Raquel Marmentini – Unoesc raquelguia@gmail.com Eixo temático 1: Educação e contemporaneidade Categoria: Comunicação oral
RESUMO
O texto analisa, a partir de referencial teórico-documental, a reforma do Estado brasileiro na década de 1990 e suas implicações com as políticas de educação superior. Inicia-se analisando os pressupostos da reforma, que teve como pano de fundo a doutrina do neoliberalismo político e econômico, para, num segundo momento, investigar os impactos produzidos na educação superior. A diversificação institucional e a flexibilidade de oferta, oportunizadas pela Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB), promoveu expansão sem precedentes do ensino superior privado. As políticas públicas de educação superior no Brasil, desde esse período, são formuladas e implementadas sob a lógica do mercado com a legitimação do próprio Estado.
Palavras chave: Reforma do Estado. Educação Superior. Privatização.
1 INTRODUÇÃO
O tema das políticas públicas de educação superior no Brasil vem mantendo a centralidade de estudos e pes- quisas de boa parte de periódicos da área, como também de debates promovidos por associações em eventos científicos. Tal fenômeno está associado às mudanças que vem se processando nas relações entre Estado, sociedade e mundo do trabalho, aprofundadas pelo acirramento da competitividade e da internacionalização do capital, decorrentes da globa- lização de roupagem neoliberal que vem se impondo aos países centrais e periféricos do capitalismo dos últimos anos (GOERGEN, 2010).
Foi nesse contexto que se processou, na década de 1990, a reforma do Estado brasileiro sob o corolário do neoliberalismo. Foi também nessa década que se aceleraram as reformas educacionais, entre elas a da educação superior, sob a influência de organismos multilaterais. Para tais organismos, a saída para as crises cíclicas do capitalismo sofridas pelos países periféricos passa pela reforma do Estado, fazendo-se uso de políticas neoliberais, entre elas, a privatização da educação superior (MARONEZE; LARA, 2009).
Os impactos das reformas neoliberais vão refletir de forma mais incisiva na educação superior. Nas duas últimas décadas, o setor privado desse nível de ensino vem crescendo exponencialmente. Segundo dados do Censo da Educação Superior (INEP, 2016), o Brasil contava, em 2014, com 8,1 milhões de matrículas. O segmento privado concentra 74,5% do total dessas matrículas, restando 25,5% às instituições públicas de ensino superior.
O presente estudo parte do pressuposto de que a reforma do Estado brasileiro processada nos anos 1990 traz implicações para as políticas públicas de educação superior implementadas nos últimos anos, sobretudo em suas investidas privatizantes. Tal problema traduz-se na seguinte questão central: que impactos causaram/causam a reforma do Estado brasileiro e as políticas neoliberais na educação superior dos anos 1990? Para ir ao encalço dessa questão, analisaremos a reforma do Estado brasileiro no contexto das políticas neoliberais da década de 1990, para, num segundo momento, investigar suas implicações nas políticas de educação superior.
A natureza do objeto a ser investigado requereu a produção de estudo qualitativo, com base em fontes teórica e documental. A pesquisa qualitativa busca explorar um universo de significados, crenças, valores, atitudes e aspirações que a pesquisa quantitativa, por si só, não consegue explorar (MINAYO, 1992; DEMO, 1981).
Entre os documentos, analisar-se-á, em particular, o Plano Diretor do Aparelho do Estado (BRASIL, 1995), cujo texto apresenta os pressupostos básicos da reforma do Estado brasileiro, num período em que a finalidade era intensifi- car a abertura do mercado para investimentos estrangeiros. Sem conhecer a reforma do Estado e o que ela representou para a educação superior, teremos dificuldades para interpretar e analisar as políticas públicas em seu contexto histórico.
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2 A REFORMA DO ESTADO BRASILEIRO
A queda do socialismo real como regime político e econômico no final dos anos 80 provocou o colapso de todo o sistema de relações internacionais e abriu as portas para uma reordenação geopolítica de alcance mundial. Tal reordenação deu-se a partir da doutrina neoliberal adotada em escala mundial, após a ascensão de Margaret Thatcher, na Inglaterra e de Ronald Reagan, nos Estados Unidos, nos anos 80.
