A revisão elaborada pelo Legislativo

Em setembro de 2013 o PL 688/2013 foi enviado à Câmara Municipal aos cuidados do vereador Nabil Bonduki, designado pela Comissão de Política Urbana, Metropolitana e Meio Ambiente para ser o relator da revisão do PD. A preparação do texto substitutivo pela relatoria (doravante denominado Substitutivo) compreendeu, na primeira fase do processo participativo, 45 audiências públicas, sendo 4 macrorregionais, 31 regionais em todas as subprefeituras e 10 audiências temáticas. Este processo contou como o apoio técnico e conceitual do poder executivo, sobretudo da SMDU. Na segunda fase foram realizadas 16 audiências públicas.

A proposta apresentada pelo Substitutivo manteve-se iel à linha estruturadora do PL, que buscou concentrar o processo de crescimento e transformação da cidade ao longo dos eixos de transporte, evitando assim a expansão horizontal e a segregação socioterritorial e as distâncias entre moradia e trabalho, ou seja, articulando o uso do solo à mobilidade. Contudo, o texto substitutivo apresentou revisões signiicativas, provenientes de conversas com outros urbanistas, com os interlocutores do Movimento pelo Direito à Cidade no Plano Diretor e de diversos movimentos de moradia e entida- des sociais, do debate interno da equipe da relatoria, de sugestões colhidas em audiências públicas, sugestões de vereadores e de discussões mantidas com a prefeitura, conforme parecer do relator Nabil Bonduki:

[...] para garantir o necessário equilíbrio entre essas várias dimensões, identiicou-se a necessidade de estabelecer com precisão as linhas básicas de uma estratégia de desenvolvimento econômico sustentável para a cidade; considerar de maneira mais estratégica os aspectos ambientais; estabelecer um equilíbrio mais claro entre as áreas previstas para o adensamento e as áreas a serem preservadas; proteger os espa- ços culturais relevantes para a população; garantir que as necessidades de habitação para a população de baixa renda possam ser efetivamente atendidas, sem inviabilizar a atuação do mercado; proteger os bairros ainda não verticalizados de um processo de adensamento excessivo. Para que essas dimensões possam ser contempladas, icou claro que os instrumentos propostos precisariam, sempre que possível, ser autoaplicáveis para garantir, imediatamente, os efeitos esperados, evitando que o Plano Diretor seja apenas uma carta de intenções, uma peça retórica. Identiicamos, ainda, a necessidade de uma revisão no texto do Projeto de Lei na perspectiva de garantir maior clareza e segurança jurídica, coerência entre seus diferentes títulos e quadros para evitar redundâncias e contradições. Também eram necessários ajustes para evitar que as regras a serem estabelecidas entrassem em contradição com dispositivos legais em vigor, preocupação ligada à necessidade de aplicação da lei sem gerar controvérsias e interpretações dúbias (Bonduki, 2013, p. 3). 14

14 Parecer do Relator e Vereador Nabil Bonduki publicado no material de divulgação do Substitutivo ao Projeto de Lei 688/2013, entregue nas audiências públicas, e disponível em: <http://cidadeaberta.org.br/wp-content/uploads/2014/04/ PDE2013_SUBST_20140402_parecer.pdf>

Em relação às ZEIS, o Substitutivo retomou alguns dos aspectos desprezados no PL em relação ao que havia sido apresentado na minuta, fortalecendo a priorização das ZEIS para as faixas de menor renda, e avançou em pontos ainda obscuros em todas as versões apresentadas, deinindo com mais clareza a ori- gem dos recursos para a produção de HIS. O Substitutivo ressaltou ainda a priorização da demarcação das ZEIS sobre qualquer outra zona de uso incidente sobre o lote ou gleba, para efeitos de parcelamen- to, uso e ocupação do solo, o que rompe com a lexibilidade existente no PDE de 2002 que colocava as ZEIS à mercê de outras estruturas de planejamento, como as Operações Urbanas Consorciadas. No que diz respeito à demarcação das áreas, o Substitutivo propôs a ampliação e revisão dos perí- metros das ZEIS, sobretudo sobre áreas subutilizadas e vazias, em todas as macroáreas e nos Eixos de Estruturação Urbana, em relação à demarcação apresentada pelo PL. Ampliou de 2.021 para 2.281 o número total de perímetros de ZEIS e de 282 para 368 o número de perímetros de ZEIS 3. Contudo, a área de ZEIS 3 foi reduzida de 7.881.778 m² para 7.163.736 m², em função da criação de uma nova ZEIS, a ZEIS 515_.

