SELMA FONTES CIMINELLI
ASPECTOS JURÍDICOS DA UNIFICAÇÃO
MONETÁRIA NOS PROCESSOS DE
INTEGRAÇÃO REGIONAL
MESTRADO EM DIREITO
SELMA FONTES CIMINELLI
ASPECTOS JURÍDICOS DA UNIFICAÇÃO
MONETÁRIA NOS PROCESSOS DE
INTEGRAÇÃO REGIONAL
Dissertação apresentada à banca examinadora da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, como exigência parcial para obtenção do título de Mestre em Direito das Relações Econômicas Internacionais, sob orientação do Professor doutor Cláudio Finkelstein.
Banca examinadora
A emoção do meu olhar para
Prof. Cláudio, Dr. Marcelo e Dr. Luciano, meus mestres, gigantes, pelas lições e palavras de incentivo.
Eunice e César, pais perfeitos, pela luz lançada em meu caminho, da terra e do céu.
Dietrich, amor da minha vida, pelo amor incondicional, compreensão e presença carinhosa.
RESUMO
A proposta do tema tem por finalidade abordar aspectos relacionados à moeda, estudando o caminho percorrido pela civilização até chegar ao processo de unificação monetária.
A metodologia aplicada partirá do estudo das origens da moeda, sua evolução, suas funções e seu posicionamento no sistema financeiro nacional e internacional.
Estudar-se-á, ainda, os processos de integração regional, com enfoque na União Européia, como experiência pioneira de instituição de moeda única – o Euro -, abordando, ainda, a interface do unionismo com o exercício do poder soberano, sob a ótica das teorias clássicas e da evolução do conceito de soberania.
ABSTRACT
The object of this theme is to approach the aspects related to currency, studying the paths taken through civilization up to he process of monetary unification.
The methodology applied will start with the study of the origens of currency, its evolution, functions and position in both national and international financial system.
We will also approach the process of regional integration, phocusing on European Union, as the pioneer experience on implementing one currency- the Euro- also discussing the interface between the unicism and the sovereign power of nations, under the light of classical theories and the evolution of the concept of sovereignity.
Finally, as a reflexion over the monetary unification, we will evaluate the effects that monetary unification can cause in the international market; at the
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ... pág. 9
CAPÍTULO I: MOEDA E ESTADO
1. O que é moeda?... pág. 13 2. Evolução histórica ... pág. 16 3. Funções da moeda ... pág. 21 4. A “criação” de moeda ... pág. 26
CAPÍTULO II: A MOEDA NO SISTEMA FINANCEIRO NACIONAL E INTERNACIONAL
1. Moeda e sistema financeiro ... pág. 30 2. Sistema financeiro brasileiro ... pág. 42 3. Sistema financeiro internacional
CAPÍTULO III: MECANISMOS DE INTEGRAÇÃO REGIONAL
1. Da zona de livre comércio à unificação monetária ... pág. 71 2. Soberania ... pág. 81 2.1. Origens, conceito, evolução histórica, teorias ... pág. 81 a) Jean Bodin ... pág. 93 b) Thomas Hobbes ... pág. 95 c) Leon Duguit ... pág. 96 d) Hermann Heller ... pág. 98 e) Hans Kelsen ... pág. 99 2.2. Soberania e processo de integração ... pág. 101
CAPÍTULO IV: A EXPERIÊNCIA DA UNIÃO EUROPÉIA
1. A gênese da CEE ... pág. 114 2. Compreendendo a CEE ... pág. 120 3. O Euro ... pág. 126 3.1. As condições para integrar o sistema de moeda única .... pág. 127
CAPÍTULO V: ALGUMAS LINHAS SOBRE O MERCOSUL
CAPÍTULO VI: OS EFEITOS POSSÍVEIS DA UNIFICAÇÃO DA MOEDA
1. Proposição do tema ... pág. 146 2. Comércio internacional de produtos e serviços ... pág. 147 3. Mercado financeiro e de capitais ... pág. 149 4. Atuação dos órgãos que compõem o sistema financeiro
nacional e internacional ... pág. 156 5. Mecanismos de controle de capital ... pág. 162
CAPÍTULO VII: REFLEXOS DA UNIFICAÇÃO DA MOEDA EM OUTROS PROCESSOS DE INTEGRAÇÃO REGIONAL
1. A tendência integracionista ... pág. 168 2. O hipotético sistema global de moedas unificadas ... pág. 171 2.1. Riscos e vantagens ... pág. 172
CONCLUSÃO ... pág. 184
ANEXOS ... pág. 189
INTRODUÇÃO
O mundo tem vivenciado forte tendência à formação de blocos econômicos, motivada em grande medida pela intenção de fazer face ao poder político e econômico das grandes potências mundiais, além da busca por adequada inserção no mercado internacional e melhores condições de vida ao povo.
Abordaremos o tema proposto com a finalidade de provocar reflexões acerca dos caminhos percorridos e a percorrer em relação à moeda, como um dos elementos inseridos nesta realidade.
A pretensão mostra-se, de início, desafiadora, na medida em que envolve não apenas razoável enfoque econômico, mas a complicada tarefa de correlacionar variáveis econômicas ao arcabouço jurídico que cerca os processos integracionistas.
política distante daquela em que vivemos. Essa circunstância torna ainda mais árdua a tarefa de pesquisa e interpretação do tema.
Sentimos necessidade de explorar o assunto a partir da própria definição de moeda, enfocando sua evolução histórica, suas funções e os mecanismos pelos quais ela pode ser criada.
A seguir, relacionamos a moeda ao direito internacional, posicionando-a no sistema financeiro nacional e internacional, descrevendo brevemente o primeiro e detalhando, em relação ao último, o caminho percorrido para chegar aos dias atuais.
No capítulo III analisamos os mecanismos de integração regional a partir de subsídios colhidos da doutrina, para refletir acerca do exercício do poder soberano e focar o conceito de soberania e as teorias clássicas sobre o tema. Avaliamos, enfim, a relação entre soberania e integração regional.
O capítulo V destina-se a fazer uma breve análise das perspectivas de adoção de uma moeda única no âmbito do Mercosul.
No capítulo VI principiamos nosso propósito de potencializar a reflexão acerca do tema, avaliando os efeitos possíveis da unificação da moeda no comércio internacional de produtos e serviços; nos mercados financeiro e de capitais; na atuação dos órgãos do sistema financeiro nacional e internacional e nos mecanismos de controle de capital. Aqui começamos a esbarrar em nossa principal dificuldade, qual seja, a parca doutrina sobre o assunto: contamos com o auxílio de poucos juristas e economistas, no mais das vezes estrangeiros.
Por fim, no ápice de nossa empreitada, vamos conjecturar sobre um hipotético sistema global de moedas unificadas, projetando para um futuro ainda distante a formação de vários blocos econômicos sob a forma de união monetária e pesando riscos e vantagens desse cenário mundial.
Pretendemos, ao revés, refletir e estimular a reflexão acerca da efetiva importância da unificação monetária no desenvolvimento global, para posicioná-la adequadamente no contexto e extrair conclusões sobre a pertinência do esforço dos entes políticos nesse sentido.
Com o desenvolvimento deste trabalho, consideramos de inegável valor o aprendizado que tivemos em relação à capacidade de avaliar dados e extrair ilações sobre fatos cuja análise nos parecia impossível.
CAPÍTULO I: MOEDA E ESTADO
1. O QUE É MOEDA?
São várias as definições de moeda encontradas na doutrina, o que evidencia a dificuldade de conceituar objetivamente algo que se faz presente de tal forma no cotidiano do ser humano que impacta seu intelecto a ponto de dispensar reflexões.
