Áreas Protegidas no Brasil

As primeiras iniciativas para a proteção da natureza no Brasil remontam ao período colonial na forma do “Regimento do Pau-Brasil”, em 1605, e da “Carta Régia”, de 1797 (MEDEIROS, 2006). No Império, Dom Pedro II instituiu as "Florestas da Tijuca e das Paineiras",

15

A World Conservation Union (IUCN) foi criada em 1948, e é uma das mais influentes organizações ambientalistas do planeta. Em 1960, estabeleceu a Comissão de Parques Nacionais e Áreas Protegidas, com o objetivo de promover, monitorar e orientar o manejo desses espaços (BENSUSAN, 2006).

em 1861, para proteger os recursos hídricos. No entanto, a figura legal de área protegida só foi instituída pelo primeiro Código Florestal em 1934 (BENSUSAN, 2006; IRVING, 2006).

A primeira área protegida legalmente criada no país foi em 1937, o Parque Nacional de Itatiaia, copiando o modelo norte-americano, isto é, com o objetivo de proteger áreas naturais de grande beleza cênica para o usufruto dos visitantes e para realizar pesquisas científicas (DIEGUES, 1996; MEDEIROS, 2006). Dois anos depois, em 1939, foram instituídos o Parque Nacional da Serra dos Órgãos (RJ) e o Parque Nacional do Iguaçu (PR).

A história da institucionalização das áreas protegidas tem início com o primeiro Código Florestal, criado através do Decreto nº 23.793, em 1934. Em 1965, a Lei 4.771 instituiu o novo Código Florestal Brasileiro e criou as categorias Parques, Reserva Biológica e Floresta Nacional, Estadual e Municipal. Em 1967, através do Decreto-Lei nº 289, foi criado o Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal (IBDF), que passou a ser responsável pela administração das áreas protegidas.

Em 1973, com criação da Secretaria Especial do Meio Ambiente (SEMA), vinculada ao Ministério do Interior, esta assume a responsabilidade de criar e administrar as Estações Ecológicas, e duas instituições passam a ser responsáveis pela gestão das áreas protegidas. Em 1989, uma única instituição volta a ser responsável pelas unidades de conservação, com a criação do Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e Recursos Naturais (IBAMA).

Esse órgão resultou da fusão de quatro instituições nacionais que trabalhavam na área ambiental: Secretaria do Meio Ambiente (SEMA), Superintendência da Borracha (SUDHEVEA), Superintendência da Pesca (SUDEPE) e Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal (IBDF) que passou a gerenciar a questão ambiental no país, como responsável pela formulação e execução da Política Nacional do Meio Ambiente.

A partir de 2007, a gestão das UC’s federais passou para a responsabilidade do Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio), instituído pela Medida Provisória Nº 366 (de 26/04/2007), depois substituída pela Lei nº 11.516 (28/08/07). Sob a coordenação do Ministério do Meio Ambiente e ainda em fase de implantação, o ICMBio assumiu do IBAMA as atribuições de propor, implantar, gerir, proteger, fiscalizar e monitorar as UC´s instituídas pela União.

A Lei 11.284 (02/03/2006), regulamentada pelo Decreto 6.063/2007, que dispõe sobre a gestão de florestas públicas para a produção sustentável, instituiu, na estrutura do Ministério do Meio Ambiente, o Serviço Florestal Brasileiro (SFB), que ficou responsável exclusivamente pela gestão das florestas públicas.

Com isso, as áreas protegidas federais em que existem florestas públicas16, novamente passaram a ser geridas por duas instituições: ICMBio e SFB, criando um potencial de conflito institucional decorrente dos distintos fins aos quais se destinam os dois órgãos. O primeiro, objetiva a conservação da biodiversidade e o segundo, a exploração florestal, que compreende a concessão das florestas à iniciativa privada, inclusive internacional.

A Constituição Federal de 1988, no Artigo 225, em que trata do Meio Ambiente, introduz o imperativo legal para a criação e gestão das áreas protegidas como instrumento de sustentabilidade. É assim que “Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado [...]” cabendo “[...] ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações”. Para alcançar esse objetivo, é preciso “definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos...”.

Com base nesse dispositivo constitucional e em consonância com diretrizes da Convenção sobre a Diversidade Biológica, foi instituído o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza – SNUC (Lei 9.985)17. Esta Lei definiu os critérios e normas para a criação, implantação e gestão das unidades de conservação, que conformam uma política nacional de áreas protegidas com vários objetivos de proteção.

São vários os avanços conquistados com a promulgação da lei do SNUC (GUATURA, 2000), um dos quais é dar uniformidade terminológica e clareza aos conceitos

16

O Art. 3º da Lei 11. 284, assim define florestas públicas: florestas, naturais ou plantadas, localizadas nos diversos biomas brasileiros, em bens sob o domínio da União, dos Estados, dos Municípios, do Distrito Federal ou das entidades da administração indiretas. As categorias de maior potencial de conflitos a que nos referimos, são as Florestas Nacionais (FLONA), embora Terras Indígenas, RDS e RESEX, entre outras, também sejam entendidas como florestas públicas, mas sob outras condicionantes.