O movimento denominado neoliberalismo tem sua origem no liberalismo clássico de Adam Smith. Surgiu em reação ao mercantilismo, sistema econômico adotado por países da Europa no início da Modernidade. Keynes foi um dos teóricos do neoliberalismo; desenvolveu a teoria do Estado do Bem-Estar, também conhecida por Welfare State, adotado na Europa após a segunda guerra mundial, como política de assistência social. O Estado do Bem-Estar é aquele cujo papel do Estado passa a ser o de prover as políticas sociais a todos os cidadãos, tais como educação, saúde, habitação e segurança.
Segundo Oliveira (1998), apud Leme (2010, p. 6):
O Welfare State pode ser entendido dentro de uma perspectiva de esfera pública donde, a partir de regras universais e pactuadas de diversas formas, passou-se a ser encarado como um pressuposto fundamental ao financiamento da acumulação do capital por um lado e, por outro, do financiamento da reprodução da força de trabalho, atingindo-se com isso, globalmente, toda a população por meio dos gastos sociais.
A ideia do Welfare State dominou o ideário político econômico ocidental por aproximadamente 50 anos. Nos anos 70 apresenta os primeiros sinais de crise, em função de crises fiscais que assolaram os países do capitalismo central. A saída para a crise foi reduzir os gastos públicos, redirecionando o papel do Estado, que passa a ser propulsor e financiador do desenvolvimento econômico. As ideias neoliberais ressurgem, portanto, como única solução para superar a crise.
O neoliberalismo se consolida nos anos 1980, com os governos de Reagan, nos EUA, e, sobretudo, o de Mar- gareth Thatcher, na Inglaterra. Nos anos seguintes, vários outros países acolheram o novo modelo de Estado e passaram a adotar as recomendações do capitalismo central ditadas pelo Banco Mundial, entre elas, a redução de gastos públicos, a abertura para a entrada de capital estrangeiro, a privatização e a desregulamentação da economia.
Aos países periféricos não restou outra alternativa senão copiar o modelo e implantá-lo como forma de so- lucionar suas crises fiscais, recorrendo, inclusive, a volumosos empréstimos junto ao Fundo Monetário Internacional (FMI), instrumento do Banco Mundial e do capitalismo internacional.
Dentre os princípios do neoliberalismo, faz-se importante salientar, segundo Libâneo, Oliveira e Toschi (2003, p. 89) a “ênfase na liberdade, na propriedade, na individualidade (direitos naturais), na economia de mercado auto regulável e na sociedade aberta”. Segundo os autores, “o capital parece ter vida própria e globaliza-se de forma natural e espontânea, indicando os caminhos para o progresso e para o desenvolvimento de todos os países“ (2003, p. 100). Naquele momento, os principais objetivos das reformas era o corte de custos e o aumento da eficiência do setor público, em busca da minimização da atuação do Estado no tocante às políticas sociais, com redução ou desmonte das políticas de proteção.
A intenção de modernizar o Estado, portanto, aliava-se ao objetivo de transferir os compromissos gover- namentais para o setor privado. A reforma consistia na substituição da administração burocrática pela administração gerencial, com o objetivo de tornar a economia dos países periféricos mais competitiva, mediante o fortalecimento da capacidade gerencial do Estado, a melhoria dos serviços públicos e o fortalecimento da accountability.
Segundo Dourado (2002), a reforma do Estado promovida pelo governo de Fernando Henrique Cardoso impactou em vários setores da sociedade brasileira, entre eles a educação superior. Esta passou a ser considerada como um serviço não mais exclusivo ao Estado, abrindo-se espaço para a privatização.
A reforma leva o Estado a exercer um papel complementar ao mercado, buscando inseri-lo no mercado glo- bal, para, consequentemente, atender às demandas exigidas pelos interesses do grande capital internacional, tais como a redução e controle dos gastos públicos, a melhoria da qualidade dos serviços públicos, a adoção de modelos de avaliação de desempenho e novas formas de controle público e descentralização administrativa.
Segundo Andriolo (2006, p. 4), a reforma do Estado brasileiro “adota o que chama de paradigma gerencial contemporâneo, fundamentado no modelo internacional denominado Nova Gestão Pública”. Segundo essa propos- ta, o Estado passa a ter a função de estimular a produtividade do setor público, aumentar a eficiência e a efetividade,
assegurar o controle burocrático do aparelho do Estado, com o objetivo de aumentar a capacidade administrativa de governar, em busca da estabilização e do crescimento sustentado da economia, com o intuito de promover e corrigir as desigualdades sociais e regionais.
