2.3 ARMADILHAS DO DESENVOLVIMENTO E A CAPACIDADE DE
2.3.3 O papel da mudança estrutural e das capacitações tecnológicas para a
As evidências históricas e empíricas sugerem que, para além de engendrar um processo rápido de crescimento, é mais difícil e exigente sustentar um processo de crescimento virtuoso e que tal processo tende a não ser linear. E isso é ainda mais válido para países em desenvolvimento de renda baixa ou média que são aqueles caracterizados, justamente, por não conseguirem sustentar taxas elevadas de crescimento por um longo período, caracterizando-se por exibir taxas bastante voláteis. De acordo com World Bank (2008), apenas 13 economias conseguiram sustentar uma taxa média de crescimento anual de 7% por 25 anos ou mais desde 195029.
A partir da identificação de que taxas médias de crescimentos semelhantes entre países podem esconder trajetórias bem distintas de crescimento, surgiu na literatura diversos estudos debruçando-se sobre episódios específicos de crescimento em diferentes aspectos, tais como, crescimentos stop-and-go, duração das acelerações de crescimento e de contrações, alterações de mudanças de regime de crescimento, etc. (RODRIK, 1999; PRITCHETT, 2000; HAUSMANN; PRITCHETT; RODRIK, 2005; CALVO; IZQUIERDO; TALVI, 2006; JERZMANOWSKI, 2006; HAUSMANN; RODRIGUEZ; WAGNER, 2008; JONES; OLKEN, 2008; REDDY; MINOIU, 2009; AIZENMAN; SPIEGEL, 2010; BERG; OSTRY; ZETTELMEYER, 2012; KAR et al., 2013).
29 A saber: Botswana (1960-2005), Brasil (1950-80), China (1961-2005), Hong Kong (1960-97), Indonésia
(1966-97), Japão (1950-83), Coreia do Sul (1960-2001), Malásia (1967-97), Malta (1963-94), Omã (1960-99), Cingapura (1967-2002), Taiwan (1965-2002) e Tailândia (1960-97).
Contudo, grande parte dessa literatura voltou-se a investigar o papel de fatores institucionais e políticos para essas descontinuidades de crescimento, deixando de lado aspectos relacionados à mudança estrutural, tecnologia e inovação. Nesse sentido, alguns trabalhos recentes voltaram-se a investigar a relação entre a estrutura produtiva e a capacidade dos países de sustentar o crescimento econômico, relação esta que é entendida como fundamental há bastante tempo.
Foster-McGregor, Kaba e Szirmai (2015), por exemplo, exploram essa relação sobre períodos positivos de crescimento de 108 países no período 1960-2010 usando variáveis como o grau de especialização e diversificação das economias (índice de Theil), o peso da manufatura no valor adicionado, bem como dos serviços modernos, além do peso da manufatura dentro do setor moderno30. Segundo os autores, em países de renda baixa e média, a diversificação produtiva é importante para a capacidade de sustentar crescimento ao longo do tempo e, por consequência, sustentar o processo de catch-up. Seus resultados indicam que: (i) um peso maior da manufatura aumenta tanto a probabilidade de uma economia estar em um episódio de crescimento quanto a duração dos episódios de crescimento31; (ii) resultados semelhantes à participação no PIB aparecem quando se analisa o peso da manufatura no setor moderno (em geral, uma alta e crescente participação da indústria de transformação no setor moderno resulta em períodos mais longos de crescimento ininterrupto); (iii) o impacto do peso do setor moderno na capacidade de sustentar crescimento é mais ambíguo do que o da manufatura; e (iv) quanto mais diversificada a economia, menor o risco de um episódio de crescimento chegar ao fim e maior a duração do episódio, além de que economias mais especializadas têm dificuldades em manter o crescimento em períodos mais longos, mas, enquanto crescem, tendem a crescer mais rapidamente.