17

O Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza – SNUC foi instituído através da Lei Nº 9.985, de 18 de julho de 2000 e regulamentado pelo Decreto Nº 4.340, de 22 de agosto de 2002. Segundo Medeiros (2006), o processo que resultou no SNUC iniciou-se em 1988, com o então IBDF que, buscando organizar o conjunto da legislação para regulamentar as áreas protegidas, como proposto no Programa Nacional de Meio Ambiente (Lei n.º 6.938 31/08/1981), contratou a Fundação Pró-Natureza (Funatura). O produto foi entregue um ano depois, já ao recém criado IBAMA. Esta proposta levou quase uma década em discussão, reformulações e aprovação no Congresso Nacional e no Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA.

utilizados (BARROS, SATHER e CONCEIÇÃO, 2000), diminuindo o campo para interpretações subjetivas. O SNUC assim define Unidade de Conservação:

espaço territorial, seus recursos naturais ambientais, incluindo as águas jurisdicionais, com características naturais relevantes, legalmente instituído pelo Poder Público, com objetivos de conservação e limites definidos, sob regime especial de administração, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteção (BRASIL, 2000).

A Lei estabelece que as Unidades de Conservação classificam-se em 12 categorias distintas, que foram divididas em dois grandes grupos com características específicas (Quadro 1):

a) Unidades de Proteção Integral, cujo objetivo básico é preservar a natureza, sendo admitido apenas o uso indireto dos seus recursos naturais;

b) Unidades de Uso Sustentável, destinadas a compatibilizar a conservação da natureza com o uso sustentável de parcela dos seus recursos naturais.

Quadro 1 - Grupos de proteção e categorias de manejo das Unidades de Conservação

GRUPOS DE PROTEÇÃO

USO SUSTENTÁVEL PROTEÇÃO INTEGRAL

Área de Proteção Ambiental (APA)

Estação ecológica (ESEC) Área de Relevante Interesse

Ecológico (ARIE)

Reserva Biológica (REBIO) Floresta Nacional (FLONA) Parque Nacional (PARNA) Reserva Extrativista (RESEX) Monumento Natural Reserva de Fauna Refúgio da Vida Silvestre Reserva de Desenvolvimento Sustentável

(RDS)

Reserva Particular do Patrimônio Natural (RPPN)

Fonte: Brasil, 2000.

Cada uma das categorias destina-se a atender a objetivos e necessidades específicos, buscando garantir a proteção, conservação e uso sustentável dos recursos naturais. No que se refere à Reserva Extrativista (RESEX), para o SNUC, é uma área utilizada por populações extrativistas tradicionais, cuja subsistência baseia-se no extrativismo e,

complementarmente, na agricultura de subsistência e na criação de animais de pequeno porte. Tem como objetivos básicos proteger os meios de vida e a cultura dessas populações e assegurar o uso sustentável dos recursos naturais da unidade. É de domínio público e não permite áreas particulares em seus limites.

Segundo o SNUC, a Reserva de Desenvolvimento Sustentável (RDS) tem como objetivo básico preservar a natureza e, ao mesmo tempo, assegurar as condições e os meios necessários para a reprodução, a melhoria dos modos e da qualidade de vida e exploração dos recursos naturais das populações tradicionais. Propõe-se a valorizar, conservar e aperfeiçoar o conhecimento e as técnicas de manejo do ambiente, desenvolvido por estas populações. É de domínio público, sendo permitidas áreas particulares em seus limites que, quando necessário, podem ser desapropriadas.

Ambas garantem a participação comunitária na co-gestão e devem ser geridas por um Conselho Deliberativo, que aprovará um Plano de Manejo18, para disciplinar as atividades permitidas na área. A posse e o uso das áreas ocupadas pelas populações tradicionais nas Reservas Extrativistas e Reservas de Desenvolvimento Sustentável, são regulados pelo instrumento jurídico de Contrato de Concessão de Direito Real de Uso, documento outorgado pelo poder público em favor das comunidades, através de suas representações.

A participação das populações locais na gestão das unidades de conservação é garantida pelo SNUC através da previsão de Conselhos gestores. A representação da sociedade na gestão é reforçada pelo Plano Nacional de Áreas Protegidas19 (PNAP), que adotou um conceito de áreas protegidas que contempla espaços naturais definidos geograficamente, regulamentados, administrados e/ou manejados com objetivos de conservação e uso da biodiversidade.

18 De acordo com o SNUC, Plano de Manejo é um documento técnico mediante o qual, com fundamento nos objetivos gerais de uma unidade de conservação, estabelece o seu zoneamento e as normas que devem presidir o uso da área e o manejo dos recursos naturais, inclusive a implantação

das estruturas físicas necessárias à gestão da unidade. O Plano deverá ser elaborado no prazo de 5 (cinco) anos a partir da data de criação da UC (BRASIL, 2000).

19 O Plano Nacional de Áreas Protegidas foi instituído pelo Decreto Nº 5.758, de 13

/04/2006. O PNAP dá ênfase àsáreas protegidas ao SNUC,

às terras indígenas e os territórios quilombolas. As demais, como áreas de preservação permanente e as reservas legais são tratadas no planejamento da paisagem, com uma função estratégica de conectividade entre fragmentos naturais e as próprias áreas protegidas.

Toda UC deve dispor de um Plano de Manejo e sua criação deve ser precedida de consulta pública, exceto nos casos de criação de Estações Ecológicas e Reservas Biológicas. Na interpretação de Correa (2007), o Plano apresenta uma tendência de trabalhar uma “dimensão mais integradora de sociedade e natureza”, na medida em que preza pela participação da sociedade na gestão territorial.