A reforma do Estado chegou ao Brasil pelas mãos do então ministro da Administração e Reforma do Estado, Bresser Pereira. A reforma contemplou, de forma clara, os conceitos e teorias da nova gestão pública, explicitados no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (BRASIL, 1996), tomando como base experiências em andamento junto a países da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), principalmente o Reino Unido. O fato de, na reforma do Estado, ter-se adotado modelo estrangeiro apenas confirma uma tendência histórica de se buscar nos países do primeiro mundo as soluções para os problemas locais. No texto da Reforma lê-se:
A reforma do Estado deve ser entendida dentro do contexto da redefinição do papel do Estado, que deixa de ser o responsável direto pelo desenvolvimento econômico e social pela via da produção de bens e serviços, para fortalecer-se na função de promotor e regulador desse desenvolvimento. (BRA- SIL, 1995 p.6).
Para a ação do Estado ser eficaz, foram criadas Agências Executivas e Agências Reguladoras, como novo mo- delo institucional, assimilando novos instrumentos e mecanismos de gestão, por meio de avaliação de desempenho, de controle por resultados, satisfação do usuário e de controle de custos. Serviços chamados não-exclusivos ou competiti- vos, tais como educação e saúde, passaram a ser compartilhados com a iniciativa privada.
A estratégia adotada pela reforma foi a de compartilhar as atividades não-exclusivas ao Estado com as organi- zações sociais, dando-lhes caráter público não-estatal, administradas a partir de princípios empresariais, com o aporte de recursos orçamentários do Estado. Ou seja, tornaram-se empresas do mercado, produzindo bens e serviços para o mercado. Partia-se do pressuposto de que as empresas privadas são mais eficientes se controladas pelo mercado e admi- nistradas privadamente, cabendo ao Estado o papel de regulador e transferidor de recursos.
Para Bresser Pereira (1998, p. 33), o Estado deve assentar a administração nos princípios da gestão gerencial, atendo-se somente aos serviços essenciais. A saúde, a educação, a cultura e a pesquisa científica compõem o setor de serviços não-exclusivos, os quais o “Estado provê, mas que, como não envolvem o exercício do poder extroverso do Estado, podem ser também oferecidos pelo setor privado e pelo setor público não estatal (‘não-governamental’) ”.
Para Dourado (2002, p. 236), essa lógica implicou alterações substantivas no campo educacional, sobretudo no que se refere à organização jurídica das instituições educativas. No caso brasileiro, as arenas tradicionais do poder político sofreram “alguns ajustes na direção da mercantilização das condições sociais, agravando ainda mais o horizonte das conquistas sociais, ao transformar direitos em bens, subjugando o seu usufruto ao poder de compra do usuário, mercantilizando as lutas em prol da cidadania pelo culto às leis do mercado”.
Por conseguinte, o Estado assume uma nova postura perante as atuais políticas públicas. A urgente necessi- dade resumia-se em uma reforma estatal que: “[...] permitisse ao Estado desenvolver a capacidade administrativa, no sentido de melhorar o desempenho público e a qualidade dos serviços dirigidos às necessidades públicas” (ZANARDI- NI, 2006, p.7). A reforma do Estado brasileiro concedeu lugar à iniciativa privada e implicou em uma nova organização do sistema de educação, sobretudo no ensino superior, a partir da década de 1990.
3 AS IMPLICAÇÕES PARA A EDUCAÇÃO SUPERIOR
Segundo o INEP (2016), no final da década de 1990 havia 1.391 Instituições de Ensino Superior no Brasil, sendo 193 públicas (13,2%) e 1.208 privadas (86,8%). Hoje, esse número duplicou para 2.281 instituições, sendo 249 públicas (10,92%) e 2.032 privadas (89,08%). Desse total, 1.648 (72,25%) são tipificadas enquanto faculdades isoladas, escolas e institutos de ensino superior.