Fábio Nusdeo entende que “a definição de moeda confunde-se, pois, com a sua principal função: moeda é um instrumento de troca.” 1
Wassily Leontieff a ela se referiu como “mercadoria que serve de equivalente geral para todas as mercadorias.” 2
1Curso de Economia – Introdução ao Direito Econômico. 2ª ed.São Paulo: Revista dos Tribunais, 2000, p.
49.
2Apud Carlos Roberto Martins Passos e Otto Nogame. Princípios de economia. 3ª ed. São Paulo: Thompson,
N. Gregory Mankiw doutrina tratar-se de “conjunto de ativos de uma economia que as pessoas usam regularmente para comprar bens e
serviços de outras pessoas.” 3
António Carlos Santos, Maria Eduarda Gonçalves e Maria Manuel Leitão Marques caracterizam moeda legal como “uma unidade de medida e um bem econômico plurifuncional, objecto de apropriação e de
propriedade: uma unidade de medida ou de conta que se aplica a valores,
custos e preços; um bem que funciona como instrumento de investimento, de
crédito, de entesouramento e de pagamento, susceptível de extinguir, por
equivalência, as dívidas de natureza contratual, tributária ou delitual.” 4
Echevarría refere-se à distinção radical entre o conceito clássico de moeda e o conceito moderno de moeda. Os economistas clássicos – ou
economistas puramente monetários - entendiam, fundados na inalterabilidade do valor da moeda, que “el dinero no influía ni alteraba la realidad
3Introdução à economia – Princípios de micro e macroeconomia. Tradução da 2ª edição americana. Rio de
Janeiro: Editora Campus, 2001, p. 610.
económica. Esta se movia a impulsos de sus leyes y el dinero únicamente
‘lubricaba’ esse movimiento.” 5
Letácio Jansen invoca as lições de Kelsen para entender que “... a moeda, do ponto de vista jurídico, é um valor positivado; é a norma
jurídica fundamental de uma ordem jurídica positiva através da qual as
condutas humanas reais, às quais se possa atribuir um ‘sentido monetário’,
são disciplinadas.” 6 Em outra ocasião, definiu moeda como “norma que atribui valor ao ato jurídico, isto é, atribui valor à conduta humana que
constitui o conteúdo da norma que dá sentido ao ato jurídico.”7
Os economistas modernos, por sua vez, partem da premissa de que o valor da moeda é essencialmente instável, de modo que a moeda goza
5Teoria del dinero y del comercio internacional. 2ª ed. Madrid: Editora Tecnos S/A, 1985, p. 15. Tradução
livre: “O dinheiro não influía nem alterava a realidade econômica. Esta se movia sob os impulsos de suas leis e o dinheiro unicamente ‘lubrificava’ esse movimento.”.
6 Aplicação do método de Kelsen ao estudo da moeda. Revista Forense. Rio de Janeiro: Forense, nº 343, p.
152, 1998.
7 A norma monetária. Rio de Janeiro: Forense, 1998. p. 4. Nas páginas seguintes, o autor faz a seguinte
de importância fundamental nos fenômenos econômicos, podendo alterá-los: “el dinero pasa a ser, pues, uma institución econômica de primer orden.” 8
A definição de Fábio Nusdeo parece-nos refletir mais sintética e objetivamente o conceito de moeda, relacionando-a à sua função de propiciar o comércio de bens e serviços.
2. EVOLUÇÃO HISTÓRICA
A origem da moeda9 remonta aos tempos primitivos em que o homem, agregado em comunidades constituídas por uma ou poucas famílias, sobrevivia da caça e da vegetação disponíveis e características de sua região. Na medida em que tais comunidades cresciam, desmembravam-se em outras famílias que, por sua vez, também sobreviviam dos recursos disponíveis em seu meio.
8 Ecehvarría, Teoria..., p. 15. Tradução livre: “O dinheiro passa a ser, pois, uma instituição econômica de
Uma vez que as comunidades não produziam os mesmos produtos, inaugurou-se o processo primitivo de divisão de trabalho10, gerando a troca do excedente resultante da especialização:
“El dinero nace con la división del trabajo. Mientras las economías, em sus estados más rudimentarios, se organizan autárquicamente no se hace necesario el empleo de uma mercancia de general aceptación que facilite los intercâmbios. Cada unidad económica se basta a sí misma, procurándose lo necesario para satisfacer sus necesidades. La agricultura, la caza y la pesca suministran los bienes necesarios para la alimentación. Y las necesidades de vivienda y vestido se cubren directamente por el próprio interessado. Prácticamente no se hace necesario el intercambio, y si éste alguna vez surge lo hace em la forma rudimentaria de ‘trueque’, es decir, cambio directo de cosa por cosa.” 11
A crescente diversidade de mercadorias produzidas, porém, dificultou a chamada troca direta, tornando complicada a avaliação da troca justa e rara a identificação de necessidades contrapostas.
9 Carlos Roberto Martins Passos e Otto Nogame pontuam seis fases na evolução da moeda: Era da Troca de
Mercadorias; Era da Mercadoria Moeda; Era da Moeda Metálica; Era da Moeda-Papel; Moeda Fiduciária (ou papel –moeda); e Moeda Bancária (ou escritural). (Princípios de economia, p. 367 e seg.).
10 Mario Henrique Simonsen e Rubens Penha Cysne ressaltam que “a divisão do trabalho retira de qualquer
indivíduo de uma sociedade moderna a possibilidade de auto-suficiência econômica.” (Macroeconomia. 2ª ed. São Paulo: FGV - Atlas, 1995, p. 15).
11 Echevarría, Teoria..., p. 21. Tradução livre: “A moeda nasce com a divisão do trabalho. Enquanto as
Passou-se, então, a eleger um único produto como referencial de trocas, qual seja, uma mercadoria que ostentasse determinado valor e gozasse de boa aceitação por todos. A moeda-mercadoria, além de ostentar certas características físicas (durabilidade, divisibilidade, homogeneidade, facilidade de manuseio e transporte), deveria ter capacidade de reserva de valor, ou seja, de atribuir ao possuidor a segurança de não perder a substância por ter aceitado a moeda e postergado a aquisição do bem de que viesse a necessitar.
Várias mercadorias foram utilizadas como moeda: gado12, fumo, azeite de oliva, escravos, sal, etc., até se chegar aos metais, mercadorias cujas características mais se aproximavam daquelas necessárias à moeda. Os metais não nobres (cobre, bronze e ferro), que foram os primeiros a ser utilizados como moedas, foram substituídos pelos metais nobres (ouro e prata), uma vez que aqueles passaram a perder a capacidade de reserva de valor.
As moedas cunhadas em ouro e prata, além de facilmente armazenáveis, possuíam valor intrínseco e estável. Porém, o transporte a longas distâncias era dificultado pelo seu peso e pelo risco de assaltos, circunstâncias que geraram a difusão da moeda-papel, representada por “Certificados de Depósitos” de moeda metálica depositada nas “Casas de
12 Interessante observar que o gado, “guardado” pelo seu dono como “poupança”, “rendia juros”, pois essa
Custódia”. Tais certificados eram transportados pelos comerciantes que, no destino, substituíam-nos pela moeda metálica que estava depositada nas “Casas de Custódia” locais, ou transferiam-nos a outros comerciantes. De início, portanto, a moeda-papel era totalmente lastreada e tinha garantia de plena conversibilidade. 13
A moeda-papel evoluiu para a moeda fiduciária ou papel-moeda, uma vez que as “Casas de Custódia” depositárias do metal, ao perceberem que as reconversões dos certificados não se davam ao mesmo tempo, passaram a emitir certificados que, embora contassem com livre conversibilidade em ouro, possuíam lastro fracionário. 14
A emissão indiscriminada, por particulares, de papel-moeda
conduziu a que o Estado assumisse o mecanismo de emissões, passando a controlá-lo, dando origem à emissão de notas inconversíveis.