A ZEIS 5, segundo a assessoria da relatoria, foram criadas primeiramente para estimular o atendi- mento do déicit e da demanda futura por HMP pela iniciativa privada e como reconhecimento do mercado de empresas grandes e médias, formado com a oferta do crédito disponível, que se especiali- zou na produção habitacional de mercado popular e apoiam as medidas de estímulo ao cumprimen- to da função social da propriedade. Signiicou uma tentativa de pactuação de um objetivo público com parte de um agente econômico e político cujo peso é conhecido. As ZEIS 5 foram demarcadas prioritariamente em lotes (e não glebas), localizadas na macroárea de qualiicação da urbanização e na de estruturação metropolitana, foram gravadas sobre áreas em relação às quais não existe previsão de intervenção pública (ou seja, aquelas localizadas nas áreas de operação urbana ou que não estão vinculadas ao programa habitacional do município) e que não foram indicadas pela sociedade no processo de revisão. Na sua maioria são perímetros menores (entre 1000 e 5000 m2), não ocupadas ou com ocupações precárias, passíveis de serem comercializadas.

A estratégia de criação de uma ZEIS voltada para o mercado popular, a ZEIS 5, permitiu a liberação das demais ZEIS quase que exclusivamente para as camadas de rendas mais baixas, de promoção pública. Nas ZEIS 1, 2, 3 e 4 foram ampliados os percentuais de HIS faixa 1 para no mínimo 60%, permitindo 20% para HMP ou outros usos, sendo que no PL os percentuais para HIS faixa 1 eram respectivamen- te 40%, 30%, 25% e 40% para ZEIS 1, 2, 3 e 4. Na ZEIS 5, no mínimo 40% deve ser destinado para HIS e no máximo 20% para outros usos. Não há percentual mínimo para a faixa 1, o que demarca o objetivo de destinar estas áreas para o mercado de renda média-baixa e média, tal como acontece hoje nas ZEIS, com unidades produzidas quase que exclusivamente para as rendas entre 5 s.m. e 10 s.m.

15 Os dados do total de perímetros de ZEIS e as respectivas áreas, fornecidos pela SMDU e pelo gabinete do então vereador Nabil Bonduki, apresentam pequenas divergências que não comprometem a análise.

Tabela 1.05: Tabela de áreas de ZEIS do Substitutivo Fonte: Gabinete Nabil Bonduki

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A proposta do Substitutivo reforçou o papel do poder público como promotor de habitação de interesse social nos perímetros de ZEIS, revertendo a lógica do PDE 2002 onde esta atribuição passou a ser prioritariamente do mercado privado, não alcançando os objetivos da produção ha- bitacional para as faixas de menor renda. Contudo, não foi incorporada a proposta apresentada pelo Movimento pelo Direito à Cidade no Plano Diretor de reservar um percentual para a camada mais vulnerável da população, que são as famílias com rendas inferiores a 1 s.m, não incluída nos programas habitacionais existentes. Apenas o aumento do percentual de áreas destinadas para a faixa 1, embora necessário e muito signiicativo, não garante que a camada mais vulnerável seja atendida, permanecendo na dependência de uma gestão comprometida com a criação de progra- mas habitacionais especíicos, já que a população com renda inferior a 1 s.m. encontra diiculdades para se manter nos sistemas dos inanciamentos habitacionais com transferência da propriedade. A resistência para a incorporação da proposta, pelos movimentos sociais e pela equipe técnica res- ponsável pela elaboração do texto, se baseou na diiculdade em se mensurar esta demanda devido a falta de clareza do déicit habitacional e no aumento da renda das famílias ligadas aos movimentos populares, que estariam vislumbrando uma ampliação do teto de atendimento do PMCMV, hoje limitado às famílias com renda de até R$ 1.600,00.

A população com renda entre 0 s.m. a 1 s.m., contudo, não está plenamente inserida na represen- tatividade dos movimentos de moradia, já que é uma camada da sociedade altamente vulnerável e não politizada. São moradores de cortiço, de favela ou em situação de rua, que estão no limite da informalidade. Este percentual pode não representar a maior parte do déicit, mas existe e pre- cisa de atendimento especíico. O fato de não se ter clareza do déicit vale para todas as faixas de renda, não é exclusividade do 0 s.m. a 1 s.m. Toda deinição de percentual é, de certa forma, uma suposição, mas um percentual mínimo destinado às famílias com renda inferior a 1 s.m. poderia inserir o tema na pasta da política habitacional, hoje inexistente. É importante ressaltar ainda que a reserva deste percentual não signiica que não pode haver diversidade de oferta habitacional como a locação social pra as faixas de renda maiores, que também não se enquadram no sistema de inanciamento. Há a necessidade de se ter diversidade de forma de aquisição de moradia em todas as faixas de HIS.

Com relação às fontes de recursos para viabilização da produção habitacional de interesse social, o texto Substitutivo ao PL apresentou novidades em três fontes: Cota de Solidariedade, recursos das Operações Urbanas Consorciadas (OUC) e recursos do Fundo de Desenvolvimento Urbano (FUNDURB).