O crescimento das IES privadas ancorou-se nos princípios da diversificação institucional e da flexibilidade de oferta, defendidos pela Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB), Lei nº 9.394/96, (BRASIL, 1996). Esse crescimento consolida-se com a reforma do Estado brasileiro nos anos 1990, quando o país passou a adequar-se às exigências do mundo globalizado.
Esses números demonstram que a LDB e, posteriormente, o Plano Nacional de Educação (PNE) (BRASIL, 2001), apresentam estreita relação com as recomendações do Banco Mundial, especialmente ao que se refere à educa- ção superior. Para Lordêlo e Dazzani (2009, p. 35), “Essas ações abrem possibilidades para uma maior descentralização
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e autonomia às instituições de ensino e reiteram, no caso do ensino universitário, o rompimento com o princípio da indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extensão”.
A LDB confere caráter instrumental à educação superior, permitindo a expansão de instituições que ofere- cem apenas ensino. A regulação complementar corroborou com o ‘espírito’ da LDB, ao flexibilizar e reduzir as exigên- cias para o credenciamento de novas instituições, abrindo mão do princípio da indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extensão. Esta ficou restrita às instituições que quisessem tornar-se universidade.
Os partidários do neoliberalismo defendem a redução do poder do Estado, que deve “ser disperso e controla- do para não possibilitar a desestabilização econômica e possível perda de liberdade” (FRIEDMAN, 1985 p.12), distinto do seu papel tradicional, agora com o objetivo de acentuar a competitividade. A crítica ao Estado intervencionista e a busca de minimização da atuação do Estado no tocante às políticas sociais, pela redução ou desmonte das políticas de proteção, são prescritas como caminho para a retomada do desenvolvimento econômico por meio da reforma do Estado. A defesa ideológica dessa reforma é implementada pelo discurso de modernização e racionalização do Estado, objetivando, desse modo, a superação das mazelas do mundo contemporâneo, tais como o desemprego, a hiperinflação, a redução do crescimento econômico e assim por diante. (DOURADO, 2002).
A partir da reforma do Estado, as políticas de educação superior passaram a defender a diversificação e di- ferenciação institucional, assim como a privatização e expansão desse nível de ensino, restando ao Estado o papel de regulador e avaliador, produzindo consequências as mais diversas para a educação superior pública, que teve redução drástica de recursos orçamentários advindos da esfera pública (DOURADO, 2002).
O documento La enseñanza superior: las leciones derivadas de la experiencia (UNESCO, 1995), dando voz ao Ban- co Mundial, sugere quatro orientações básicas para as reformas da educação superior: a) a diversificação institucional; b) o incentivo a outras fontes de financiamento às instituições públicas; c) a redefinição da função do Estado, dando autonomia às universidades; d) a adoção de políticas que enfatizem a qualidade e a igualdade. Para a implementação das reformas, o documento oferece uma lista de opções e sugestões extraídas de experiências oriundas de países desenvol- vidos a serem transferidas a países em desenvolvimento, entre eles o Brasil. Essa visão, patrocinada pela Unesco e pelo Banco Mundial, abre espaço para o ensino superior privado, uma tendência que vem se naturalizando no Brasil desde os anos 1990.
A partir dessa orientação, o Brasil passa a formular políticas, planos e programas, tendo como referencial maior a LDB. Iniciou-se pelo Decreto presidencial nº 2.306/97, que autoriza a diversificação institucional, visando ampliar as vagas nas instituições privadas de ensino superior, fragmentando a estrutura universitária em faculdades, centros universitários e institutos. Essa flexibilização permitiu a expansão sem precedentes do setor privado de educa- ção superior, impactando negativamente no ensino superior público, na medida em que represou a expansão de suas matrículas (SGUISSARDI, 2008).
Para Dourado (2001, p. 177), as políticas adotadas pelo Estado brasileiro são sempre orientadas por priori- dades, vínculos, interesses e compromissos nem sempre manifestos, mas reveladores de procedimentos políticos com determinados e almejados fins. O autor vai além, ao afirmar que tal política pública nada mais é do que um clientelismo devido às parcerias público-privado. Para o autor (2001, p. 178):
O discurso legitimador desse processo, assentado na defesa da dinamização da economia regional e na sua consequente integração à lógica do mercado, faz uso de artifícios político-ideológicos para legitimar a adoção de tais políticas. Assim, o discurso que prevaleceu foi o do ensino superior como fator de progresso, de desenvolvimento e integração e, sobretudo, como fator de status e prestígio. As políticas públicas de educação superior no Brasil foram, portanto, formuladas e implementadas, em gran- de parte, sob o mando do mercado e da legitimação do Estado, em nome do chamado regime de colaboração entre o Estado e a sociedade civil (leia-se ‘mercado’), numa fusão entre as esferas pública e privada, mediatizado por práticas clientelistas, por acordos e barganhas políticas, lesivas ao patrimônio público.