Com o desenvolvimento do sistema bancário (as antigas “Casas de Custódia”) surge a moeda bancária ou escritural, representada pelos
13 A plena conversibilidade da moeda relacionava-se à possibilidade de, a qualquer tempo, o Certificado de
Depósito ser convertido no metal que dera lastro à sua emissão. Com o passar dos anos essa característica perdeu importância: nos dias de hoje não há preocupação alguma com a conversibilidade da moeda-papel, que tem valor por si só.
14 As Casas de Custódia, com base em dados estatísticos sobre o percentual de conversão dos certificados,
estabeleciam a relação entre seu valor de face e o equivalente em metal que lhes dava lastro. Não obstante a
depósitos à vista e em curto prazo nos bancos, que passam a movimentar tais recursos por cheques ou ordens de pagamento, refletidos em lançamentos (débitos e créditos) realizados nas contas correntes. 15
Mário Henrique Simonsen e Rubens Penha Cysne16 bem tratam dessa evolução:
“Os últimos séculos assistiram a duas importantes inovações em matéria de moeda: a criação do moeda e da moeda escritural. O papel-moeda surgiu aos poucos no sistema econômico: primeiro, como simples certificado de depósito nos bancos comerciais; segundo, como um certificado transferível de depósito (moeda-papel); e, finalmente, como um certificado inconversível, que é o próprio papel-moeda. O que há de importante no papel-moeda é a eliminação da idéia da moeda representativa. Como intermediária de trocas, a moeda vale não por sua utilidade intrínseca, mas por sua capacidade de adquirir outras mercadorias; assim sendo, é absolutamente desnecessário que a moeda possua qualquer valor pelo seu uso direto. O que se supôs durante muitos anos ser o valor intrínseco do ouro e dos metais preciosos em geral nada mais era do que o seu valor indireto, como meio de troca.”
O fenômeno mais importante decorrente do desenvolvimento da moeda escritural consiste na multiplicação dos meios de pagamento, via bancos comerciais, que, mediante cálculos de probabilidade, verificam a
15 António Carlos Santos, Maria Eduarda Gonçalves e Maria Manuel Leitão Marques ressaltam que “a moeda
possibilidade de emprestar parte dos recursos de terceiros que lhe são confiados em depósito. Aqueles que tomam empréstimos junto aos bancos, por sua vez, também depositam os valores tomados em contas correntes mantidas em bancos, que também emprestam os mesmos recursos a terceiros.
Desta forma, um mesmo recurso confiado em depósito a uma instituição financeira é multiplicado pela sucessiva cadeia de empréstimos concedidos pelo sistema bancário, pois “os bancos passaram a manter encaixes bem inferiores aos seus depósitos e, com isso, os meios de
pagamento tornaram-se várias vezes superiores ao saldo do papel-moeda
emitido.” 17
3. FUNÇÕES DA MOEDA
Para Carlos Roberto Martins Passos e Otto Nogame18, a moeda pode ser entendida a partir das funções que ela desempenha, de forma que tudo que possa exercer simultaneamente as funções de (1) meio ou
16Macroeconomia, p. 16-17.
17 Mario Henrique Simonsen e Rubens Penha Cysne, Macroeconomia, p. 19. O fenômeno foi bem ilustrado
também por Geraldo Camargo Vidigal, em Teoria Geral do Direito Econômico, São Paulo: Revista dos Tribunais, 1977, p. 179/180. N. Gregory Mankiw entende que “enquanto o banco está criando o ativo moeda, também está criando um passivo correspondente para os tomadores dos empréstimos. Ao fim desse processo de criação demoeda, a economia está mais líquida, já que aumentou o meio de troca, mas não está mais rica que anteriormente.” (Introdução à economia..., p. 620).
instrumento de troca; (2) medida de valor; (3) reserva de valor; e (4) padrão de pagamento diferido, pode ser considerado moeda.
José Nabantino Ramos aponta as funções do dinheiro de medida de valor; meio de troca; reserva de valor e poder liberatório de débitos, por efeito de curso forçado da moeda protegida pelo Estado, para concluir afirmando que a moeda assumiu, “na opinião geral dos economistas, a função de agente do progresso e do desenvolvimento econômico, como instrumento
máximo de operação na macroeconomia.” 19
A função mais importante que a moeda exerce é a de
intermediária de trocas, pois permite que a economia, como um todo, aumente sua eficiência via colocação de novos produtos e serviços à disposição dos indivíduos. Essa função relaciona-se diretamente à utilidade da moeda, referida por Echevarría como “aptitud para ser cambiado por bienes y servicios”20, e ao fato de ser a moeda meio de pagamento.
A função de medida de valor permite que todos esses bens e serviços sejam expressos em uma unidade monetária comum, o que gera simplificação dos registros contábeis e possibilita uma unidade ou ponto de
referência para a avaliação de bens e comparação e agregação de valor das diferentes mercadorias. 21
Já a função de reserva de valor atua como elemento de entesouramento ou estoque de riqueza, quando a moeda é retirada de circulação. Assim, a moeda reserva valor desde quando é retirada de circulação e guardada para futura utilização, até o momento em que essa futura utilização efetivamente ocorre. Por esta função a moeda estoca riqueza22 e possibilita a aquisição de produtos e serviços através do espaço e do tempo. 23
A função de padrão de pagamento diferido decorre da compra e venda de bens e serviços a crédito. O fato de a moeda ter o poder de saldar dívidas e de ser medida de valor faz com que ela seja utilizada com a função de pagamentos diferidos.
21 Como ressalta Echevarría, “o valor de qualquer coisa reside em sua utilidade e em sua escassez, e poresta
mesma razão haverá de ser essencialmente útil e escassa a moeda para que possa servir de medida de valor.” O volume de moeda é regulado pelo organismo emissor. (Teoria..., p. 22-23).
22 Mário Henrique Simonsen e Rubens Penha Cysne apontam a possível dissociação entre a moeda meio de
conta e a moeda meio de troca, como ocorreu no Brasil (1) entre 1981 e 1986, em relação aos contratos celebrados em ORTN; (2) na fixação de preços em BTN, com correção pela TR; e (3) nas transações saldadas em cruzeiros reais, mas denominadas em URV. Apontam, ainda, a possibilidade de a sociedade abandonar a antiga moeda, passando a utilizar outro ativo para essa função e concluem que a desvirtuação do papel-moeda de suas funções básicas não decorre de falha da própria moeda, mas sim daqueles que a manipulam (Macroeconomia, p. 17-18).
23 Echevarría, Teoria..., p. 23. São as funções da moeda apontadas pelo autor: medida de valor, meio geral de
N. Gregory Mankiw24 elenca as seguintes funções da moeda: meio de troca, unidade de conta, reserva de valor e liquidez, descrevendo esta última como a facilidade que um ativo tem de ser convertido no meio de troca da economia. Ressalta, porém, que a moeda, embora seja o ativo mais líquido, é uma reserva de valor imperfeita, já que o seu valor é afetado pelo preço dos bens e serviços.
