Desde os primórdios da nacionalidade as necessidades da população portuguesa em matéria de assistência social deram origem a uma multiplicidade de iniciativas. Muitas delas eram de âmbito local, ligadas não apenas a ordens militares e religiosas (que tiveram um importante papel na reconquista e no repovoamento do território) como também aos municípios e às confrarias de mestres ou a simples particulares (mercadores ricos, etc.); outras, pelo contrário, deveram o seu nascimento à devoção de vários reis, rainhas e demais gente da nobreza e do alto clero.
No final do século XV existiam quatro tipos de estabelecimentos assistenciais: Albergarias; Mercearias (obrigação religiosa de fazer o bem pela alma ou saúde de alguém); Hospitais (como hospedarias para os pobres); e Gafarias ou Leprosarias. Estas últimas geridas especialmente pelas Misericórdias, criadas em 1498. Apenas os hospitais, agora com uma função declaradamente de prestação de cuidados de saúde, subsistem hoje em dia em Portugal.
A partir do século XVII a solidariedade começa a demarcar-se do sentido puramente religioso da caridade para se assumir como um dever social do estado e da sociedade civil, «... no transcurso da evolução observada [1700-1830] o que ressalta é o triunfo gradual do modelo filantrópico sobre o velho paradigma da caridade piedosa, entendida, desde a longínqua Idade Média, como tesouro de salvação pessoal.» (Araújo, 1997). A criação da Casa Pia nos finais do século XVIII pode ser considerada como uma referência para o lançamento da assistência social com origem pública/estatal em Portugal.
Foi com a Constituição de 1976 (artigo nº 63) que surgiu pela primeira vez o termo Instituição Particular de Solidariedade Social - IPSS.
Progressivamente a sociedade foi tendo noção de que era necessário outro tipo de tratamento para os idosos. A realização em Lisboa, em 1969, do seminário “Políticas para a Terceira Idade” com a participação do francês Paul Paillat serviu de base para as futuras políticas sociais do estado para a terceira idade. Com efeito, em 1971, foi criado o serviço de “Reabilitação e Proteção aos Diminuídos e Idosos” que substituiu o “Instituto de Assistência aos Inválidos”. É a primeira vez que os idosos, politicamente, adquirem autonomia como grupo com características e cuidados específicos e que as “instituições criadas são orientadas pelos princípios da prevenção da dependência e da integração das pessoas idosas na comunidade” (Fernandes, 1997).
Nos finais dos anos 60 surgem os primeiros Centros de Dia (CD), um equipamento aberto, meio caminho entre o domicílio e o internamento, e ao mesmo tempo local de tratamento e de prevenção. Por esta altura aparecem os Centros de Convívio (CC), com os mesmos propósitos dos Centros de Dia, mas mais vocacionados para a animação e lazer dos idosos. No início dos anos 80, começou a elaboração de uma política de prevenção e de manutenção das pessoas no seu domicílio o maior tempo possível. Surgem os Serviços de Apoio Domiciliário (SAD), que têm por objetivo prestar alguns serviços do centro de dia, não no equipamento, mas no domicílio do utente. Esta é uma resposta que continua a expandir- se e se apresenta como a solução ideal para muitos problemas dos idosos. Na década de 90 surgiu mais uma resposta social que foi o Acolhimento Familiar de Idosos (AFI), que prevê o acolhimento em casa de famílias idóneas de idosos que necessitam de apoio. Esta resposta não tem uma grande expressão em Portugal devido à dificuldade em angariar famílias que queiram acolher idosos. Nos finais dos anos 90, o SAD é alargado para o domínio da saúde em conjunto com os centros de saúde que originam o Apoio Domiciliário Integrado (ADI) que une a resposta social com a resposta de saúde. Também nesta altura são criados os Centros de Noite (CN) e o Acolhimento Temporário de Emergência para Idosos (ATEI).
Em 2006 é criada a Rede Nacional de Cuidados Continuados Integrados (RNCCI), que não sendo exclusiva para idosos, serve essencialmente esta população. É também por esta altura, 2007, que surge a associação Rede de Universidades da Terceira Idade (RUTIS) entidade representativa das Universidades Seniores nacionais, que passaram de 15 em 2001 para 180 em 2011.
instituCionalização
Considera-se institucionalização do idoso quando este está durante todo o dia ou parte deste, entregue aos cuidados de uma instituição
que não a sua família. Consideram-se ainda idosos institucionalizados residentes os que vivem 24 horas por dia numa instituição. Para Golffman (citado por Santos & Encarnação, 1998: 239), «As instituições totais ou permanentes consistem em lugares de residência onde um grupo numeroso de indivíduos em condições similares, levam uma vida fechada e formalmente administrada por terceiros. Existe uma rutura com o exterior, dado que todos os aspetos da vida são regulados por uma única entidade».