O discurso que prevaleceu foi o do ensino superior como fator de progresso, de desenvolvimento e integra- ção e, sobretudo, como fator de status e prestígio. O que se colhe nos dias de hoje resulta de uma política de educação superior fragmentada e desarticulada, distante, portanto, de se ter um sistema nacional de educação superior minima- mente orgânico. A adoção de programas como Prouni e Reuni constitui exemplo clássico dessa fragmentação. Afinal, numa sociedade matizada pelo neoliberalismo, há que se reduzir o tamanho do Estado para que o mercado ocupe os espaços e reine soberanamente sobre aqueles serviços até então a ele exclusivos, como a educação.
Os mecanismos de regulação que aí estão não têm contribuído para a transição necessária de um sistema de educação superior elitista para um sistema de universalização do acesso. Para Gomes e Moraes (2012), a regulação é uma expressão da política, condicionada por vários fatores sociais objetivos, entre os quais se destacam o tamanho e o volume do sistema de educação, a capacidade de financiamento público do sistema regulatório, os conhecimentos e téc- nicas disponíveis e efetivamente utilizados, as posições e estratégias das forças sociais que povoam o campo da educação e o que se pretende com a regulação.
Apesar de o Brasil ter avançado no acesso à educação superior, não resta dúvida de que as políticas adotadas nesses anos todos não foram suficientes o bastante a ponto de superar o elitismo que sempre caracterizou o ensino superior.
4 CONSIDERAÇÕES FINAIS
As mudanças de cunho neoliberalizantes que se processam nas relações entre Estado, sociedade e mundo do trabalho na contemporaneidade vem produzindo impactos que passam pelo acirramento da competitividade global provocada pela internacionalização do capital e adentram às questões internas dos países que seguem o ideário do neo- liberalismo.
As políticas de educação superior adotadas pelo Brasil a partir da década de 1990 reproduzem, de certo modo, esse cenário. Acuadas pelos pressupostos da reforma do Estado brasileiro, tais políticas acabam aderindo aos apelos do mercado, em detrimento de uma educação superior pública de qualidade.
Com a Reforma do Estado, as políticas de educação superior passaram a amparar-se nos princípios da diver- sificação e da diferenciação institucional, que se traduziram numa expansão do setor privado de ensino superior sem precedentes. Restou ao Estado brasileiro o papel de regulador e avaliador, produzindo consequências as mais diversas para a educação superior pública, que assistiu à redução drástica de seus recursos orçamentários.
As políticas públicas de educação superior no Brasil vêm sendo formuladas e implementadas sob a lógica do mercado e a legitimação do próprio Estado. Em nome do regime de colaboração entre Estado e sociedade civil, fun- dem-se as esferas pública e privada.
REFERÊNCIAS
ANDRIOLO, Leonardo José. A Reforma do Estado de 1995 e o Contexto Brasileiro. Salvador, 30º Encontro Na- cional da ANPAD, Salvador, 2006.
BRASIL. Presidência da República. MARE. Câmara de reforma do Estado. Plano Diretor da Reforma do Apare- lho. Brasília, 1995. Disponível em: <http://www.bresserpereira.org.br/Documents/MARE/PlanoDiretor/planodire-
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BRASIL. Lei n. 9.394, de 20 de dezembro de 1996. Estabelece as diretrizes e bases da educação nacional. Diário Ofi- cial da União, Brasília, DF, 23 dez. 1996. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br>. Acesso em: 1º set. 2016.
BRASIL. Lei nº 10.172, de 9 de janeiro de 2001. Aprova o Plano Nacional de Educação 2001-2010 e dá outras pro- vidências. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 26 jun. 20001. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/cci-
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DEMO, Pedro. Metodologia científica em ciências sociais. 3 ed. São Paulo: Atlas, 1981.