A Locação Social como alternativa ao modelo da casa própria
3.3.2 O que podemos aprender com as experiências internacionais: o caso da New York City Housing Authority
Muitos países adotaram a Locação Social, de propriedade do Estado, como forma de enfrentar o problema da moradia agravado com o rápido processo de urbanização após a Revolução Industrial. França, Portugal, Inglaterra, Holanda, Alemanha, Itália, Áustria e também os Estados Unidos, ape- sar do recente processo de privatização dos parques públicos iniciado com o im do Estado de Bem Estar Social e fortalecidos com as crises econômicas do início do séc. XXI, ainda têm a locação social como uma importante modalidade da política habitacional. A Alemanha possui atualmente cerca de 40% de suas moradias na modalidade de locação, a Bélgica conta com 7%, Inglaterra com cerca de 11%, Espanha com menos de 10% e a França com cerca de 20% (MULLINS; MURIE, 2006 apud KOHARA; COMARU; FERRO, 2014). Em Nova Iorque, nos Estados Unidos, 5,8% de suas moradias são públicas (BLOOM, 2012).
O objetivo ao elencar a experiência de Nova Iorque como exemplo de parque público de locação não se justiica pela representatividade do percentual de habitações, que é relativamente pequeno em relação a media dos países europeus, porém signiicativo, considerando o contexto americano das privatizações e da própria cidade de Nova Iorque. A escolha se deu pela oportunidade de avaliar o parque público in loco, e pela identiicação de algumas características do programa que podem nos servir de exemplo e referência, mesmo considerando todas as diferenças de contexto econômico existentes entre Brasil e os Estados Unidos da América.
A experiência da New York City Housing Authority (NYCHA) em muito de difere de outras cida- des americanas, que viram seus parques públicos de habitação serem desmantelados com o im do Estado de Bem Estar Social e com a recente crise habitacional. Ao avistarmos do Brooklyn a ilha de Manhattan, um dos metros quadrados mais caros do mundo, é possível identiicar os inúmeros edifícios construídos em tijolo marrom em meados da década de 1960 que circundam a ilha. Nestes prédios, os chamados projects, estão concentrados, sobretudo, descendentes de imigrantes, em sua maioria negros, que comprometem, no máximo, 30% de sua renda com aluguel, para viver em um dos metros quadrados mais caros do mundo. Mas como Nova Iorque conseguiu manter este parque público frente ao desmantelamento da habitação pública do resto do país? Selecionando os inquili- nos, segundo a tese do historiador americano Nicholas Dagen Bloom, professor do New York Institute of Technology.
gestão. Neste caso há uma clara morosidade no processo de gestão destas áreas comerciais, conside- rando que o conjunto foi inaugurado em 2004.
No Parque do Gato, o espaço destinado para o comércio icou pronto em 2014, 10 anos após a inau- guração do empreendimento16. Além de retomar o projeto original do complexo, um dos objetivos
da instalação de Centro Comercial era eliminar os barracos do comércio informal instalado nas imediações do empreendimento. No momento da escolha da demanda para ocupar o Centro, os comerciantes ali instalados tiveram prioridade e foram transferidos. Contudo, ao invés dos barracos serem demolidos, ali permaneceram e foram “comercializados” novamente, já que a atribuição so- bre a área pública ocupada é da Sub Sé e não da COHAB-SP. Este processo evidencia, além da falta de acordos entre as distintas instâncias da gestão municipal, que há uma demanda reprimida por espaços comerciais, compreensível devido ao histórico das famílias que residiam na Favela do Gato. Os depoimentos dos técnicos da Sehab e COHAB-SP deixaram muito claro que não há uma equipe com responsabilidades deinidas para cuidar do programa de locação. Respostas como “não há nin- guém que possa se responsabilizar por isso” ou “não tem ninguém para fazer aquilo” foram recor- rentes. O programa conta com um total de cinco funcionários, dois da Sehab e três da COHAB-SP. A gestão social, atribuição da Sehab, está terceirizada para a empresa de consultoria Diagonal Urbana. Quando questionei se então não seria atribuição da Diagonal executar os planos de ações sociais para geração de emprego e renda e gestão das atividades a serem desenvolvidas nas áreas comerciais, a Sehab airmou, com certa incerteza, que parecia não haver técnicos disponíveis para tais tarefas. Seria necessário veriicar quais os termos do contrato irmado entre a PMSP e a Diagonal, porém parece evidente que não foi elaborado um planejamento por parte da Sehab que envolva todos estes temas. Perguntei então: “qual o trabalho social que é desenvolvido então?” “Apagamos incêndios” (informação verbal)17, respondeu Maria Aureni de Magalhães, psicóloga do DEAR, Centro respon-
sável pela gestão social do programa Locação Social. Atribuições da Sehab com o programa, como a avaliação periódica das famílias para veriicar quem ainda pode ter acesso aos subsídios (necessária para manter a idéia de um programa de locação temporário, e não permanente), acompanhamen- to socioeducativo regular e permanente, elaboração de programas de inserção social e capacitação proissional, não são cumpridas. A tentativa de implantar uma cooperação com os moradores para o desenvolvimento de uma gestão condominial compartilhada também não foi feita.
