2016_2019/autografos/02-

anexoI.pdf>. Acesso em: 19 jan. 2016. Ver também: CÂMARA DOS DEPUTADOS. Plano Plurianual 2016-

2019, redação final. Disponível em: <http://www2.camara.leg.br/atividade- legislativa/orcamentobrasil/ppa/ppa-2016-2019/ppa-2016-2019/PPA_2016-2019-Redacao_Final_Autografo>. Acesso em: 19 jan. 2016.

15_{BRASIL. Lei nº 12.593, de 18 de janeiro de 2012. Institui o Plano Plurianual da União para o período de 2012} a 2015. Diário Oficial da União, de 19 jan. 2012, retificado em 23 jan. 2012 e retificado em 8 ago. 2012. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2012/Lei/L12593.htm>. Acesso em: 8 out. 2015.

16_{BRASIL. Lei nº 10.608, de 20 de dezembro de 2002. Altera a Lei no 7.998, de 11 de janeiro de 1990, para} assegurar o pagamento de seguro-desemprego ao trabalhador resgatado da condição análoga à de escravo.

Diário Oficial da União, de 23 dez. 2002. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2002/L10608.htm>. Acesso em: 8 out. 2015.

17_{ORGANIZAÇÃO INTERNACIONAL DO TRABALHO. Convenção nº 102, de 27 de abril de 1955.} Normas mínimas de Seguridade Social. Genebra, 27 abr. 1955. Disponível em: <http://www.oit.org.br/node/468>. Acesso em: 17 fev. 2016.

ORGANIZAÇÃO INTERNACIONAL DO TRABALHO. Convenção nº 128, de 11 de novembro de 1969. Prestações de Invalidez, Velhice e Sobreviventes. Genebra, 11 nov. 1969. Disponível em: <http://www.oit.org.br/content/presta%C3%A7%C3%B5es-de-invalidez-velhice-e-sobreviventes>. Acesso em: 17 fev. 2016. (não ratificada pelo Brasil)

ORGANIZAÇÃO INTERNACIONAL DO TRABALHO. Convenção nº 157, de 11 de setembro de 1986. Preservação dos direitos em matéria de Seguridade Social. Genebra, 11 set. 1986. Disponível em: <http://www.oit.org.br/content/preserva%C3%A7%C3%A3o-dos-direitos-em-mat%C3%A9ria-de-seguridade- social>. Acesso em: 17 fev. 2016. (não ratificada pelo Brasil)

resgatados é indireta, razão pela qual estes se enquadram nos requisitos da concessão do

seguro.

Com relação a esse benefício, o número de deferimentos vem crescendo, sendo que

em 2003 apenas 16% dos libertados o recebiam, passando para 94,5% em 2008.

Aliás, o

Anexo III da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) de 2015

determina que, dentre as

despesas que não serão objeto de limitação de empenho, nos termos do art. 9º, § 2º, da Lei de

Responsabilidade Fiscal (LRF),

dentro das obrigações constitucionais e legais da União

(Seção I), está exatamente o pagamento de seguro-desemprego ao trabalhador resgatado de

condição análoga à de escravo (item 42).

Isso significa que, mesmo se verificado ao fim de qualquer bimestre fiscal que a

realização da receita não comportará o cumprimento das metas de resultado primário, ainda

assim a União não poderá limitar a verba destinada ao seguro-desemprego dos trabalhadores

escravizados. Ressalte-se, infelizmente, o arquivamento de projeto de lei na Câmara dos

Deputados que objetivava ampliar o número de parcelas a que o trabalhador resgatado teria

direito, de 3 para 10 em 2012, em razão do fim da legislatura.

Desde 2005, esses trabalhadores contam também com o acordo de cooperação

celebrado entre o MTE e o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS),

prevendo o acesso prioritário ao programa Bolsa Família (art. 7º, II), cujos requisitos para

habilitação variam entre renda, existência de crianças e/ou adolescentes, dentre outros.

Porém, a previsão orçamentária para a erradicação ainda não é suficiente para permitir um

20_{A rescisão indireta acontece quando há justa causa para o rompimento do contrato de trabalho ocasionada pelo} empregador. Seu reconhecimento, em geral, é feito pela Justiça do Trabalho, acarretando ao empregado os mesmos direitos que teria caso fosse dispensado sem justa causa. O seguro-desemprego, como assistência financeira temporária ao trabalhador que fica desempregado sem justa causa, se aplica perfeitamente aos casos de resgate.

21_{MINISTÉRIO DO TRABALHO E EMPREGO. A experiência brasileira no combate ao trabalho escravo}

contemporâneo. Disponível em: <http://www.cdes.gov.br/documento/844194/mte-a-experiencia-brasileira-

no-combate-ao-trabalho-escravo-contemporaneo-.html>. Acesso em: 8 out. 2015.

22_{BRASIL. Lei nº 13.080, de 2 de janeiro de 2015. Dispõe sobre as diretrizes para a elaboração e execução da} Lei Orçamentária de 2015 e dá outras providências. Anexo III - Não serão objeto de limitação de empenho, nos termos do art. 9º, §2º, da LRF. Diário Oficial da União, 2 jan. 2015. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2015/Lei/L13080.htm>. Acesso em: 8 out. 2015. 23_{BRASIL. Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece normas de finanças públicas voltadas}

para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências. Diário Oficial da União, 5 maio 2000. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp101.htm >. Acesso em: 8 out. 2015. 24

CÂMARA DOS DEPUTADOS. Projeto de Lei nº 5.188, de 2009. Disponível em: <http://www2.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=433445>. Acesso em: 17 fev. 2016. O arquivamento se deu em razão do art. 105 do Regimento Interno da Câmara dos Deputados.