Letácio Jansen, em reflexão acerca da aplicabilidade do método de Kelsen ao tema25, conclui que a função da moeda se assemelha à da ordem jurídica, na medida em que ambas se destinam a estimular condutas socialmente úteis e desestimular condutas socialmente indesejáveis, divergindo, porém, quanto à forma de desempenho de suas funções:
“Tanto a moeda, como a lei, têm a mesma função: estimular a conduta humana socialmente útil e desestimular aquela que não é desejável para a sociedade. Mas a lei, para exercer essa função, depende de mecanismos burocráticos que não são exigíveis quando se trata da moeda, pois esta última é de antemão emitida pelo Poder Executivo, para que as pessoas dela se apossem no ‘mercado’, e a acumulem, a fim
24Introdução à economia..., p. 610-611.
25Aplicação do método de Kelsen ao estudo da moeda, p. 156. Em seu A norma monetária, já dissera o
de utilizá-la, prontamente, quando necessário, mediante a simples transferência das peças monetárias.
No caso da moeda o devedor, ao invés de exercer o seu direito público subjetivo de ação perante o Estado, por meio do Poder Judiciário, transfere, simplesmente, de mãos a moeda. O Estado – descentralizando ao máximo, o seu poder – coloca, previamente, à disposição do devedor (que, nesse caso, será o autor da ação), peças monetárias, em quantidade determinada, para liberá-lo da obrigação.
O poder jurídico que libera o devedor da sanção não é exercível em todas as situações, senão naquelas em que a ordem jurídica prevê sanções contra a propriedade, e não contra a liberdade, os direitos políticos ou a vida.”
Para que a moeda exerça suas funções é necessário que tenha determinadas características, quais sejam: durabilidade e inalterabilidade (para resistir às muitas trocas)26; homogeneidade (para que diferentes unidades monetárias sejam rigorosamente iguais e tenham o mesmo poder de compra); divisibilidade (para, dividida em múltiplos e submúltiplos, permitir todas as transações de troca); transferibilidade (para que circule na economia sem nenhuma dificuldade) e facilidade de manuseio e transporte (para evitar seu descarte).27
Como já visto, a partir do momento em que a moeda deixa de se referir à mercadoria e passa a relacionar-se aos metais nobres, o direito de
26 A durabilidade da moeda vista como meio físico de pagamento envolve a garantia de sua reposição pelo
órgão responsável por sua emissão, em caso de dano.
27 A conversibilidade da moeda, como já dito, perde relevância na medida em que a moeda passa a valer por
cunhar a moeda tornou-se soberano28, não expressando tal fato intuito de lucro, mas sim a intenção de garantir a circulação e, por conseqüência, proteger os interesses do público. No sistema jurídico brasileiro, compete à União emitir moeda, atribuição essa exercida exclusivamente por meio do Banco Central.29
A moeda sem valor intrínseco - ou seja, moeda imposta por ato do governo, sem referência a um equivalente em mercadoria ou metal - é chamada moeda de curso forçado30. Não obstante a regulação do governo esteja na base de um sistema de moeda de curso forçado, a aceitação da moeda dependerá não só de sua autoridade, mas também da aceitação e das convenções sociais. N. Gregory Mankiw traz interessantes exemplos de rejeição da moeda de curso forçado: a substituição do rublo pelos cigarros ou dólares norte-americanos na União Soviética, ocorrida nos anos 80; a utilização de discos de pedra na ilha de Yap.31
28 “La monnaie constitue lê type même d’une institution purement nationale. Son aire de circulation et done
de validité est strictement limitée au territoire de l’État émetteur. Elle apparaît comme étant l’un des éléments essentiels de la souveraineté de l’État moderne.” (Dominique Carreau, Patrick Juillard e Thiébaut Flory. Droit International économique. Paris: Librairie Générale de Droit et de Jurisprudence, 1978, p. 223. Tradução livre: “A moeda constitui o protótipo de uma instituição puramente nacional. Sua área de circulação e sua validade se limitam estritamente ao território do Estado emissor. Ela é um dos elementos essenciais da soberania do Estado moderno.”).
29 Constituição Federal de 1988, arts. 21, VII; 164; e 48, XIV.
30 No Brasil, apenas com o Decreto nº 23.501/33, impôs-se o curso forçado da moeda nacional (Geraldo de
Camargo Vidigal, Teoria geral do direito econômico. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1977, p. 181).
31Introdução à economia…, p. 612-613. Cite-se, ainda, o exemplo do Panamá, em que a moeda de curso
4. A “CRIAÇÃO” DE MOEDA
A moeda, como peça fundamental do sistema monetário, ingressa na atividade econômica por ação de entes capazes de criá-la.32
Jacques Généreux33 assim define criação de moeda:
“La création de monnaie consiste toujours en la transformation de créances sur les agents non bancaires (créances sur l’étranger, crédits à l’économie, créances sur le Trésor public) en moyens de paiement immédiatement utilisables pour effectuer des règlements. Ces différentes créances constituent les ‘contreparties de la masse monétaire’.”
Essa “criação” de renda pode ficar a cargo das empresas que, no exercício de suas atividades, produzem bens e serviços que ingressam no círculo econômico da sociedade. Mas, para exercer suas atividades típicas, são necessários para tais empresas insumos, matérias-primas, energia, equipamentos, trabalhadores, etc., que são adquiridos ou contratados mediante retribuição ou preço. Vislumbra-se aí o binômio capital-trabalho: o capital, retribuído pelo respectivo rendimento; e o trabalho, com o salário.
32 Echevarría, Teoria..., p. 31.
33Économie politique - 1. Introduction à l’analyse économique. 3ª édition. Paris: Hachette Livre, 2000, p.
O Estado também figura como ente “criador” de renda, pois, no exercício de suas funções sociais, atua como adquirente de bens e serviços, que também são remunerados ou pagos, contando o ente, para tanto, com as receitas decorrentes da arrecadação, junto a seus cidadãos, de tributos.
“Criam” renda, ainda, as economias domésticas, formadas por profissionais liberais e serviçais domésticos, que prestam serviços à comunidade e são por ela remunerados, acrescendo valor ao produto social.
Por fim, as economias privadas dos empresários também contribuem para a “criação” de renda, já que esses entes podem se apropriar dos lucros decorrentes das atividades de suas empresas, que ingressam na esfera de sua disponibilidade para consumo de bens e serviços e/ou reserva de valor.
CAPÍTULO II: A MOEDA NO SISTEMA FINANCEIRO
NACIONAL E INTERNACIONAL
1. MOEDA E SISTEMA FINANCEIRO
O conjunto de moedas utilizadas num país, por imposição legal, chama-se Sistema Monetário. Compõem esse conjunto:
a) a moeda metálica, que são as reservas de barras de ouro retidas no Banco Central e utilizadas para saldar dívidas com o comércio exterior ou outras liquidações internacionais;34
b) o papel-moeda, que são ascédulas e moedas emitidas pelo governo; e
c) a moeda escritural, ou seja, a moeda dos bancos, constituída pelos lançamentos a crédito dos correntistas, que se concretizam apenas em seus registros e circulam em forma de cheques e ordens de pagamento.
34 Essa prática, ao que nos parece, encontra-se em desuso em face da ampla circulação de ordens de
Ao lado das moedas estão as quase-moedas, que são os ativos do sistema financeiro não monetário: ORTN, LTN, BTN, NTN, depósitos de poupança, depósitos a prazo, todos compromissos assumidos pelo governo, com alta liquidez.
Um sistema monetário é caracterizado pela presença de alguns fatores35: unidade básica (entre nós, o Real); símbolo (R$); a divisão da unidade (cada Real divide-se em cem centavos de Real); a emissão (efetuada por meio do BACEN, nos termos da CF/88); as espécies representativas e suas características (as cédulas e moedas de Real); o valor de equivalência (em relação à moeda anterior); a circulação (curso forçado); prazo de vigência (indeterminado); o recolhimento (conforme regulamentação pelas autoridades monetárias).