Avançando sobre o trabalho anterior, Szirmai e Foster-McGregor (2017) analisam experiências de episódios de crescimento de 152 países entre 1950 e 2015. Os autores encontram que a diferença entre o sucesso e o fracasso econômico depende fundamentalmente da capacidade de uma economia em sustentar o crescimento, ou seja, países que estão presos na pobreza exibem muito mais episódios de curto crescimento e de contrações mais longa do
30 Essas variáveis são medidas tanto em termo de seus níveis no início do período (estrutura) quanto em termos
de suas mudanças ao longo do período (mudança estrutural).
31 Nesse tocante, os autores avaliam que não existe relação similar entre o peso da manufatura e as taxas médias
de crescimento quando se olha para taxas de crescimento dentro dos episódios, na medida em que estas tendem a ser menores para países com pesos maiores da manufatura (sobretudo para países de baixa renda). Isso, logo, mostra a importância de se investigar períodos de crescimento e não apenas períodos médios de crescimento.
que os países que permanecem ricos. Ademais, países que conseguem melhorar seus níveis de renda exibem muitos episódios longos de crescimento (as vezes até mais longos do que os países ricos) e contrações mais curtas. Posteriormente, os autores investigam os principais determinantes da duração desses episódios de crescimento e contração (com base em variáveis estruturais32, institucionais/políticas33 e econômicas padrões34, além de outras variáveis de controle) a partir de modelos probit e de análise de sobrevivência. Em relação às variáveis estruturais, os autores encontram que a industrialização apresentou um efeito positivo robusto sobre as chances de um país estar em um episódio de crescimento e um efeito negativo robusto sobre as chances de o mesmo estar em um episódio de contração (economias mais industrializadas são mais propensas a se encontrarem em períodos de crescimento econômico e, ao mesmo tempo, menos vulneráveis à episódios de contração econômica). Já a dependência da atividade extrativa apresentou um efeito negativo sobre a probabilidade de crescimento (quanto mais um país é dependente de atividades extrativas, menos provável é a chance de ele estar em crescimento) e efeito não significativo sobre a probabilidade de contração. Por seu turno, os serviços modernos, assim como a indústria de transformação, apresentou efeito positivo sobre crescimentos e, assim como a indústria extrativa, efeito não significativo sobre contrações. Por outro lado, quanto à duração dos episódios de crescimento e contração, um maior grau de industrialização reduz as chances de um episódio de crescimento se esgotar, enquanto que para a indústria extrativa e os serviços modernos aumentam as chances do crescimento chegar ao fim (episódios mais curtos de crescimento). Já no que tange à duração dos episódios de contração, a manufatura e os serviços modernos, apesar da magnitude de seus coeficientes indicar que maiores seriam as chances de terminar episódios de contração, não apresentaram relação significativa; já a indústria extrativa exibiu um efeito negativo e significativo (uma economia altamente dependente dessa atividade tem uma chance menor de ver um período de contração terminar, ou seja, a contração tende a durar mais).
Para Unido (2015), a estrutura econômica de um país é determinante para a sua capacidade de sustentar um episódio de crescimento e tal capacidade está intimamente ligada ao papel da inovação e da mudança tecnológica sobre o processo de mudança estrutural e, por consequência, do crescimento e desenvolvimento econômicos. Entretanto, como o
32 Capturadas pelo peso da indústria de transformação, da indústria extrativa e dos serviços modernos no PIB. 33 Capturadas pelas restrições ao executivo, fracionamento étnico, guerras interestaduais e guerras civis. 34 Capturadas pelo grau de abertura comercial, gastos do governo, investimento e inflação.
desenvolvimento de capacidades para utilizar e assimilar as tecnologias não é trivial, a convergência dos padrões de vida entre os países tem sido muito lenta ou mesmo ausente:
What is clear in all this is that the structure of the economy matters for the ability to sustain growth. Technological change drives structural transformation by generating a continuous flow of new products and productive activities, as a result of which new sectors emerge and old ones shrink that have become technologically obsolete. Technological changes in production processes result in rapid productivity increases, which—in interaction with changes in demand—result in dramatic transformations in the structure of production (UNIDO, 2015, p. 77).