Já as atribuições da COHAB, que estão concentradas na efetivação dos contratos e pagamentos, na administração condominial e na manutenção dos edifícios, se vê atada em muitos aspectos às restri- ções da regulamentação do programa e à omissão de planejamento da Sehab. A gestão condominial é feita por ela mesma, de forma simplista, já que a terceirização foi uma experiência negativa no início do programa e se mostrou insustentável inanceiramente, e a Sehab não avançou no processo de gestão compartilhada ou autogestão dos moradores. Muitos dos problemas de manutenção são resol- vidos tardiamente devido a morosidade para a captação de recursos extras em casos de necessidade de reformas mais estruturais. Um exemplo colocado por Hirata foi uma necessidade da troca dos componentes eletrônicos do bombeamento de um dos edifícios do Parque do Gato, que icou com o fornecimento de água interrompido por semanas, cuja manutenção demandou a abertura de um processo para liberação de recursos e a necessidade de cotar serviços, já que o Fundo de Manutenção não pode ser acessado de forma direta. Hirata ressaltou que a COHAB-SP possui, historicamente, a função de promotora habitacional, e não gestora, não possuindo corpo técnico em quantidade e
16 O critério para a ocupação do Centro Comercial, desenvolvido pela AA Arquitetos Associados, é ser morador original do programa e ter possuído comércio na favela. Será cobrada uma taxa de R$ 100,00 por mês de aluguel e as despesas con- dominiais serão rateadas entre os locatários.
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Habitação pública nos Estados Unidos: contexto de uma política em crise
Cerca de 1,2 milhões de famílias americanas, a grande maioria muito pobre, vivem em unidades de habitação pública, gerenciadas por cerca de 3.300 agências habitacionais. Um número extremamente alto se compararmos com o Brasil, mas que vem sendo reduzido nas últimas décadas.
Em 1974, o Housing and Community Development Act deu im às novas construções de habitação pública e implantou o programa Section 8, intitulado Housing Choice Voucher Program, que consis- te em subsídio de aluguel no mercado privado ou no parque público, com o objetivo de desmantelar os conjuntos com concentração de famílias de baixa renda. Em, 1989 um novo programa, o HOPE VI foi instituído com o mesmo objetivo, aliado à suposta necessidade de eliminar focos de crimina- lidade18, o que resultou na demolição e substituição de um grande número de unidades do parque
público de habitação, delegando para o setor privado grande parte do atendimento habitacional. Nos últimos 15 anos, o HOPE VI investiu 6.100 milhões de dólares de recursos federais, demo- lindo 96.200 unidades habitacionais públicas e produzindo 107.800 unidades novas ou renovadas, com apenas 50% acessível (RELATORIA ESPECIAL DA ONU PARA O DIREITO À MORADIA ADEQUADA, 2010). “Muitas das unidades demolidas são substituídas por habitação com valor de mercado e muitas das unidades ‘acessíveis’ são muito caras para muitos dos inquilinos de habita- ção pública” 19 (RELATORIA ESPECIAL DA ONU PARA O DIREITO À MORADIA ADEQUADA,
2010, p. 8). Além disso, o sistema de vouchers, fornecido para muitas das famílias cujas habitações foram demolidas “[...] colocou a responsabilidade de encontrar habitação no mercado privado para 18 A comissão intitulada National Commission on Severely Distressed Public, contratada para avaliar o estado da habi- tação pública nos Estados Unidos, concluiu que a maioria dos 1.4 milhões de unidades públicas de habitações americanas eram bem mantidas, contudo, o percentual de 6%, ou 86 mil unidades que apresentaram problemas de gestão, manutenção e criminalidade, serviram para legitimar o HOPE VI e as consequentes demolições (Relatoria especial da ONU para o di- reito à moradia adequada, 2010).