A Cota de Solidariedade proposta pelo PL deinia apenas a necessidade do empreendimento de gran- de porte doar áreas para ins de HIS. O Substitutivo ampliou o alcance deste instrumento detalhando o cumprimento da normativa para empreendimento acima de 20 mil m² a im de atender a popula- ção com renda até 6 s.m. Foi incluída também a possibilidade da produção de unidades equivalentes Quadro 1.11: Percentuais de áreas de ZEIS

Fonte: Substitutivo ao Projeto de Lei 688/2013

Mapa 1.10: ZEIS do Substitutivo ZEIS 1 ZEIS 2 ZEIS 3 ZEIS 4 ZEIS 5 Trem

Área de Proteção e Recuperação dos Mananciais Município de São Paulo

Hidrografia

Base cartográfica: PMSP. Mapa Digital da Cidade, 2004. Projeção UTM/23S. Datum horizontal SAD69. Elaboração própria.

Mapa 1.11: ZEIS 3 do Substitutivo ZEIS 3 do Substitutivo

Área de Influência dos Eixos de Estruturação da Transformação Urbana Existentes e Planejados Metrô

Trem

Área de Proteção e Recuperação dos Mananciais Município de São Paulo

Hidrografia

Base cartográfica: PMSP. Mapa Digital da Cidade, 2004. Projeção UTM/23S. Datum horizontal SAD69. Elaboração própria.

84 85 à 10% da área construída, no mesmo empreendimento ou na mesma macroárea. Já a doação de áreas

seria equivalente a 10% da área do terreno, situado na mesma macroárea. A proposta é questionável quando indica o atendimento para rendas de até 6 s.m., quando esta faixa já é absorvida pelo merca- do privado, e a faixa mais onerosa para os cofres públicos é a de 0 s.m. a 3 s.m., que necessita de maior subsídio. Sobre a aplicação da Cota de Solidariedade, empreendedores privados questionam a viabili- dade do instrumento, já que, no caso de empreendimentos de alto padrão seria inviável a introdução de HIS no mesmo empreendimento e a doação de outro terreno na mesma macroárea tornaria o processo muito moroso. O pagamento de tributos para um fundo especíico seria, para eles, uma forma mais rápida e eiciente de realizar o atendimento, fazendo com que a prefeitura destinasse os recursos para as áreas mais estratégicas. Contudo, esta alteração lexibilizaria o objetivo primordial da Cota, de inserir mistura de rendas em empreendimentos privados.

Em relação às Operações Urbanas, o Artigo 128 do Substitutivo introduziu a destinação de no míni- mo 25% dos recursos arrecadados com a outorga onerosa para habitação de interesse social, prefe- rencialmente na aquisição de glebas e terras no perímetro de abrangência ou no perímetro expandido da própria OUC, o que garante a inclusão da população de baixa renda nas áreas de transformação, podendo evitar processos de segregação e expulsão como os que ocorreram em outras Operações Urbanas já implantadas.

Já sobre os recursos do FUNDURB cuja principal destinação o PL já apontava para “[...] execução de programas e projetos habitacionais de interesse social, incluindo a regularização fundiária e a aquisição de imóveis para constituição de reserva fundiária e de parque habitacional público de locação social” (PMSP, 2013a), o Artigo 312 do Substitutivo acrescentou a determinação de que “[...] ao menos 30% (trinta por cento) dos recursos arrecadados deverão ser destinados para a aquisição de terrenos loca- lizados na Macroárea de Estruturação Metropolitana e na Macroárea de Qualiicação da Urbanização Consolidada, preferencialmente classiicados como ZEIS 3” (PMSP, 2013b), contudo, não diz que estes terrenos são necessariamente para a produção de HIS, o que poderia comprometer sua destinação. Já o controle social da população diretamente envolvida com os Planos de Urbanização de ZEIS foi ampliado pelo texto do Substitutivo com duas ações principais: a obrigatoriedade de formação de Conselhos Gestores em todas as ZEIS, inclusive na ZEIS 2, de vazios, antes dispensada desta atribui- ção, e a inclusão da iniciativa popular para a criação de Conselhos Gestores em áreas já ocupadas, “[...] desde que tenha a anuência expressa de ao menos 20% dos moradores da área da respectiva ZEIS” (PMSP, 2013b), conforme descrito no § 1º do Artigo 45, o que amplia em muito as possibili- dades de formação de Conselhos Gestores, já que anteriormente eles só poderiam ser formados por iniciativa da Sehab. Contudo, ainda ica vaga a forma como e quando estes conselhos serão formados, já que a regulamentação não determina esta obrigatoriedade em um horizonte de tempo ou vincula- da a aprovação de intervenção no respectivo perímetro de ZEIS.