Dentro desse contexto, a discussão acerca da vinculação entre crescimento econômico e desenvolvimento produtivo remonta à época dos pensadores clássicos do desenvolvimento econômico (ROSENSTEIN-RODAN, 1943; PREBISCH, 1949; NURKSE, 1953; LEWIS, 1954; MYRDAL, 1957; HIRSCHMAN; 1958; ROSTOW, 1960; FURTADO, 1961; KUZNETS, 1966) que exaltaram a relevância do processo de mudança estrutural para o crescimento de uma economia. Para esses autores, alguns setores exibem maior potencial de crescimento do que outros, na medida em que quando uma economia eleva o peso desses setores em sua estrutura faz por elevar o crescimento agregado. E esse potencial é aumentado pelo fato de tais setores, além de apresentaram níveis de produtividades mais elevados do que de outros, serem os mesmos onde a inovação e a mudança tecnológica ocorrem.
Temporalmente, desde a Revolução Industrial, no século XVIII, que a indústria manufatureira tem sido considerada como o principal motor do desenvolvimento econômico, bem como vem sendo associada aos processos de catching-up e de mudança estrutural. A história do capitalismo desde a Revolução Industrial é marcada pelo aumento da diferença na produtividade e nas condições de vida entre as diversas economias mundiais (FAGERBERG; GODINHO, 2005). Segundo Landes (1998), há aproximadamente 250 anos a diferença na renda e na produtividade entre os países mais avançados e mais atrasados do mundo era de aproximadamente de 5:1, tendo essa diferença aumentado para 400:135. Contudo, mesmo com
35 Durante a maior parte do século XIX, o líder econômico e tecnológico foi a Inglaterra, mas ao longo do
século, especialmente a partir de sua segunda metade, Estados Unidos e Alemanha começaram a emparelhar, reduzindo a liderança inglesa por meio do desenvolvimento de novas formas de organização e distribuição da produção via inovação (FREEMAN; SOETE, 1997; FREEMAN; LOUÇÃ, 2001). Um dos casos bem- sucedidos de catch-up dos níveis de produtividade para com os dos países ocidentais no século XX foi o do Japão, associado às inovações organizacionais, baseadas no sistema just-in-time. Ainda mais recentemente tem-se o caso do Leste Asiático, caracterizado pelo paradigma do Estado Desenvolvimentista (JOHNSON, 1982; AMSDEN, 1989; WADE, 1990, CHANG, 1994; EVANS, 1995; WOO-CUMINGS, 1999). Nesse sentido, as experiências históricas corroboram a tese que um esforço de catch-up bem sucedido em termos de renda per capita e produtividade sempre foi acompanhado pelo emparelhamento tecnológico nas novas e mais dinâmicas tecnologias, independente do padrão inicial de vantagens comparativas, especialização e sinais gerais de mercado (DOSI, 1988; CIMOLI et al., 2009).
essa tendência de longo prazo de divergência no que tange à renda e à produtividade, existiram diversos países que conseguiram diminuir tal defasagem (catch-up) em relação aos países da fronteira e, em alguns casos, até ultrapassá-los (forge ahead)36.
Nesse particular, contribuições relevantes acerca da relação entre indústria e crescimento econômico foram desenvolvidas por Cornwall (1977) e, sobretudo por Kaldor (1966, 1970, 1981), as quais foram posteriormente sumarizadas em um conjunto de leis que passaram a ser conhecidas na literatura econômica como as “leis de Kaldor”37
. Outros trabalhos pós-Keynesianos também se debruçaram sobre essa questão (CORNWALL; CORNWALL, 2002; LEÓN-LEDESMA, 2002; ARAÚJO; LIMA, 2007; RADA, 2007), a partir dos trabalhos seminais de Thirlwall (1979) e Pasinetti (1981, 1993).