19 Tradução livre do relatório original em inglês.
o utilizador, onde as opções são muitas vezes limitadas, sem unidades disponíveis em certos bairros ou proprietários que não estão dispostos a participar do programa” 20 (RELATORIA ESPECIAL DA
ONU PARA O DIREITO À MORADIA ADEQUADA, 2010, p. 9).
Esta transferência de responsabilidades resultou na diminuição da oferta de habitação pública (atu- almente 1,2 milhões de unidades) e na elevação da taxa da casa própria (69%), segundo o relatório para a moradia adequada da missão aos Estados Unidos, realizada pela então relatora da ONU Ra- quel Rolnik em 2010. A recente crise hipotecária foi relexo desta política, quando facilitou o crédito imobiliário para famílias sem comprovação de renda e com histórico ruim de crédito. Como as taxas de juros eram pós-ixadas, o aumento das taxas, antes baixas, gerou altos índices de inadimplência e a consecutiva perda dos imóveis por parte dos moradores, com danos, sobretudo, aos locatários. Com a redução dos inanciamentos federais em 25% entre 1999 e 2006, as agências habitacionais pre- cisaram reduzir suas próprias despesas, privatizando os conjuntos habitacionais ou tomando ações como cortes em áreas como segurança e manutenção ou a seleção de inquilinos com renda mais alta.
New York City Housing Authority
O NYCHA começou a construir habitação social em 1934. Chegou a privatizar alguns conjuntos na década de 1960, mas foi pressionado por ativistas afro-americanos e porto-riquenhos, juntamente com alguns acadêmicos, a ampliar o número de beneiciários da previdência social. As ativas associa- ções de inquilinos presentes hoje nos Projects são iguras importantes para a manutenção das mora- dias públicas, apesar da redução de investimentos para a construção de novas unidades habitacionais. Entre 1976 e 2012, o número de apartamentos alugados aumentou “apenas” 8,4% (BONNET, 2014). Mais de 10% de toda a habitação social nos EUA é gerida pelo NYCHA. A habitação social, oferta- da através da modalidade locação, é responsável por 5,8% do estoque total de moradias da cidade, onde 31,8% são moradias privadas ocupadas por seus proprietários, 26,7% são moradias privadas para locação, 32,3% fazem parte do mercado de aluguéis controlados pelo governo (Rent-Controlled Housing) e 2,8% das moradias estão inseridas no programa Section 8 (BONNET, 2014). Ou seja, há regulação estatal em quase metade das habitações disponíveis, 40,2%.
Segundo dados coletados pelo historiador americano Nicholas Bloom, em 2011, o NYCHA gerencia cerca de 2.600 edifícios, espalhados por 345 complexos diferentes, que abrigam mais de 400 mil habi- tantes em 180 mil apartamentos. O custo médio do aluguel é de 434 dólares mensais (frente ao custo médio de 2 mil dólares de um apartamento em Bushwick, um bairro pobre no Brooklyn). Dentre os inquilinos, 46% são afro-americanos e 44% são latino-americanos. Apenas 4% dos moradores são brancos. São famílias pobres, com renda média anual de 23 mil dólares (o que está na linha da pobreza para um casal com dois ilhos). Do total de moradores, 11% estão no sistema de welfare (ou seja, recebem subsídio total), 47 % das famílias tem pelo menos uma pessoa no emprego e o restante são deicientes, idosos ou veteranos de guerra. A taxa de vacância é de 0,6% com uma lista de espera de cerca de 160 mil pessoas (BLOOM, 2012).