Segundo Palhoto (1997) e Barroso (2006) os idosos institucionalizados têm um autoconceito mais baixo e maiores índices de depressão do que os idosos que vivem em casa própria. A razão para esta situação poderá ser o reduzido número de atividades que os idosos institucionalizados executam (Bromley, 1996) em relação aos que vivem em casa; e ainda o facto de estar só no meio de tantos idosos e a reorganização da vida pessoal a que o idoso fica sujeito quando ingressa numa instituição.
Segundo os dados do barómetro sénior Rede de Universidades da Terceira Idade [RUTIS] (2009) apenas 26.8% dos 1.500 seniores inquiridos referem ter uma boa ou muito boa opinião/perceção sobre a oferta de unidades de prestação de cuidados para seniores, enquanto 27.4% têm uma opinião genérica má ou muito má, sendo que 33.5% referem ter uma opinião razoável sobre as mesmas. Mais de metade (53.3%) não se imagina a viver num lar e apenas 39.4% imagina-se algum dia a viver numa unidade deste género. O SAD é o serviço preferido com 50.4% dos inquiridos a indicarem esta opção como útil se vierem a ter necessidade de recorrer a um serviço de prestação de cuidados. Já 24.8% indicaram a opção Centro de Dia e 22.1% preferem a opção por Lar, o que revela que quanto mais permanente for a solução menos preferida é por parte deste público.
Segundo a Direção-Geral da Segurança Social, da Família e da Criança [DGSSFC] (2006), oficialmente, as respostas sociais reconhecidas pela Segurança Social, para os idosos em Portugal são oito:
• Centro de Convívio é a resposta social, desenvolvida em
equipamento de apoio a atividades sócio-recreativas e culturais, organizadas e dinamizadas pelos idosos de uma comunidade.
• Centro de Dia é a resposta social, desenvolvida em equipamento
que consiste na prestação de um conjunto de serviços que contribuem para a manutenção dos idosos no seu meio sócio- familiar.
• Lares para idosos são estabelecimentos em que são desenvolvidas
atividades de apoio social a pessoas idosas através do alojamento coletivo, de utilização temporária ou permanente, fornecimento
de alimentação, cuidados de saúde, higiene, conforto, fomentando o convívio e a ocupação dos tempos livres dos utentes.2 A actual
percentagem de quartos individuais exigida é de 25%3;
• Residência é a resposta social desenvolvida em equipamento
constituído por um conjunto de apartamento, com serviços de utilização comum, para idosos com autonomia total ou parcial.
• Serviço de Apoio Domiciliário é uma resposta social que consiste
na prestação de cuidados individualizados e personalizados no domicilio, a indivíduos e famílias quando, por motivo de doença, deficiência, velhice ou outro impedimento, não possam assegurar temporariamente ou permanentemente, a satisfação das suas necessidades básicas e/ou atividades da vida diária.4
• Acolhimento Familiar de Idosos é a resposta social que
consiste na integração, temporária ou permanente, em famílias consideradas idóneas ou tecnicamente enquadradas, de pessoas idosas5.
• Centro de Acolhimento Temporário de Emergência para Idosos é a resposta social desenvolvida em equipamento, de
preferência a partir de uma estrutura já existente, que consiste no acolhimento temporário a idosos em situação de emergência social, perspetivando-se, mediante a especificidade de cada situação, o encaminhamento do idoso ou para a família ou para outra resposta social de caráter permanente.
• Centro de Noite é a resposta social desenvolvida em equipamento,
de preferência a partir de uma estrutura já existente, dirigida a idosos com autonomia que desenvolvem as suas atividades da vida diária no domicílio mas que durante a noite, por motivos de isolamento necessitam de algum suporte de acompanhamento. A título pessoal podemos ainda acrescentar:
• Cuidados Continuados Integrados: o conjunto de intervenções
sequenciais de saúde e ou de apoio social, decorrente de avaliação conjunta, centrado na recuperação global entendida como o processo terapêutico e de apoio social, ativo e contínuo, que visa promover a autonomia melhorando a funcionalidade da pessoa em situação de dependência, através da sua reabilitação, readaptação e reinserção familiar e social. A prestação de cuidados continuados integrados é assegurada por: a) Unidades de internamento; b) 2 Despacho normativo nº 12/98 de 5 de março
3 Despacho Normativo nº3/2011
4 Despacho Normativo nº 62/99 de 12 de novembro 5 Decreto-Lei nº 391/91 de 10 de outubro
Unidades de ambulatório; c) Equipas hospitalares e d) Equipas domiciliárias. Constituem unidades de internamento as: a) Unidades de convalescença; b) Unidades de média duração e reabilitação; c) Unidades de longa duração e manutenção e d) Unidades de cuidados paliativos. Decreto-Lei nº 101/2006.