Essa linha de raciocínio também foi desenvolvida por outras abordagens, dando ênfase ao papel da mudança tecnológica nos processos de sofisticação produtiva e de desenvolvimento econômico. Contribuições importantes foram feitas a partir de autores da tradição evolucionária (NELSON; WINTER, 1982; DOSI et al., 1988; DOSI; PAVITT; SOETE, 1990; FAGERBERG, 1987; VERSPAGEN, 1991), bem como da estruturalista (ROS, 2000; OCAMPO; RADA; TAYLOR, 2009; CIMOLI; PORCILE, 2009, 2014).
Além das abordagens elencadas acima (mais próximas do pensamento heterodoxo), o papel de uma estrutura produtiva diversificada para o crescimento econômico também vem sendo investigado por autores ligados ao mainstream economics (IMBS; WACZIARG, 2003; HAUSMANN; HWANG; RODRIK, 2007; HIDALGO; HAUSMANN, 2009; McMILLAN;
36 Para maior entendimento da importância da mudança técnica sobre as possibilidades de um país estar
avançando (forging ahead), emparelhando-se (catching- up) ou ficando para trás (falling behind), ver Abramovitz (1986). As experiências históricas mostram que o processo de catching-up bem-sucedido não se deu meramente pela adoção de técnicas já existentes nas indústrias estabelecidas, mas sim a partir da inovação e do avanço das indústrias infantes, mesmo que em cada país esse processo tenha ocorrido de maneira diferenciada e com diferentes consequências (HAMILTON, 1791; LIST, 1841; VEBLEN, 1915; GERSCHENKRON, 1962). Nesse particular, Fagerberg e Godinho (2005) advertem que se estendermos essa perspectiva para as décadas mais recentes, essa diversidade nas estratégias e performances se torna ainda mais impressionante.
37 A primeira lei de Kaldor estabelece que há uma forte correlação entre a taxa de crescimento da indústria e a
taxa de crescimento do produto total da economia, e, o que segundo Kaldor (1966) é mais significativo, quanto mais a taxa de crescimento do setor industrial excede a taxa de crescimento dos setores não-industriais, maior a taxa de crescimento da economia como um todo (em função de operar sob retornos crescentes). A segunda lei (também chamada de Kaldor-Verdoorn) apresenta a ideia de que existe uma relação entre a taxa de crescimento da produção industrial e a taxa de crescimento da produtividade da indústria e, de forma alternativa, como uma relação positiva entre a taxa de crescimento da produção industrial e a taxa de crescimento do emprego na indústria (duas maneiras distintas de representar a mesma relação). Já a terceira lei de Kaldor evidencia que o crescimento do setor industrial não acarreta apenas a elevação da produtividade na própria indústria, mas também acaba por aumentar a produtividade dos outros setores da economia (a industrialização estimula a mudança tecnológica em toda a economia). Por fim, a quarta lei define que o crescimento da economia a longo prazo não é restringido pela oferta, e sim pela demanda; logo, a principal restrição da demanda ao crescimento do produto em uma economia aberta é o balanço de pagamentos.
RODRIK, 2011)38. Ademais, diversos trabalhos foram desenvolvidos recentemente por órgãos e instituições internacionais reconhecendo o papel diferenciado de alguns setores sobre a dinâmica econômica, bem como da mudança tecnológica e sua vinculação ao processo de desenvolvimento econômico, inclusive indicando a adoção de políticas e estratégias, como a política industrial, para promover o desenvolvimento39.