A gestão é outro fator interessante sobre o NYCHA que pode servir de referência para pensarmos no modelo de Locação Social existente em São Paulo, já que temos na gestão nosso principal gargalo. Há uma equipe de mais de 11 mil funcionários trabalhando para manter o parque público, dos quais 22% vivem nos projects, todos recrutados por concurso público para evitar possíveis acusações de nepotismo ou clientelismo (BONNET, 2014). A equipe é responsável por selecionar os inquilinos, cobrar aluguel e cuidar da limpeza e da manutenção do parque habitacional. O trabalho incessante
20 Tradução livre do relatório original em inglês. Gráfico 3.03: Distribuição do estoque habitacional em Nova Iorque, 2010.
258 259 de cobrança de aluguéis mês a mês fez a adimplência nos pagamentos chegar a 98,7% em 2011. A
manutenção dos edifícios é outra prioridade estratégica para a gestão, apesar dos recursos limitados, pleiteados ao governo federal. O prazo médio para atendimento de chamadas urgentes de inquilinos foi de 18,3 horas e de chamadas não urgentes foi de 29 dias, segundo levantamento de Bloom junto aos arquivos no NYCHA. A padronização dos edifícios facilita os custos e os trabalhos de manuten- ção. Todos eles têm os mesmos elevadores, os mesmos tijolos, as mesmas janelas e os mesmos telha- dos para serem reparados e substituídos (BONNET, 2014), o que é facilmente identiicado na visita aos edifícios, são realmente todos idênticos. Esta é outra característica do parque público gerenciado pelo NYCHA que pode servir de referência para o Brasil, considerando todas as diiculdades da COHAB-SP em realizar as manutenções dos edifícios de locação, muitos deles projetados sem a soli- dez que uma ediicação de uso público, rotativo e de longo prazo demandaria. A presença da polícia é outro fator que contribui para a estabilidade dos edifícios de locação social administrados pelo NY- CHA. Entre 1952 e 1995 o policiamento acontecia sob a forma de “policiamento comunitário”, com policiais do departamento policial da própria agência habitacional recrutados entre os moradores ou na vizinhança. Em 1995 este sistema foi fundido com a polícia de Nova Iorque e restabeleceu-se os métodos tradicionais de policiamento (BONNET, 2014).
Segundo Bonnet (2014), NYCHA sempre tentou eliminar os candidatos a inquilinos que seriam incapazes de pagar o aluguel, dando prioridade às pessoas empregadas em detrimento das famílias mais pobres e mais vulneráveis que permanecem segregadas em bairros pobres exploradas pelos slumlords, o que corresponderia aos proprietários de cortiços no Brasil, que alugam cômodos em
condições precárias e cobrando caro por isso. Se compararmos com os valores dos aluguéis pagos pelos moradores dos empreendimentos de locação social em São Paulo, que pagam cerca de 10% da renda (algo em torno de R$ 100,00, em média), os inquilinos do NYCHA gastam bem mais para mo- rar, cujos aluguéis chegam a 30% da renda e custam em torno de 25% do aluguel de um bairro bem menos valorizado. Em São Paulo, um aluguel na região central não custaria menos que R$ 1200,00, ou seja, o valor médio pago pelos inquilinos do parque público representa bem menos que 10% do valor de mercado. Contudo, em comparação com os padrões brasileiros, há um percentual consi- derável de famílias que recebem subsídio integral (11%) e mais da metade encontra-se na linha de prioridade de atendimento, pessoas que provavelmente estariam vivendo em péssimas condições se não fosse pela moradia alugada nos Projetcs. Para Bloom (2012), é melhor ter habitação social seletiva do que habitação social demolida.
Contudo, o sistema nova iorquino também tem suas limitações. Segundo o jornalista Raul Juste Lo- res21, correspondente do jornal Folha de São Paulo e pesquisador de temas referentes ao urbanismo
americano, há contratos de gaveta que fazem aluguéis passar de 400 para 4.000 dólares em regiões como o bairro do Chelsea, em Manhattan, mesmo que isso ocorra em pequena escala, já que a isca- lização é rigorosa. Além disso, a manutenção do parque público de locação social consome 8 milhões de dólares aos cofres públicos, o que coloca o sistema em crise. Lores aponta também a “guetização” dos conjuntos, que formam bolsões de pobreza. Essa última análise talvez seja controversa frente às 21 O debate com o jornalista Raul Juste Lores sobre a Produção Habitacional de Nova York foi realizado no IX Seminário
Internacional: Habitação – Infraestrutura, espaço público e gestão, realizado em 31 de março de 2014 na Escola da Cidade,
São Paulo.