• Universidade da Terceira Idade é a resposta socioeducativa,
que visa criar e dinamizar regularmente actividades sociais, educacionais, culturais e de convívio, preferencialmente para e pelos maiores de 50 anos. As actividades educativas realizadas são em regime não formal, sem fins de certificação e no contexto da formação ao longo da vida (RUTIS, 2011).
No quadro 1 encontra-se registado o número de utentes e de equipamentos das diferentes respostas sociais. Existem mais duas valências (Acolhimento Familiar de Idosos e Centros de Noite) que constituem, respetivamente, 3% e 1% do total de valências para idosos das IPSS.
Quadro 1 – N.º de utentes e equipamentos nas principais respostas sociais
Valência Utentes Número
Centro de Dia 62.472 1.973
SAD 90.570 2.485
Lares e Residências 75.844 2.075
Centro de Convívio 25.320 511
Total 254.206 7.004
Unidades de Cuidados Continuados* 5.595 253
Universidades Seniores ** 31.000 190
Fontes: MTSS, 2009b, RNCCI*, 2011 e Jacob*, 2011
Desde o ano de 1998, o crescimento das respostas sociais para as pessoas idosas atingiu os 68.8 %. Ao longo destes onze anos o Serviço de Apoio Domiciliário (SAD) tem apresentado a maior taxa de crescimento (87.5% de equipamentos e 130% em utentes), seguido da Lar de Idosos (76% de equipamentos e 40% em utentes) e do Centro de Dia (44.4%), o que vem confirmar a concretização da política desenvolvida nos últimos anos no sentido de eleger o SAD como alternativa às respostas convencionais, retardando deste modo a institucionalização do idoso (Carta Social, 2009).
A grande maioria das respostas sociais para idosos em Portugal são pertença do setor não lucrativo, sobretudo as IPSS, e do setor lucrativo, embora o setor lucrativo esteja apenas presente com as respostas Lar de
Idosos e SAD. O número de lares privados lucrativos é difícil de calcular, mas segundo a Associação de Apoio Domiciliário de Lares e Casas de Repouso de Idosos (ALI) existem 300 lares legais (6.000 utentes) e mais de 2.000 lares ilegais.
Em Portugal Continental, por referência a 31 de dezembro de 2009, identificaram-se cerca de 5.700 entidades proprietárias de equipamentos sociais (Quadro 2). Naquele ano, o setor não lucrativo representava 70 % do universo, dos quais 63.4 % é constituído por Instituições Particulares de Solidariedade Social (IPSS). Leiria (30.0 %), Setúbal (29.7 %) e Lisboa (26.4 %) são os distritos que apresentam as maiores percentagens de equipamentos lucrativos, por oposição a Portalegre (2.4 %), e Guarda (3.7%) que continuam a evidenciar uma fraca implantação deste tipo de equipamentos (MTSS, 2009b).
Quadro 2 – Tipo de Entidade proprietária das respostas sociais
Tipo de Entidade %
Lucrativas 30.0
Não Lucrativas 70.0
IPSS 63.4
Equiparada a IPSS 3.2
Outras Org. s/ Fins Lucrativos 1.8
Entidades Oficiais 1.4
Serviços Sociais de Empresa 0.2
Sta. Casa da Misericórdia de Lisboa 0.02
Fonte: Carta Social, 2009
O estado tem vindo a diminuir gradualmente a sua intervenção direta na gestão dos equipamentos sociais, passando esta para as IPSS, como se prova pela afirmação do atual Ministro da Segurança e Solidariedade Social, Mota Soares: “Penso, sinceramente, que o estado não tem vocação para dirigir instituições sociais; compreendemos cada vez mais que o estado tem muitas dificuldades na gestão direta destes equipamentos. É por isso que queremos fazer, muito rapidamente, a transferência dos equipamentos que ainda estão na tutela da Segurança Social para o setor social. Entendo que quando contratualizamos conseguimos gerir melhor e até com menos recursos” (Jornal i, 2011).