O sistema financeiro36 compõe-se das instituições financeiras
que o operacionalizam, fazendo uso de instrumentos financeiros para viabilizar a transferência de recursos dos poupadores (que têm volume de recursos maior do que seu dispêndio) aos tomadores (que têm perfil de consumo maior do que a renda disponível). Tais instituições são responsáveis, ainda, por criar condições de liquidez de títulos financeiros no mercado.
35 José Nabantino Ramos. Sistema brasileiro..., p. 168, tratando, porém, do Cruzeiro, moeda em vigor quando
As instituições financeiras que atuam no meio bancário são agrupadas em instituições financeiras bancárias (ou monetárias) e instituições financeiras não-bancárias (ou não-monetárias). As primeiras têm a faculdade de criar moeda (conforme mecanismo já descrito), enquanto as segundas, por não ostentarem autorização para receber depósitos à vista, não o fazem. As instituições financeiras bancárias (Banco Central e bancos comerciais) emitem ativos financeiros monetários (papel-moeda e depósitos à vista em bancos comerciais) e as instituições financeiras não-bancárias emitem ativos financeiros não-monetários (depósitos de poupança, letras de câmbio, certificados de depósito bancário, etc., alguns também emitidos pelas instituições financeiras bancárias).
As operações do mercado financeiro são segmentadas conforme suas características em:
1) mercado de crédito, em que atuam os bancos comerciais, bancos de investimento e financeiras, voltados a financiamentos e empréstimos de curto e médio prazo para aquisição de bens de consumo correntes e duráveis, além de capital de giro;
2) mercado de capitais, integrado por bolsas de valores e instituições financeiras (especialmente não bancárias) que atuam na compra e venda de ações e títulos da dívida em geral, financiando capital de giro e capital fixo das sociedades anônimas de capital aberto;
3) mercado monetário, onde o Banco Central atua para controlar o nível de liquidez da economia, caracterizado pelas operações financeiras de curto e curtíssimo prazo (operações de overnight e financiamento de desencaixes dos bancos); e
4) mercado cambial, onde se dão operações de compra e venda de moeda estrangeira, por meio de bancos comerciais e empresas, intermediados pelas corretoras de câmbio ou por bancos múltiplos com carteira de câmbio.
Alexandre Galvão e Érico Ribeiro37 diferenciam o setor primário do setor real, para ressaltar que, enquanto no primeiro se realizam as operações de geração de bens e de serviços não financeiros, no segundo se dão as operações de custódia, intermediação e compensação de ativos “não reais” (moeda, títulos de crédito, ações e outros papéis negociáveis).
e creditícias, cria o Conselho Monetário Nacional e dá outras providências.
37Mercado financeiro. Uma abordagem prática dos principais produtos e serviços. Rio de Janeiro: Editora
Citam os autores três condições para que ocorra a intermediação financeira, propiciando a evolução até os níveis de implantação de um sistema financeiro. Primeiro, o sistema de trocas deve ser desenvolvido, maduro e complexo, de modo a possibilitar o abandono do estágio primitivo do escambo, em que não há a intervenção monetária. Depois, é necessário que haja agentes, naquele sistema, que possuam déficit e que possuam superávit, dispostos a financiar deficiências de caixa e ofertar excedentes, respectivamente. Por fim, é essencial a criação de instituições responsáveis por regular o funcionamento do mercado de intermediação. É digno de transcrição o comentário que fazem acerca destas condições:
“A primeira condição destaca uma obviedade. Em um sistema econômico em que as trocas se estabelecem por meio de escambo, não existe moeda nem mesmo na forma primitiva de mercadoria. As trocas são diretas, sem intervenção de quaisquer bens que as facilitem. E, não havendo moeda, não há intermediação de ativos que atendam a necessidades de liquidação das operações praticadas, O ato de troca é, por ele mesmo, um ato de liquidação. As atividades dos agentes econômicos restringem-se à produção, ao intercâmbio direto, ao consumo e à estocagem de ativos reais. A poupança assume a forma de aumento de estoques de ativos produzidos e não consumidos: é uma reserva real. E os investimentos definem-se pela produção e acumulação de determinados tipos de ativos reais, cuja destinação é servir como novos instrumentos de produção. Tudo se passa, assim, em um único setor. Da produção às trocas, tudo se limita ao mundo real.
desenvolvimento, que se estabelecem quando as trocas se avolumam, sobretudo na presença de crescente e cada vez mais diversificado número de bens transacionáveis, levam ao aparecimento da moeda (em um primeiro estágio), ao uso da moeda que se estabeleceu como reserva de valor (em um segundo estágio) e, finalmente, junto com o sistema monetário criado (em um terceiro estágio), ao aparecimento de uma nova forma de transação, a de intermediação das reservas de valor. É nesse estágio que, enquanto uns agentes acumulam essas reservas e outros a procuram, cria-se um mercado em que a transferência do poder de compra se processa mediante ganhos para os poupadores e custos para os que financiam suas operações.
Estabelece-se, assim, a segunda condição definida: a existência de agentes superavitários e deficitários. (...)
Claro que, teoricamente, em uma economia em que todos os agentes econômicos operam em rigorosas situações de equilíbrio, quanto aos seus dispêndios correntes e às suas projeções orçamentárias, não há lugar para um mercado de excedentes financeiros. Por outro lado, ainda no plano teórico, mesmo que existam agentes com superávits e outros com déficit, podem ser estabelecidas transações diretas de financiamento entre eles, ainda sem a intervenção de um intermediário. Daí, então, a terceira condição: para que existam intermediários, exige-se a criação de bases institucionais para que esse tipo de agente possa operar. É nesse caso que se estabelece um sistema financeiro com canais de captação de excedentes de caixa e de sua destinação para agentes que se encontram em situação deficitária.” 38
spread – destina-se à cobertura dos custos operacionais e de risco do intermediário, consistindo o excedente na remuneração de sua atividade empresarial.
Não obstante a crítica dirigida à remuneração do banqueiro, cabe destacar os seguintes benefícios da sua atividade de intermediador39 :
a) a eficiência operacional, em face do desenvolvimento de um mercado institucionalizado para as transações com os ativos disponíveis;
b) a especialização, gerada da exigência que recai sobre os agentes no sentido da aguçada capacidade de julgamento e previsão, a fim de que os excedentes sejam administrados com maior profissionalismo;
c) a diluição dos riscos, ocasionada pela abrangência do processo de intermediação, que se estende por diferentes regiões e atividades;
d) o ganho de eficácia na alocação dos excedentes financeiros, decorrente do desenvolvimento da capacitação dos agentes para selecionar empreendimentos financiáveis conforme critérios comparativos de rentabilidade e risco;
e) o descasamento seguro de prazos40, uma vez que os agentes intermediários captam os recursos de agentes superavitários a prazos diferentes, possibilitando que o giro das captações permita-lhes a realização de operações de empréstimo e financiamento a prazos médios superiores aos que ocorreriam nas operações diretas; e
f) a expansão dos fluxos reais, já que a intermediação financeira possibilita a conversão dos excedentes dos agentes superavitários em operações de crédito, para o giro do processo produtivo, para o consumo ou para a formação de capital fixo.