Concomitantemente à literatura empírica mais recente, que aponta a indústria como o motor do desenvolvimento (RODRIK, 2013, 2014, 2016; SZIRMAI; VERPAGEN, 2015; HARAGUCHI; CHENG; SMEETS, 2016; SU; YAO, 2016; CANTONE et al., 2017)40, alguns trabalhos identificaram certas atividades do setor de serviços como sendo capazes de trazer um dinamismo para a economia como um todo similar ao da indústria (DASGUPTA; SINGH, 2006; FELIPE et al., 2009; EICHENGREEN; GUPTA, 2011; JORGENSON; TIMMER, 2011; PARK; SHIN, 2012), sobretudo, a partir das modificações verificadas nas relações econômicas globais em virtude da atual ordem econômica internacional no início do século XXI. Nesse sentido, segundo Szirmai (2013), o questionamento em relação à relevância do setor manufatureiro como sustentador e dinamizador do processo de desenvolvimento econômico no atual cenário da dinâmica capitalista emerge a partir de algumas observações: (i) atualmente, as economias avançadas são predominantemente economias de serviço; (ii) historiadores econômicos reconhecem cada vez mais a importância
38 Alguns modelos teóricos foram desenvolvidos, para citar alguns, por Ngai e Pissarides (2007), Acemoglu e
Guerrieri (2008) e Duarte e Restuccia (2010), a partir do trabalho seminal de Baumol (1967).
39
Isso pode ser encontrado em diversas publicações recentes de organismos internacionais como ILO, 2011 (Growth, employment and decent work in the least developed countries), World Bank, 2012 (World Development Report 2013: Jobs), ECA, 2013 (Economic Report on Africa 2013 – Making the most of Africa’s commodities: industrializing for growth, jobs and economic transformation), European Commission, 2013 (European Competitiveness Report 2013: towards knowledge driven reindustrialisation), OECD, 2013 (Perspectives on Global Development 2013: industrial policies in a changing world), UNIDO, 2013 (Industrial Development Report 2013 – Sustaining employment growth: the role of manufacturing and structural change) e 2016 (The role of technology and innovation in inclusive and sustainable industrial development), UNCTAD, 2014 (Transforming economies: making industrial policy work for growth, jobs and development) e 2016 (Structural transformation for inclusive and sustained growth), etc.
40 Szirmai (2013) sintetiza os diversos argumentos teóricos e empíricos em favor da industrialização como o
principal motor de crescimento no desenvolvimento econômico: (1) robusta correlação empírica entre o grau de industrialização e os níveis de renda per capita em países em desenvolvimento; (2) a produtividade é maior no setor manufatureiro do que no setor agrícola, o que faz com que a transferência de recursos do último para o primeiro fornece um “structutal change bonus”; (3) a transferência de recursos do setor manufatureiro para o de serviços fornece um “structural change burden”: à medida que a participação do setor de serviços aumenta, o crescimento agregado per capita tende a desacelerar; (4) maiores oportunidades de acumulação de capital pelo fato da intensidade do capital na indústria ser bem mais elevada do que nos outros setores; (5) oportunidades especiais para economias de escala, as quais são menos disponíveis na agricultura ou nos serviços; (6) oportunidades especiais para o progresso técnico, já que este se concentra no setor manufatureiro e se difunde dele para os outros setores da economia; (7) linkages e efeitos de spillovers são mais fortes dentro do setor manufatureiro do que em outros setores, além de serem fortes entre a indústria e outros setores; e (8) aproveitamento dos benefícios oriundos do crescimento da renda mundial, a qual eleva a demanda por manufaturados, em função da Lei de Engel.
que o setor de serviços, como o comércio, o transporte e a intermediação financeira teve para a industrialização e o desenvolvimento; e (iii) as recentes experiências da Índia e de outras economias emergentes aumentaram o questionamento de os serviços terem se tornaram o setor-chave no desenvolvimento econômico do século XXI41.
Como as economias diferem em suas capacidades de sustentar seus episódios de crescimento ao longo do tempo, não são todas que conseguem realizar a transição para níveis mais elevados de renda, fazendo com que muitos delas permaneçam na mesma faixa de renda durante muitos anos (uma situação de “armadilha”) e não atinjam o seu potencial. E para que isso ocorra parece necessário um dinamismo das atividades modernas para alavancarem o crescimento agregado. Portanto, uma estrutura produtiva mais complexa permite uma economia dinamizar atividades de alta produtividade que levam a um desenvolvimento mais rápido. Isso é particularmente relevante para aqueles países que ainda não atingiram uma renda per capita elevada e que não aproveitaram toda a potencialidade e benefícios do desenvolvimento produtivo e tecnológico.