Figura 3.34: Stuyvesant Town, conjunto de projects com 11 mil apartamentos, localizados entre a Union Square e o East River, construídos para veteranos da 2ª guerra mundial na década de 50 e que foram vendidos ao mercado privado em 2006. Crédito: foto da autora.
Figura 3.33: La Guardia Houses, projects pertencentes ao NYCHA localizados em Two Bridges, entre as pontes do Brooklyn e Manhattan.
260 261 transformações que a cidade passou nas últimas décadas. Poderia fazer sentido quando Robert Moses
construiu os conjuntos na década de 1960, isolando os pobres das áreas mais valorizadas na periferia de Manhatan, em uma época onde toda a parte sul da ilha era dominada por cortiços. Hoje, com a valorização de bairros antes periféricos como o Harlem22 e das demais áreas que circundam a ilha,
como Brooklyn, Queens e Bronx esta característica de “periferia” dos Projects na ilha se dissolveu. Os edifícios de locação social, mesmo quando densos e concentrados, estão imersos em plena urbanida- de. Além disso, o próprio desenho dos conjuntos contribui para a sociabilização dos moradores e sua relação com a cidade. São edifícios cercados por jardins, sem muros, estruturados com equipamentos de lazer como praças, parquinhos e quadras esportivas, alguns deles com passagens públicas entre as quadras, tal como o conceito das quadras abertas.
Esses problemas colocaram a gestão do atual prefeito Bill de Blasio focada na problemática da habi- tação. Segundo Lores, Blasio foi eleito para tentar resolver o problema de uma cidade que se tornou cara demais para se viver e prometeu construir 200 mil unidades habitacionais em quatro anos, o dobro do prometido pelo prefeito Fernando Haddad no início de sua gestão em 2013. Em Nova Ior- que o debate sobre habitação tem sido incitado em múltiplas direções como: a necessidade de taxar terrenos vazios que estão contribuindo para a especulação imobiliária (tal como o IPTU Progressivo em São Paulo), resolver o alto custo do parque público de habitação, misturar rendas e ampliar o número de unidades de habitação acessível nas novas construções do mercado, a exemplo do Pro-
22 Mais sobre a valorização do Harlem em PASQUINI, Gabriel. A destruição do Harlem. In: Revista Piauí nº 94 (p. 38-45). São Paulo, julho de 2004.
grama 80-2023, que funciona de forma semelhante à proposta original para a Cota de Solidariedade
para a revisão do Plano Diretor de São Paulo.
Em 2006, um dos maiores conjuntos habitacionais de Nova Iorque, o Stuyvesant Town, localizado entre o East Village e a Union Square, com 11 mil unidades habitacionais, foi vendido ao mercado privado por 5 bilhões de dólares. Segundo Lores, este fato iniciou um questionamento: “Já que estes prédios valem tanto, porque não vendê-los e construir mais unidades em outro lugar e resolver um percentual signiicativo do déicit habitacional?” 24. Há, porém, a resistência dos moradores, sobre-
tudo os mais antigos, que possuem seus laços sociais e econômicos com o lugar, e não querem se mudar. Este debate nos leva a questionar se o Programa Locação Social de São Paulo deve ser um programa permanente ou temporário, sobretudo em uma situação de alta vulnerabilidade como no Brasil, onde a ila para acessar uma moradia e a necessidade de atender o déicit habitacional é tão signiicativa. Contudo, para que seja um programa temporário, onde a ascensão econômica do mo- rador resultaria na sua retirada do parque público para a aquisição de uma moradia privada, ou ao pagamento de taxas mais altas em condomínios públicos de aluguel destinados às classes médias (em um cenário de longo prazo - já que o parque público não precisa existir somente para a baixíssima renda), há de se ter um efetivo programa de gestão social, de geração de emprego e renda e de isca- lização, que o modelo atual da estrutura administrativa da PMSP não sustenta.