Não deixam, porém, os autores de destacar os pontos negativos da intermediação41:
“Obviamente, aos benefícios evidentes da intermediação financeira contrapõem-se custos privados e sociais. Já destacamos que o spread, suportado pelos mutuários, é um desses custos. Quando ele atinge níveis muito altos, pode-se desencadear, em direção oposta à do desenvolvimento do mercado financeiro, um lento e inexorável processo de desintermediação, destrutivo do próprio sistema, caso não seja interrompido. Praticamente tudo o que foi destacado como justificativas
39 Alexandre Galvão e Érico Ribeiro. Mercado Financeiro. Uma abordagem …, p. 7-9.
40 As operações ativas e passivas dos agentes intermediários são realizadas em quantidades tais que permitem
a administração do fluxo de recursos de maneira mais eficiente do que o que ocorreria sem o seu envolvimento.
sociais das funções de intermediação pode ser negativamente atingido por spreads avantajados.
Entre os custos sociais mais evidentes dessa situação, pode-se destacar pelo menos três: 1. a postergação de projetos de investimento produtivo, sob a expectativa de rebaixamento das taxas cobradas dos tomadores de financiamentos; 2. a inviabilização de vários projetos pela comparação clássica entre a eficiência marginal do capital (seqüência de rendimentos líquidos em períodos futuros a valor atual) e os juros praticados no mercado financeiro; e 3. a incapacidade de negócios que passem por situações conjunturais difíceis de superarem as contingências momentâneas, dada a agressividade das taxas praticadas nas operações financeiras de socorro temporário.”
A demanda de moeda é determinada por três fatores: demanda por motivo transacional, qual seja, aquela voltada para pagamento de bens e serviços); demanda por motivo precaucional, motivada pela necessidade de proteção contra eventos inesperados; e demanda por motivo de especulação,
fundada na taxa de juros em confronto com custos de oportunidade e consistente em operações de mercado com o objetivo de ganhos, decorrentes desses juros ou da valorização dos ativos reais representados por papéis negociáveis.
aumento da oferta de moeda desequilibrará a equação e gerará diminuição da taxa de juros, e vice-versa.
A decisão de investir toma em conta a taxa de juros vigente no mercado, na medida em que o empresário, no momento de decidir acerca do investimento, comparará o custo de aquisição do bem de capital e a renda dele esperada com a taxa de juros do mercado. Como regra geral, será vantajoso o investimento produtivo sempre que a taxa de retorno do investimento no bem de capital exceder a taxa de juros praticada no mercado. Caso contrário, a tendência é de que o empresário opte pelo investimento especulativo (realizado nos mercados financeiro ou de capitais).
produtivo cairá, o que poderá, também, diminuir o nível de renda da população. 42
Compete ao Estado, portanto, assegurar a liquidez ideal da economia, via formulação de adequada política monetária, ou seja, adoção de medidas com o objetivo de controlar a oferta de moeda e a taxa de juros.43 Os principais instrumentos utilizados para interferir nas reservas bancárias e nas taxas de juros são44:
1. controle direto na quantidade de moeda em circulação, via restrições à emissão;
2. operações no mercado aberto, ou seja, compra e venda de títulos públicos, pelo BACEN;
42 Geraldo Camargo Vidigal chama a atenção para o reflexo da oferta de moeda nos preços dos bens (Teoria
geral ..., p. 187). Parece-nos que o problema todo se focaliza na identificação do ponto de equilíbrio do sistema. Isso porque o aumento da oferta monetária e a redução da taxa de juros com o intuito de estimular o investimento produtivo e o conseqüente acréscimo no nível de renda traz o aumento do poder de consumo que, se não incrementado na mesma medida da produção, muito provavelmente desencadeará o fenômeno inflacionário via aumento de preço dos produtos e serviços.
43 Geraldo Camargo Vidigal bem acentua a necessária atuação do Estado para garantir, via estabilidade da
moeda, o desenvolvimento da economia: “Embora o regime de múltiplos padrões internos de valor permita a convivência dos processos inflacionários com a perseguição do desenvolvimento e do bem-estar, a disciplina jurídica da moeda há de dedicar-se ao esforço de criar padrão de valor estável. O privilégio emissor e o controle da rede bancária pelo Banco Central permitem ao Estado a escolha do caminho a percorrer. A consciência dos mecanismos da moeda evidenciará a necessidade ética da resistência à sedução, aos equívocos e aos vícios das soluções inflacionárias.” (Teoria geral..., p. 189).
3. fixação da taxa de reserva, ou seja, da quantidade de recursos depositados à vista nos bancos que devem ser recolhidos ao BACEN (o chamado depósito compulsório); e
4. fixação da taxa de redesconto, ou seja, aumento ou diminuição da taxa de juros cobrada pelo BACEN dos bancos comerciais em razão dos empréstimos a eles concedidos para cobrir eventuais problemas de liquidez, decorrentes da insuficiência das reservas voluntárias.
N. Gregory Mankiw elenca os seguintes instrumentos de controle monetário utilizados pelo Federal Reserve - Fed45: operações no mercado aberto, exigência de reservas e taxa de redesconto, para concluir dizendo que
“... em um sistema bancário de reservas fracionárias, a quantidade de moeda
da economia depende em parte do comportamento de depositantes e
banqueiros. Como o Fed não pode nem controlar nem prever perfeitamente
esse comportamento, ele também não pode controlar perfeitamente a oferta
de moeda. Contudo, se o Fed estiver atento, esses problemas não serão
grandes. O Fed levanta informações semanais a respeito dos depósitos e das
reservas dos bancos, de modo que em pouco tempo está ciente de quaisquer
mudanças no comportamento de depositantes e banqueiros. Deste modo,
pode atuar em função das alterações registradas, mantendo a oferta de
moeda próxima aos níveis desejados.” 46
Mediante o uso de tais instrumentos, o Estado interfere na oferta de moeda e, portanto, atua na taxa de juros; no custo e na disponibilidade de crédito; na expectativa acerca da futura taxa de juros; e na riqueza privada.
2. O SISTEMA FINANCEIRO BRASILEIRO
A estrutura atual do sistema financeiro brasileiro, que se dedica a propiciar condições satisfatórias para a manutenção do fluxo de recursos entre poupadores e investidores, está calcada em dois subsistemas: o normativo (Banco Central do Brasil, Conselho Monetário Nacional, Comissão de Valores Mobiliários, Superintendência de Seguros Privados e Secretaria da Previdência Complementar) e o de intermediação (Banco do Brasil, Banco
Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social e demais instituições financeiras bancárias, não-bancárias e auxiliares).
Na lição da doutrina,
“... os órgãos participantes do subsistema normativo regulam, fiscalizam e controlam as instituições do sistema de intermediação. (...) Por sua vez, o sistema operativo realiza a intermediação financeira, que é o objetivo principal do sistema financeiro.
O subsistema operativo, mais conhecido como sistema de intermediação, abrange um conjunto de instituições financeiras e não-financeiras que busca transferir recursos dos poupadores para os tomadores dentro de atribuições específicas e com funções bem definidas.” 47
O Sistema Financeiro Nacional vigente foi estruturado a partir de 1964, com base nas leis editadas para regular seu funcionamento, dentre as quais cabe destacar a Lei nº 4.595/64, que criou o Conselho Monetário Nacional e o Banco Central do Brasil; a Lei nº 4.357/64, a chamada Lei da Correção Monetária; a Lei nº 4.380/64, que criou o Banco Nacional da Habitação; a Lei nº 6.835/76, que criou a Comissão de Valores Mobiliários; a Lei nº 4.728/65, que tratou do mercado de capitais; e a Lei nº 6.404/76, a Lei das Sociedades Anônimas. 48
Compete ao Conselho Monetário Nacional, em síntese, autorizar as emissões de papel-moeda; aprovar o orçamento monetário elaborado pelo Banco Central do Brasil; fixar as diretrizes e normas de política cambial; disciplinar o crédito em todas as suas modalidades e as formas de operações creditícias; estabelecer limites para a remuneração das operações e serviços bancários ou financeiros; determinar as taxas do recolhimento compulsório das instituições financeiras; regulamentar as operações de redesconto de liquidez; regular as operações de câmbio; estabelecer normas para as operações do Banco Central do Brasil com títulos públicos; e regular a constituição, o funcionamento e a fiscalização de todas as instituições financeiras que operam no país.