25_{MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL E COMBATE À FOME. Portaria GM/MDS nº 341 de} 2008. Dispõe sobre procedimentos operacionais necessários ao ingresso de famílias no Programa Bolsa Família. Diário Oficial da União, nº 195, de 8 out. 2008. Disponível em: <http://www.mds.gov.br/webarquivos/legislacao/bolsa_familia/_doc/portarias/2008/Portaria_de_Ingresso_de_ Familias_no_PBF_no_341_-com_as_alteracoes_da_Portaria_no_617-_site-1.pdf>. Acesso em: 8 out. 2015.

avanço, seja pelo quadro reduzido de auditores-fiscais do trabalho, seja pela própria previsão

das Leis Orçamentárias (LOAs) Federais.

Também podem ser consideradas iniciativas de políticas públicas a implantação dos

Planos de Erradicação do Trabalho Escravo, em 2003

e 2008

, além da prioridade nas

agendas nacionais do trabalho decente (2006),

a instituição do Projeto Marco Zero (2008)

e do Plano Nacional de Emprego e Trabalho Decente (2010),

dentre outros. Além disso, em

31 de julho de 2003, foi constituída a Comissão Nacional para a Erradicação do Trabalho

Escravo (CONATRAE),

composta pelos mais diversos membros, como juízes,

procuradores, ministros, sindicalistas, advogados da União, defensores públicos, OIT, etc.

Uma vez que os programas relatados são executados por órgãos e instituições

competentes para fiscalização e repressão ao crime do art. 149 do CP/40, a seguir será

detalhada a movimentação que estes vêm conseguindo fazer, a partir dos instrumentos

governamentais.

26_{No detalhamento das ações dos órgãos do Poder Executivo, Presidência e Ministérios (exceto o MEC), o} Projeto de Lei Orçamentária de 2015 previu para a Agenda Nacional de Trabalho Decente R$1.000.000,00. (BRASIL. Orçamento anual de 2015. Volume IV, Tomo I – Detalhamento das ações – Órgãos do Poder Executivo, Presidência e Ministérios (exceto o MEC). Disponível em: <http://www12.senado.gov.br/orcamento/documentos/loa/2015/elaboracao/projeto-de-lei/proposta-do-poder- executivo/projeto-de-lei/volume-iv-tomo-i-detalhamento-das-acoes-orgaos-do-poder-executivo-presidencia-da- republica-e-ministerios-exceto-mec/38000-ministerio-do-trabalho-e-emprego/view>. Acesso em: 8 out. 2015.) 27_{BRASIL. Presidência da República. Comissão Especial do Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa}

Humana da Secretaria Especial dos Direitos Humanos; Organização Internacional do Trabalho. Plano

Nacional para a Erradicação do Trabalho Escravo. Brasília: OIT, 2003. Disponível em:

<http://www.oit.org.br/sites/all/forced_labour/brasil/iniciativas/plano_nacional.pdf>. Acesso em: 8 out. 2015. 28_{BRASIL. Secretaria Especial dos Direitos Humanos. II Plano Nacional para Erradicação do Trabalho}

Escravo. Brasília: SEDH, 2008. Disponível em: <http://www.sdh.gov.br/assuntos/conatrae/direitos-

assegurados/pdfs/pnete-2>. Acesso em: 8 out. 2015. 29

BRASIL; OIT; MTE. Agenda Nacional do Trabalho Decente. Brasília, 2006. Disponível em: <http://www.oit.org.br/sites/default/files/topic/decent_work/doc/agenda_nacional_trabalho_decente_536.pdf>. Acesso em: 8 out. 2015.

30_{MINISTÉRIO DO TRABALHO E EMPREGO. Projeto Marco Zero. Julho de 2008. Disponível em:} <http://www.cdes.gov.br/documento/2226666/projeto-marco-zero-intermediacao-rural-resumo-executivo-mte- abril-2010-.html>. Acesso em: 8 out. 2015.

31_{MINISTÉRIO DO TRABALHO E EMPREGO. Plano Nacional de Emprego e Trabalho Decente. Brasília,}

2010. Disponível em:

<http://www.oit.org.br/sites/default/files/topic/decent_work/pub/plano_nacional_302.pdf>. Acesso em: 8 out. 2015.

32_{BRASIL. Decreto de 31 de julho de 2003. Cria a Comissão Nacional de Erradicação do Trabalho Escravo -} CONATRAE. Diário Oficial da União, 1º ago. 2003. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/dnn/2003/Dnn9943.htm>. Acesso em: 8 out. 2015.

33_{Para acessar a composição: BRASIL. Presidência da República. Secretaria de Direitos Humanos. Composição}

da Comissão Nacional para a Erradicação do Trabalho Escrevo (CONATRAE). Disponível em:

No documento Construção e desconstrução da lei: a arena legislativa e o trabalho escravo (páginas 94-100)