O Banco Central do Brasil é o órgão que cumpre e faz cumprir as disposições que lhe são atribuídas pela legislação em vigor e as normas expedidas pelo Conselho Monetário Nacional. O Banco Central do Brasil exerce várias funções que acabam por atribuir-lhe o perfil de banco dos bancos; gestor do sistema financeiro nacional; executor da política monetária; banco emissor da moeda; e banqueiro do governo.
A Comissão de Valores Mobiliários, por sua vez, tem a incumbência de desenvolver, disciplinar e fiscalizar o mercado de capitais.
A Superintendência de Seguros Privados é autarquia federal vinculada ao Ministério da Fazenda, responsável pelo controle e fiscalização do mercado de seguros, previdência privada aberta e capitalização.
A Secretaria da Previdência Complementar é órgão do Ministério da Previdência e Assistência Social, responsável pela fiscalização e controle dos planos e benefícios das entidades de previdência privada fechada.
O Banco do Brasil é banco comercial que opera também como agente financeiro do governo. É o principal executor da política de crédito rural e industrial; administra o comércio exterior do País; controla a Câmara de Compensação de cheques e outros papéis; e executa serviços ligados ao orçamento geral da União.
Os Bancos Comerciais têm por objetivo principal proporcionar o suprimento oportuno e adequado dos recursos necessários para financiar, a curto e a médio prazo, o comércio, a indústria, as empresas prestadoras de serviços e as pessoas físicas. Sua atividade básica é a captação de depósitos à vista.
As Caixas Econômicas integram o Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo e o Sistema Financeiro da Habitação. Equiparam-se, de certa forma, aos bancos comerciais. Captam economias populares; concedem empréstimos e financiamentos de caráter assistencial; operam no setor de habitação como Sociedade de Crédito Imobiliário e principal agente do Sistema Financeiro de Habitação; e centralizam o recolhimento e aplicação dos recursos do FGTS.
Os Bancos de Desenvolvimento são instituição financeiras controladas por governos estaduais, que concedem crédito a médio e longo prazos às empresas localizadas nos Estados a que pertencem.
produtos rurais e facilitar o escoamento das safras agrícolas para os centros consumidores.
Os Bancos de Investimento objetivam dotar o mercado financeiro de instituições mais poderosas, visando a operar com empréstimos e depósitos a prazos mais longos, fortalecendo o processo de capitalização das empresas via compra de máquinas e equipamentos e subscrição de debêntures e ações. Não podem manter conta corrente e captam recursos através da emissão de CDB e RDB ou da venda de cotas de fundos de investimento por eles administrados.
As Sociedades de Crédito, Financiamento e Investimento são especializadas na abertura de crédito para financiamento de bens e serviços aos consumidores ou usuários. Não podem manter contas correntes e captam recursos via colocação de letras de câmbio.
As Sociedades Corretoras (CCVM) atuam como intermediárias no mercado acionário, operando com compra, venda e distribuição de títulos e valores mobiliários por conta de terceiros. As Sociedades Distribuidoras
As Sociedades de Arrendamento Mercantil (Leasing) realizam operações que visam ao arrendamento de bens móveis e bens imóveis, para o que captam recursos por meio de emissão de debêntures.
O Sistema Financeiro da Habitação cria condições para a intermediação de recursos financeiros no setor da construção de habitações. O Banco Nacional da Habitação, banco de fomento do SFH, foi extinto, passando a Caixa Econômica Federal sucede-lo em direitos e obrigações.
As Associações de Poupança e Empréstimo são sociedades civis que têm por objetivo o financiamento da casa própria de seus associados, que com ela mantém vínculo via depósitos. Captam recursos das cadernetas de poupança dos associados, créditos especiais junto ao SFH e reservas acumuladas, oriundas de comissões, juros e correção monetária.
As Sociedades de Crédito Imobiliário integram do Sistema Financeiro de Habitação e objetivam financiar a construção ou aquisição de imóveis utilizando a caderneta de poupança como instrumento de captação.
carteira de crédito imobiliário, carteira de aceite, carteira de desenvolvimento e carteira de leasing.
Já os Bancos Cooperativos são bancos comerciais com participação exclusiva de cooperativas de crédito, com atuação restrita na Unidade de Federação de sua sede.
A Bolsa de Valores organiza e mantém em funcionamento o mercado de títulos e valores mobiliários, enquanto os Investidores Institucionais agrupam-se em Fundos Mútuos de Investimento (condomínio aberto que reúne recursos de poupança, destinados à aplicação em carteira diversificada de títulos e valores mobiliários), Entidades Fechadas de Previdência Privada (instituições restritas a determinado grupo de trabalhadores) e Seguradoras (que são financeiras).
3. O SISTEMA FINANCEIRO INTERNACIONAL
3.1. Moeda e direito internacional
são os grandes responsáveis pela economia de troca, isso é ainda mais nítido no âmbito internacional, tendo em vista que universos culturais, físicos e tecnológicos diferentes geram forças de intercâmbio em busca da complementaridade e sinergia entre economias.
Fábio Nusdeo mostra que “a grande diferença entre operações internas e internacionais reside no processo de pagamento, pois países
diferentes envolvem não obrigatoriamente, mas comumente, moedas diversas
e portanto a troca dessas moedas, tecnicamente chamada de operação de
câmbio.” 49
LetácioJansen50, refletindo acercadopoderliberatório damoeda, ponderaque
“a moeda é aplicável, em qualquer parte do mundo, de forma muito mais simples do que as normas da ordem jurídica. Com efeito, o exercício do direito público subjetivo de ação depende de um aparelho estatal nacional, o Judiciário; já o exercício do poder liberatório da moeda depende da sua mera transferência de mãos, o que facilita, sobremaneira, o uso internacional da moeda.”
Em outra ocasião51, já dissera o autor:
49 Curso de economia..., p. 324.
“Ao transpor as fronteiras do Estado que a criou, a moeda sofre, juridicamente, forte transformação. Ela, que é no plano interno uma norma todo-poderosa, que detém o monopólio de atribuição de valor dos atos jurídicos, e cuja transferência de mãos permite o cumprimento de qualquer dever monetário e torna as pessoas imunes às sanções patrimoniais, fora do domínio territorial de vigência da ordem jurídica respectiva, despe-se de tais características, e passa a constituir uma norma de categoria inferior, cujo valor pode ser atribuído por outras normas.
Cada Estado tem a sua moeda. Mas, assim como a lei nacional pode ter vigência em outro país – segundo as regras do Direito Internacional - , a norma monetária de um Estado pode valer em outro Estado. Como a moeda emitida pode ser entesourada e é fisicamente transportável, as ordens monetárias internacionais tendem a se estabelecer com maior rapidez e facilidade do que as ordens jurídicas internacionais.
Institui-se uma ordem monetária internacional quando mais de um Estado se subordina à mesma moeda; quando, ao lado das moedas nacionais, vige uma moeda de nível superior, a que se dá o nome de padrão.”
O conjunto de regras estabelecidas pelo Direito Internacional Público com o intuito de regulamentar e controlar os assuntos monetários nas relações internacionais denomina-se Direito Internacional da Moeda. 52
Como já se viu, compete ao Estado regulamentar a moeda, assumindo essa atribuição feição indicativa de seu poder soberano. A moeda,
51A norma monetária, p. 25.
52 Celso D. de Albuquerque Mello. Direito internacional econômico. Rio de Janeiro: Renovar, 1993, p. 189.
porém, segue a internacionalização da economia, gerando cooperação entre os Bancos Centrais dos países e chamando a atenção das organizações internacionais.
A internacionalização da moeda não é fenômeno recente e remonta já aos idos da Antiguidade. Na Grécia, as cidades-estado firmavam acordos com vistas a disciplinar a cunhagem da moeda, especialmente quanto ao peso. Inglaterra e Países Baixos celebraram vários acordos monetários (em 1469, em 1499 e em 1523). Não obstante a moeda mantivesse sua característica de manifestação da soberania do Estado, a celebração de tais acordos bilaterais podia ser entendida como limitação o exercício desse poder soberano.
O crescimento da economia internacional culminou, na década de 30, numa grande guerra econômica, pautada por um princípio que “consistia em se utilizar soluções puramente nacionais sem levar em consideração os interesses dos terceiros países, ou mesmo agravando as suas
dificuldades por métodos ‘desleais’, tais como controles de câmbio
taxas de câmbio múltiplas...” 53 À vista de tais fatos, a conferência reunida em Londres em 1933 formulou a recomendação de conclusão de acordos gerais.
É nesse clima de competitividade que se situa o embrião do Fundo Monetário Internacional. O tema, porém, comporta discussões, pois é possível negar a existência da política de prejudicar os outros Estados (pois cada qual teria apenas tomado medidas para sua defesa), ou sustentar que não há norma de direito internacional costumeiro que proíba a flutuação das taxas de câmbio (pois cada Estado pode desvalorizar sua moeda conforme seus interesses econômicos). 54
Não há dúvida, entretanto, que a internacionalização do tema consolidou-se com o Fundo Monetário Internacional, sem deixar de lembrar a existência de acordos bilaterais anteriores, como o celebrado entre a Grã-Bretanha e a Tcheco-Eslováquia em 1923, que tratou de direitos aduaneiros e desvalorização da moeda; e o assinado entre EUA e Honduras em 1935, cuidando da variação da taxa de câmbio. Não havia nenhum acordo multilateral e a Conferência de Londres, de 1933, reafirmou a necessidade de convenções e de cooperação internacional para a estabilidade financeira.
53 Trata-se do princípio do “beggar-my-neighbour-policy” (D. Carreau, apud Celso D. de Albuquerque
Mello. Direito internacional econômico, p. 191-192).
O ano de 1943 caracterizou-se pela formulação de vários planos monetários internacionais: o plano White; o plano Keynes; o plano Fraser; e o plano Isley. Dentre estes, os mais importantes foram os dois primeiros, uma vez que efetivamente influenciaram a criação do Fundo Monetário Internacional.
O plano White, dos EUA, preocupava-se com a liberdade nas transações internacionais, combatendo as regulamentações que restringiam o comércio e os pagamentos internacionais e criando uma unidade monetária do Fundo. Propunha a criação de um Fundo de Estabilização, com o intuito de estabilizar as taxas de câmbio, consistindo no verdadeiro embrião do Fundo Monetário Internacional. White pretendia:
1. uma unidade de conta (moeda) que implicava a criação de um instrumento de pagamento;
2. atribuir ao Fundo capacidade reduzida de outorga de crédito;
4. a redução dos controles de capitais, evitando a instauração de novos controles de movimento de capitais. 55
Já o plano Keynes, da Grã-Bretanha, dava prioridade ao crescimento econômico interno, compensando influências inflacionárias e deflacionárias e constrangendo países com excedentes e deficitários a estabilizar suas balanças de pagamentos. Propunha, ainda, a criação da União Internacional de Compensação, que manteria conta de todos os Bancos Centrais, introduzindo na órbita internacional a técnica bancária de compensação. Previa, ademais, o abandono de parte da soberania em favor de um futuro governo econômico do mundo e a mínima interferência da organização monetária nas políticas econômicas internas dos Estados membros. 56
55 Ileana Di Giovan Battista. Derecho internacional economico y relaciones economicas internacionales.
Buenos Aires:Abeledo-Perrot, 1992, p. 33-38.
56 “En dépit de nombreux points communs, les divergences étaient nombreuses aussi bien en ce qui concerne
Segundo Ileana Di Giovan Battista57,
“...para Keynes, um acuerdo monetario internacional no era um fin em si mismo sino una limitación potencial ante el riesgo de desborde de políticas económicas expansionistas, así como el control de câmbios, sobre todo sobre las transacciones afectando la corriente de capitales, no era um mal necesario sino um mecanismo deseable y permanente.”
O Plano Keynes fundava-se nos seguintes dogmas:
1. o princípio do adiantamento a descoberto, que previa procedimentos para a outorga de créditos aos países com dificuldades resultantes de falta de liquidez, criando, para essa finalidade, a já referida União Internacional de Pagamentos;
2. outorga, aos países deficitários, do direito automático de retirada de unidades financeiras, dentro de limites pré-estabelecidos; e
3. responsabilidade do ajuste compartilhada entre países deficitários e países superavitários.
57 Derecho internacional econômico..., p. 33. Tradução livre: “Para Keynes, um acordo monetário
A despeito das divergências elencadas, os dois planos tinham pontos em comum: a substituição do bilateralismo pelo multilateralismo e a necessária cooperação internacional no campo monetário.58 A partir da tentativa de harmonizar tais interesses parcialmente antagônicos surgiu, em 1943, o “Joint Statement by experts on the estabilishment of an International Monetary Fund on the United and Associated Nations”, mais influenciado pelo plano White. Esse projeto comum tornar-se-ia a base dos acordos de Bretton-Woods.
3.1.1. Os acordos de Bretton Woods
Como marco jurídico e institucional do sistema monetário internacional, os acordos de Bretton Woods “respondieran a la voluntad de
organizar jurídicamente las relaciones comerciales y monetária
internacionales conforme los principios, idea dominantes e intereses
permanentes y conjunturales de los países vencedores de la contienda,
Estados Unidos y Gran Bretaña (en ese orden de potencia).” 59
58 Intenção essa que se coaduna, aliás, com a definição dada à expressão Sistema Monetário Internacional por
Dominique Carreu, Patrik Juillard e Thiébaut Flory: “Par cette expression, il faut entendre l’ensemble des règles et arrangements internationaux institués par les États afin de prévenir les crises monétaires et d’y porter remède.” (Droit international..., p. 224. Tradução livre: “Esta expressão significa o conjunto de regras de acordos internacionais instituídos pelos Estados com a finalidade de prevenir as crises monetárias e saná-las.”).
59 Ileana Di Geovan Battista, Derecho ..., p. 31. Tradução livre: “... responderam à vontade de organizar
Referidos acordos pautavam-se por princípios que balizavam o Sistema Financeiro Internacional depois da 2ª Guerra Mundial, que prevaleceram até o final da década de 60. São eles:
a) igualdade entre os países membros e uniformidade no tratamento;
b) estabilidade das paridades monetárias entre os membros, segundo a qual nenhum país membro poderia propor modificações na paridade de sua moeda, salvo se com o objetivo de corrigir um desequilíbrio fundamental; e
c) liberdade de câmbio.
3.1.2. O período pós-Bretton Woods
No período de 1944 a 1970, a estabilidade da paridade e a liberdade de câmbio pautaram o cenário internacional, cabendo aos Estados Unidos defender a paridade dólar-ouro. O sistema financeiro internacional apoiou-se na solidez e na estabilidade da economia norte-americana.
